西方公共政策叙事研究：述评与展望

曹志立 曹海军

（东北大学文法学院，辽宁沈阳110169）

引言

随着现代化进程的加速和网络时代的发展，社会问题的复杂性和价值观念的多元化日益加剧，公共政策如何被“讲述”出来，政策内容能否被公众接受并获得支持等问题愈发重要。早在20世纪70年代，公共政策先驱拉斯韦尔（Lasswell）提出“政策科学（Policy Science）”概念时，就已指出政策科学家要能“说服”（而非“强迫”）社会强势群体帮助解决社会“弊病”，更好实现公共利益[1]。现代公共政策中，“说服”也是政策参与者达到既定目标、实现自身价值的重要策略。随着后现代思潮的兴起，崇尚理性主义和实证方法的传统公共政策研究，在解决“棘手”问题、提供政策建议方面的功能被认为已经失效了，陷入了“要么沦为政治游戏运作的工具、要么服务于政府部门改良自身组织效率而非解决问题本身”的困境[2]。科学实证主义的理论假设，已经难以对社会运行做出合理的解释与应对，无法确保其研究结论能被具体地点和时间中的调查群体所证实[3]。

在此背景下，公共政策被认为只有在解释当中才能获得真正的意义，人们如何看待某项政策或是否支持某项政策，往往取决于这项政策是如何被“叙述”出来的。著名公共政策学家戴伊（Dye）曾深刻地指出，政策分析把研究的重点“主要集中在政府行动，而不是政府的言辞”是它的一大误区[4]19。政策议题如何被描述、政策方案如何被呈现，对于公共政策的决策、执行和评估过程同样重要，因此，政策叙事的概念也被提出。20世纪80年代以来，西方学者围绕政策叙事的内涵、要素和功能等展开了大量讨论，综合了解释主义和实证主义的研究取向，运用了语义分析和实证案例等研究方法。

以policy narrative/story为标题关键词，在Web of Science核心数据库（SSCI）中分别进行检索，经过筛选和剔除之后，总共得到357篇论文（截至2021年5月10日）。相关文献统计情况和发展趋势见图1和图2。

图1 policy narrative/story相关文献发文量统计（1986—2021）

图2 policy narrative/story相关引文量统计（1986—2021）

从文献及引文量趋势中可以看出，政策叙事这一概念从20世纪80年代被提出之后经历了很长一段的沉淀期。早期学者如卡普兰（Kaplan）[5]、罗伊（Roe）[6]1等都曾深刻指出，政策叙事在解释哪一类政策行动或哪一种政策决策可取的原因方面是十分有效的，这是因为实证主义的政策研究难以应付纷繁复杂的政策情境。但这一时期的相关讨论并未引起学者重视，正如后来范·伊滕（Van Eeten）的预言，“故事”不可避免地会成为公共政策分析的核心概念，而事实证明这一时刻的到来其实“晚了”[7]251。从文献统计的趋势图可以看出，政策叙事的系统化研究和暴发式增长，也只是近十年的事情。

就当代中国的国家治理而言，党和政府在治国理政过程中历来都十分重视“政策叙事”，例如，从革命时期到现在一直强调“从群众中来、到群众中去”的“典型”塑造和宣传工作方式就是政策叙事的很好例子，农业集体化时期的“大寨”故事、改革开放初期的“小岗村”故事等，都成功地让不同时期国家农地产权政策被广大民众所了解、认可和支持。国家以何种策略和措施回应社会中不断涌现的公共问题日益重要，但对公共问题处置过程和处置效果展开的“叙述”过程，同样也关系到治理效果[8]。在全面深化改革的新时期，如何讲述或叙述政策也是复杂社会舆情给公共部门提出的一道“难题”，政府如果对政策阐述不足或者在回应社会过程中出现偏差，往往就会加剧冲突。政策叙事不仅包括国家向社会公众的讲述过程，也包括社会团体介入到公共问题的叙述以及随之产生的二者互动。目前，国内学者的相关研究主要围绕叙事式政策框架的介绍展开，尚需对政策叙事进行专门和系统探讨。

有鉴于此，本文旨在全面回顾和梳理西方政策叙事研究的相关文献，从基本内涵、微观结构与动态过程、影响因素、结果变量和作用机制几个方面，对政策叙事展开剖析，系统呈现政策叙事研究领域的理论前沿和最新进展，以期为该领域未来研究提供参考和借鉴。

一、何谓政策叙事：政策叙事内涵的多维解释

何谓政策叙事？从本源进行追溯，将有助于对这一概念及其内涵的把握。叙事（narrative/storytelling），是一个语言学和文学等学科的概念，按法国著名叙事学家热奈特（Gen⁃ette）的界定，其含义可以分三个层面理解：作为叙事内容的“故事”、作为刻画故事手段的口头或书面“叙事”以及作为陈述行为的“叙述”[9]6。日常生活中，人们往往依据字面含义，把叙事理解为“叙述事情”或“讲述故事”，也即“通过语言或其他媒介来再现特定时间和空间里的事件”[10]2。随着社会科学研究的“叙事转向”向公共政策领域延伸，有关政策叙事概念的讨论也逐渐增多，学者们给出了各自不同的定义和解读。整体而言，已有研究对政策叙事内涵的理解可划分为三个维度，即将政策叙事视为一种“故事内容”、一种“表达技巧”，以及一种“政策行动”。

第一维度是作为“故事内容”的政策叙事（poli⁃cy narrative as stories/events），将政策叙事视为公共政策过程（制定、执行和评估）中运用的一种素材，也即各类故事或事件的合集。这里的叙事由一连串具有先后顺序的事件或故事组成，区别于一般政策过程中所使用的统计数据和科学研究结果。罗伊给出的政策叙事经典概念认为，政策叙事是包含了情境和立场（scenarios and arguments）的一系列故事[6]34。政策话语分析学家们认为叙事作为话语表达的形式，其载体更多体现为故事，因此，他们将政策叙事分析当作是对其中故事的分析[11]162。政策相关主体在公共政策过程中所使用的“故事”来源广泛，既可以是一系列现实的事件，也可以是网络短视频或者是文化影视产品等。这不仅反映出人们在政策过程中可以使用更多信息数据，而且意味着，故事是不同于理性和科学那样，将复杂世界简单化约、追求模式化的知识生产方式，它能够提供具有整体性、全面性和情境化的信息。由于公共政策制定、执行和评估等过程本身就是需要在复杂环境中权衡各方观点、平息多方争议、合理分配责任，因此故事在公共政策中具有独特优势。

第二维度是作为“表达技巧”的政策叙事（poli⁃cy narrative as rhetoric），将政策叙事视为公共政策过程中所运用的修辞技术或手法。这里的政策叙事侧重于对事件或事实的叙述、讲述，区别于客观的陈述、描述或纪实。作为“表达技巧”的政策叙事不再将叙事的内涵局限于故事或事件本身，而是进一步拓展到故事中的人物、事件和情境如何排列与组合，故事中的信息和要素如何通过情节融合成为一个有意义的整体，从而让人们更好地了解特定实践、观念、地点和符号所包含的意义。正因为如此，一部分学者认为政策叙事就是生产意义的修辞技巧。作为“表达技巧”的政策叙事，既包括倒叙、插叙等有关事件顺序的叙述方法，也包含了夸张、比喻等有关事件描述的修辞手法。索格莫顿（Throg⁃morton）曾指出，故事本身就具有修辞意蕴，是一种带有说服性或诱导性的话语形式，政策中的故事描述会产生文学性效果。他在对美国历史上著名的拉芙运河事件（The Love Canal）的分析中指出，故事会放大民众对周遭社会问题的恐惧情绪、加剧非理性的“危机感知”[12]。斯通（Stone）对隐喻（比喻的一种）这一政策叙事手法进行剖析后认为，政策叙事能够在事件A和事件B之间建立一种潜在的映射关系，而且，这种映射关系更让人们明白“当存在某种社会问题时，那就需要采取相应的行动方案了”[13]171。作为“表达技巧”的政策叙事，不同于对事件进行简单描述的作为“故事内容”的政策叙事，已经可以对客观事实再加工，以丰富其内涵，同时进行意义或价值的自我生产。

第三维度是作为“政策行动”的政策叙事（poli⁃cy narrative as action），即政策行动者对复杂现象或事件给出的合理化诉说或阐述。这一理解从整体上将政策叙事等同于或类比为政策过程或行动本身，其中故事的开始就是政策问题，故事的中间就是政策举措，故事的结尾就是政策产出[11]169。政策叙事是政策相关主体的政策建构行为，能够进行政策问题分析、政策议程设置、政策执行与评估等。当政策叙事成为一种政策行动时，其实人们是在更普遍意义上来理解叙事这一概念，也即所有的故事都包含在宏大的叙事当中，一段故事的讲述能够投射出隐藏在故事背后的深层次思考范式和底层价值规范，从而激发人们在新的情境中反思并遵循这些范式和价值。由于故事本身就蕴含了问题建构、原因分析和方案提出等部分，不同的政策叙事蕴含着彼此竞争的关系，因此，当人们欣赏一个故事或认可有关某件事的叙述的时候，其实认可的是故事背后的因果关系和价值体系，这为政策过程提供有力支撑的同时，也带来了一定挑战。在卡普兰看来，政策叙事本身就是一种政策分析方式，它通过对一系列事件的历时性描述提供政策方案及原因分析，而不依赖于“问题提出—标准界定—方案评估—绩效衡量”式的传统理性主义分析范式[5]。

政策叙事概念的三个维度侧重各有不同，同时彼此之间又具有递进关系（见表1）。例如，作为一种行动的政策叙事，往往需要使用故事内容或修辞手法来达到阐释与分析的目的。综合已有研究解释，可以将政策叙事理解为公共政策过程中，政策相关主体为了解决政策问题、提出政策主张，围绕特定议题、采用不同叙述方法讲述故事或阐述事件的行为。不同学者对政策叙事概念的使用和探讨，也基本上在上述三个维度展开，他们或者强调其中某一个维度（如叙事结构、叙事策略），或者侧重于交叉使用（开展叙事竞争）。同时，政策叙事由于强调情境因素而蕴含着意义建构和解释上的优势，这使得其概念的不同层面具有内在统一性，也吸引着众多学者参与讨论。

表1 政策叙事内涵的三维解释

二、何种故事与如何叙事：政策叙事的微观结构与动态过程

在厘清政策叙事的基本内涵之后，政策叙事一般有哪些内容结构和表现形式？究竟该如何讲述或呈现？本节将从微观静态结构与宏观动态过程两方面，对公共政策过程中的政策叙事展开讨论。

（一）何种故事：政策叙事的微观结构

早期政策叙事研究学者普遍秉持后现代主义立场，并未对政策叙事结构予以解析，但大多数学者认为政策叙事类似于文学作品也包含着开始、中间和结尾三个部分[6]36[14]。这种整体构架要求叙事中的不同事件随着时间变化前后衔接、依次发生，构成一个具有隐形时间轴线的行动演化序列[5]。因此，政策叙事被认为总是开始于过去、指向未来的[15]。其中，时间要素或者说事件顺序具有不可或缺性。事件发生的先后顺序发生改变，可能会导致完全不一样的故事，甚至会出现“倒因为果”或“倒果为因”的现象。时间要素意味着，政策叙事虽然需要由各种事件组成，但并不是简单地挑选一些零星“素材”，再将其随意糅合一起，至少应按照特定的顺序编排，而且这种顺序编排取决于叙事主体的设计意图。因此，政策叙事不同于纪实性“编年史”（chronicle）所采取的流水账式体例[16]176，其差别的关键就在于叙事结构。随着对政策叙事研究的深入，尤其是叙事式政策框架（NPF）的提出，政策叙事的微观结构也逐渐清晰化和系统化。

首先，情境（setting）是政策叙事的起点，政策问题产生的背景就是情境[17]6。政策叙事中的情境可以被看作是隐含着政策问题和矛盾冲突的政策舞台（policy arena），具体包括与政策相关的人文、地理、法律、规则等要素。情境为后续情节的展开、因果关系的分析奠定了基础，具有如下几方面特性：其一是政策叙事的情境应具备真实性，也即由一些客观现实证据或事实指标组成，政策叙事不能建立在虚构的事实基础之上，否则，就会让整个故事面临失败的风险；其二是情境应是政策相关主体所认可或多数达成共识，包括一些低争议性或广为人知的社会事实如科学研究成果、统计指标等；其三情境应当是稳定的，政策情境的经常变动容易对公众叙事认知和叙事效果产生不良影响。随着政策问题日益复杂化，政策叙事也会为了客观交代情境而呈现不同政策联盟彼此争论的状况[18]，因此，政策论辩场域本身也可以被视为一种情境。

其次，情节（plot）负责将那些与政策相关的人物、行动、事件、信息和思想等基础性元素挑选出来，并按照一定的顺序粘连起来，进而形成一个完整的政策叙事[16]172。情节构成了政策叙事的重要基础，具有三方面功能。一是叙事组织功能，情节不仅通过设计“开始、中间和结尾”的结构将各类元素组织起来，而且还推动整个政策叙事中人物、行动和故事线的发展，让不同的角色及其行动产生交集、让行动者和情境发生勾连和互动[17]6。情节既可以将同时段发生的不同事件组合在一起，也可以将当下状况与未来设想组合在一起，还可以将实际行动和潜在意图结合起来[5]。二是问题构建功能，通过将零散琐碎的人物、事件等元素情节化（emplotted），故事中的矛盾指向或核心问题得以确立，内在张力或紧张状态得以凸显，由此，强化人们对政策问题的重视程度，坚定人们对政策主张的偏好立场，助推预期行动的产生。因此，情节的戏剧性和矛盾赋予了政策叙事以“生命”。三是逻辑归因功能，叙事的核心就是对事情发生过程和原因给出让人们觉得不言自明或理所当然的解释，并阐明事件过程中谁受到了伤害，谁应受到指责，这种因果机制或因果解释就蕴含在政策叙事的情节中。斯通将故事情节归纳为无计可施、每况愈下、胜券在握和不断进步四种类型[13]158。

再次，角色（characters）是政策叙事中的另一个关键要素。不同故事中的角色差别较大，但总体上可以归为三类：英雄（heroes）、反派（villains）和受害者（victims）。政策叙事总是从政策问题出发并指向问题解决方案，因此，“反派”常代表问题及其产生根源，“英雄”则代表问题的解决方案，“受害者”则是政策问题危害的具体对象。较为常见的角色是现实中的个体，但也可以是高度拟人化或概括性的对象，例如制度规则、法律条文、自由观念等都可以作为故事角色存在[17]6。角色在政策叙事中的作用十分突出，它能够形塑人们的政策认知偏好和对特定政策的情感倾向。研究表明，叙事中的英雄角色会让人们更加认可政策，受害者则会引起人们的同情，但负面形象的受害者却能带来相反的效果[19]。

最后，寓意（moral）是一个故事的主旨或中心思想，在政策叙事中，具体表现为针对政策问题的解决方案，它是整个叙事过程的落脚点。寓意可以支持或提出某项政策主张，可以反对或取消某项政策主张，也可以维持政策现状[17]7。当然，政策叙事的解决方案不仅局限于赋予过往经历以意义或解决现存问题，有时更能指向尚未出现的情况，从而对未来进行预测或规划图景。寓意能够帮助人们更简单直观地把握叙事主旨，理解叙事者的核心观点。即便如此，并非所有的政策叙事都会“直抒胸臆”地给出明确的寓意，有的政策叙事为了突出事实的不确定性或问题的复杂性[17]7，不提出任何政策主张，以此增强政策叙事的自身魅力。

（二）如何叙事：政策叙事的动态过程

实际政策过程当中，不同政策主体（政府、媒体、团体、专家等）会围绕政策问题阐发核心主张、巩固叙事联盟、强化社会动员，以求最大限度地影响公众认知和政府决策，这也是动态的叙事竞争过程。因此，除了明确“讲述什么”外，政策主体还需要解决“如何讲述”的问题，具体包括了构建政策问题、阐发政策信念、使用叙事策略三个方面。

首先，构建政策问题。政策叙事总是围绕问题展开，因此，政策问题构建就成为了政策叙事竞争过程的起点。政策叙事中的政策问题构建可以分为多个层次，一是叙事内容的选择。政策叙事本质上只是构建了关于现实的某一个特定版本，它会有意挑选或突出某些内容而忽略其他的，在此过程中能够帮人们在认知上描绘政策问题的图景。例如，美国“（移民）庇护城市”的反对者们就挑选了非法移民犯罪的极端案例而非城市整体犯罪率水平来获取民众的支持[20]。二是叙事对象的塑造。政策叙事通过塑造和扩散政策目标群体的形象，将受害者刻画为“遵纪守法的公民”或者“罪有应得的匪徒”，能够左右人们对政策目标人群的道德判断，进而影响公众的政策偏好。不仅如此，政策叙事还可以通过塑造目标群体的身份将政策对象界定为不同类别的群体，如将痴呆症患者界定为“具有一定参与能力的公民”还是“精神错乱的患者”，决定与之相关的问题性质和解决措施[21]。三是政策势态的刻画。多源流理论（Multiple Stream Framework，简称MSF）指出社会危害大、影响直观、较为罕见的焦点事件能够有效推动政策议程，但实际上这类焦点事件难以遇到，此时政策叙事就可以通过刻画问题严峻程度、凸显现实危急态势，构建起“焦点事件”，让公众相信采取改革或政策解决方案的必要性。

图3 政策叙事的微观结构

其次，阐发政策信念。倡议联盟框架（Advoca⁃cy Coalition Framework，简称ACF）指出，政策信念包含深层、核心和浅层三个维度，在政策过程与变迁中发挥着重要作用。以叙事式政策框架（NPF）为代表的政策叙事研究其实延续和发展了这一认识[22]，指出虽然不同政策叙事表述的基本内容，提出的解决方案及其建构的价值意义，在不同个体那里的理解可能会千差万别，但这些叙事背后的政策信念其实都具有内在的一致性[17]8。一方面，政策信念体现在不同政策联盟对政策叙事要素的使用上，如赋予不同行动者以英雄或反派的角色，其实就反映了其信念立场[14]，同时，叙事主体秉持的意识形态、党派或者文化差异也会对政策信念产生影响。另一方面，政策信念的强度虽然也随着时间变化，但可以通过政策叙事来衡量不同政策联盟政策信念的稳定性、强度和凝聚力[23]。此外，叙事信念还可以通过多种媒体渠道和载体形式阐发，除了采取发布新闻评论、研究报告等传统媒体形式，还会使用各类社交媒体进行政策叙事建构，通过与不同政策联盟、广大公众互动来动员支持者并扩大其影响范围。政策信念的阐发也让不同叙事要素之间建立起内在逻辑连接，强化情节或因果关系本身所具有的说服力，进而成为巩固政策联盟内部关系的黏合剂。

最后，使用叙事策略。叙事策略是关于如何描述或运用叙事要素改变特定政策过程的方式[17]9，虽然目前仍然缺乏统一的理论框架和操作概念，但相关研究的探索在这方面积累了大量经验，认为政策叙事的策略总是围绕动员（mobilization）与反动员（demobilization）、获取更大范围的支持与最小范围的反对而展开，具体包括了界定清楚赢方和输方、扩大或限制冲突范围、进行成本和收益的再计算、寻找替罪羊、使用简化的符号、天使/魔鬼转换、重新描绘失败、用局部代表整体（举隅法）和因果归因机制[22]，等等。在具体叙事过程中，政策叙事还需注意避免使用有争议的论据，同时应讲述那些与人们日常生活更加相近的故事等[24]。

三、政策叙事的影响因素

不同政策叙事间的效果差异及其原因推动了政策叙事作为被解释变量的研究持续深入。整体而言，现有研究识别出的影响因素可分为叙事受众、叙事要素和叙事情境三个层面。

（一）叙事受众层面

不同群体对政策叙事的认知理解与选择接受有着明显的不同。根据学者们的研究，个体知识、观念认知、性别差异一般会对政策叙事选择及其效果产生影响。例如，当叙事受众对政策问题较为熟悉时，政策叙事的效果会更明显[23]；不同知识水平的人对政策叙事的倾向性也不同，政治方面知识更丰富的人，往往更倾向于相信那些将政策问题产生的原因归结于机制性而非故意性因素的故事；秉持不同观念认知的个体在接受政策叙事方面也会表现出差异，对公民身份内涵所持的不同态度（基于责任或参与）会直接影响他们对特定政策叙事的接受程度。当然，政策叙事如果与受众秉持一致的价值观念，那么也更容易被人们接受[17]69-88。此外，性别差异也会成为选择政策叙事的影响因素，一项关于美国竞选过程中政治候选人的研究指出，女性在政策叙述中使用密切关系类词语的可能性高于男性，而男性比女性更倾向于在政策叙述中给出政策解决方案[25]。

（二）叙事要素层面

叙事要素是影响政策叙事效果的重要因素，突出体现在叙事要素的不同组合上。一是叙事要素与证据的组合。政策叙事的有效性不仅取决于是否符合叙事对象的利益和认知特征，还取决于是否具有道德层面的说服力或事实层面的可信度，当知识来源可靠性高、叙事逻辑连贯性强，政策叙事也就更有效。因此，叙事要素与证据或科学事实结合会直接对政策叙事效果产生影响[18]，例如，科学研究、统计数据、民意投票、名人格言、法律制度等能够为故事角色的形象好坏和行为选择提供有效佐证，而不可信的叙事要素自然会导致故事构建的失效。又如在政策问题界定环节，如果将政策问题界定为技术问题，那就意味着把问题的解决权交给了技术专家，一定程度上限制了政策叙事中其他主张的合法性。二是角色与问题或方案的组合。政策叙事中的角色是问题来源或是解决方案，会直接影响政策叙事的效果。将受害者与无辜的人或作恶多端的人联系起来，叙事受众对受害者的态度肯定也会截然不同。一项有关枪支政策的研究指出，枪支管控支持方将枪支暴力的受害者与儿童联系起来，枪支管控反对方则将枪支暴力的解决方案与枪支持有者联系起来，结果双方都有效地将人们的注意力引向了自己的政策主张[24]。除了要素结构方面的差异，特定叙事要素使用的频率和强度也会对政策叙事效果产生影响，在自媒体和社交媒体发达的网络时代，叙事要素（如受害者）的高强度出现会产生“曝光累积效应”，能显著增强政策叙事效果[26]。

（三）叙事情境层面

政策叙事的选择及效果还会受到具体叙事情境的影响，如正式制度、社会文化和叙事主体境况等。一些业已形成的制度规范，能够被叙事主体用来为政策叙事提供有效的佐证与合法性。具有不同文化背景的群体，对政策叙事内容的偏好态度有差异，在给定相同信息的情况下针对同一政策问题会构建不同的故事。当故事中的文化取向与受众文化倾向相符时，故事中的信息才有可能被认可，并影响个体的行为选择；如果二者不符，那么故事可能只是一串无价值的事实而已。叙事主体的不同境况，如在政策竞争中处于优势还是劣势、掌握的资源多还是少，也会决定其对叙事要素[14]、叙事策略和故事类型[22]的选择。研究表明，当叙事主体在政策竞争中处于优势，掌控的资源多，认为自己属于获胜一方，那么他们的政策叙事会更倾向于运用“胜券在握”的故事，更少地描述受害者形象，更突出政策社会受益的内容，将自己刻画成“天使”，更强调维持现状；相反，那些处于劣势、拥有资源较少的叙事主体，就会更多地使用“每况愈下”的故事，政策叙事中往往包含一长串受害者，突出现有政策带来的社会成本，将竞争对手刻画成“魔鬼”。当政策环境越发棘手或出现不确定性时，那么竞争双方往往会采用“魔鬼转换”的叙事策略，进行消极而不是积极叙述。

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四、政策叙事的结果变量

根据琼斯（Jones）等学者的总结，有关政策叙事在政策过程中的作用研究可以分为微观、中观和宏观三个层面。其中，微观层面关注政策叙事对个体的影响，中观层面关注对政策子系统的影响，宏观层面关注对文化规范和制度体系的影响[17]10-19。这一划分涵盖内容较宽泛，本文通过整合已有文献，将政策叙事的结果变量聚焦于政策决策、政策执行、政策学习与扩散、政策联盟与变迁四个方面。

（一）对政策决策的影响

政策叙事对政策决策的影响，首先体现在政策议程设置方面。现代公共政策问题复杂且社会注意力十分有限，政策议程设置中人们如何处理信息就显得十分关键。对此，政策相关主体可以通过提供带有情节化的政策叙事、增强叙事信任、提升故事的“代入感”、塑造正面角色等方式，来影响人们的信息获取与认知偏好，进而实现对政策议程的掌控。例如，媒体上有关明星健康的故事推动了民众健康意识的提升和政府经费的增加[27]。其次，政策叙事能够为政策决策提供合法性支持。将普通民众描述为弱势群体或使用悲观的视角刻画社会问题，能够让政策方案看起来是源于广泛的公众利益，通过展现自己作为公共利益守护者的形象，最终提升自身合法性[14]。此外，政策叙事还能够在政策过程中帮助民众进行沟通表达和理解说明，因此也被认为是协商式民主的重要组成部分。正是由于各方采用了政策叙事的形式展开竞争和论辩，有意无意地促成了能够容纳各类政策主张和争论的元叙事形成[6]52，鼓励更多民众表达诉求和参与民主决策。因此，政策叙事有助于让政策决策者更加充分地考虑公众需求与偏好，增强政策决策过程中的“公众参与”“民主行政”等价值。

（二）对政策执行的影响

政策执行与政策制定之间的鸿沟在实践中普遍存在，一方面由于政策主体存在认知差异，政策制定者与政策执行者基于各自对政策内容和意义的理解而发展出的政策叙事，往往会加剧执行偏差，尤其在不同文化背景下，政策执行者之间的冲突可能会更明显；相反，那些与政策设计初衷理念相一致的政策叙事，如由专业性较强的学术期刊构建的专业媒体叙事，则会为政策的落实提供坚实的支撑和有力的保障[28]。另一方面，政策执行也是对政策本身的再建构过程，往往需要进行政策的重新解读、资源动员和部署执行，政策叙事在这一过程中扮演了重要作用。在多层级的政府体系当中，国家的顶层政策叙事往往具有多目标指向，而地方政府也会因地制宜地构建地方性的政策叙事，这类多层级的政策叙事既提升了上级政策目标的完成度，也增强了地方政策执行的适应性。当然，政策执行主体通过对上级（政策制定者）政策进行选择性的叙事建构，虽然可以被视作对上级政策的“转译”（translation），但也可能只是用以服务和捍卫地方特殊利益的工具，政策执行者会采用具有象征性或模糊性的政策叙事，作为其疏于执行的托词[29]97-120；更有甚者，政策执行主体通过构建“政府干预是一种恶”的元叙事，让其他主体不得不接受元叙事背后的理念，进而消解了政策执行的合法性根基，彻底改变了决策部门对政策执行的安排[30]。

（三）对政策学习与扩散的影响

政策叙事以传递政策信息和价值意义为目标，有助于促进政策主体间的学习和交流过程。政策叙事可以通过构建起具有更少争议性的政策问题来推动人们接受新的政策，触发政策学习过程[23]。而且，由于叙事本质上包含着“单个故事中的事件可能被普遍推广”的逻辑[31]，政策叙事中展示的有关其他地方的典型做法，往往成为地方政府学习、效仿和借鉴的重要方式与来源，其对失败案例中负面教训的剖析也有助于促进政策学习，以规避那些已经出现的意外后果。当然，政策叙事有时也会抑制政策学习过程，一项针对泰国防洪政策的研究指出，地方政府构建的政策叙事不仅没有从根本上找到并解决应急管理的漏洞和问题，反而为管理部门失职和政策失败提供了“避责”的借口，进一步维护了旧制度缺陷、限制了新政策学习[32]。

在影响政策扩散方面，有研究指出，政策扩散过程往往并非均质或匀速的，而是呈现出散点化与聚集式结合的扩散特征，其原因就在于新政策向外传播过程中，由政策叙事提供了与地方文化相契合并受到欢迎的故事，进一步加快了扩散的速度[33]。相比于那些枯燥且容易伪造的统计数字，政策叙事所构造的逼真情境和丰富情节往往让人更加易于相信，既有助于本地政策向外扩散，也有助于外地创新政策的引入。除了本身固有的故事优势之外，政策叙事中的叙事策略，例如淡化政策推广成本、塑造正面实施效果、弱化固有观念叙事等，也在政策扩散中发挥了重要作用。

（四）对政策联盟与变迁的影响

早期政策叙事研究主要关注政策叙事在微观层面上对公众政策认知的影响，随着麦克思（Mc⁃Beth）、沙纳汉（Shanahan）等学者开始将政策叙事的概念引入到政策变迁分析当中，相关研究开始不断与倡议联盟框架（ACF）、多源流理论等主流框架开展对话[32]，由此，政策叙事对政策联盟和政策变迁的实际作用就成为了政策叙事研究的核心之一。

整体而言，政策叙事对政策变迁的影响是通过政策联盟这一载体来实现的，也即政策叙事为政策联盟的形成与发展提供价值支撑和实践工具，并进一步推动政策变迁。具体来看，其一是政策叙事巩固了政策联盟的价值基础。政策联盟通过挑选背景、人物、情节等叙事要素帮助构筑并阐释政策信念，能够在一定时间内确保讲述的政策叙事前后高度一致，维持核心政策信念的持续性和稳定性，有助于政策联盟的内部团结与成长。当政策联盟为了适应外部环境变化而不得不调整局部政策信念时，可以将政策叙事作为有效的工具，通过突出新环境下政策主张的多重价值，提升政策联盟的竞争力[14]。政策叙事对政策联盟而言是必不可少的，可以为政策联盟成员创造充分的交流沟通空间，在政策联盟面临外部压力或失败的情况下，也能够通过重复与更新联盟内部的共享故事，巩固彼此间的连接和纽带。其二，促进政策联盟的集体行动。当政策联盟稳固之后，政策叙事也是政策联盟开展竞争活动的重要工具，这充分体现在政策叙事策略运用中。此外，政策联盟中的政策叙事还能激发群体参与，因为不同的故事有助于构筑起价值多元的叙事网络，这种具有包容性的叙事网络能够化解集体行动中由于个体利益和群体属性多样化而带来的异质性问题，避免政策联盟失去活力或在外在压力下松散，从而催生合作行为。其三，影响政策变迁进程。政策叙事可以通过焦点事件的塑造，推动问题流、政策流和政治流的汇合，加速政策变迁[20]。但并非所有的政策变迁都能顺利发生，当政策相关各方围绕政策问题处于胶着状态时，挖掘元叙事有助于调和竞争性叙事的内在张力[6]52。梅纳姆（Mena⁃hem）等对以色列水利政策变迁过程的研究也指出，政策叙事既可以维持政策僵局也能够积极促成政策变迁；以开展竞争和歪曲对方为基调的政策叙事无益于突破政策僵局，而聚焦解决方案和兼顾社会多方价值观的政策叙事则能加速政策变迁过程[35]。

五、政策叙事的作用机理

相关研究已经表明，政策叙事对政策认知和政策过程具有多方面的影响，那么这种影响是通过何种机制促成的，或者说为什么政策叙事能够实现其预期效果，最底层的作用机理是什么？本文通过对已有文献的梳理，识别出了以下几种主要理论解释：有限注意力、社会情感建构、叙事认同和叙事理性，以期能够扩展和深化人们对政策叙事的认识。

（一）有限注意力理论

有限注意力理论认为，人们在日常生活中都是有限理性的，并不会检视和权衡所有选择及其后果，相反人们只能注意到有限的信息；个体的偏好相对稳定，而且偏好是被个体对情境的解读所激活的，与情境的结合才产生了选择。这意味着，基于情境的注意力变化会对人们的认知倾向和行为选择产生影响。但情境及对情境的解读并没有统一的“模板”，本身具有很强的可建构性，这就为政策叙事的功能发挥创造了空间。政策叙事其实可以看作是对政策内容的一种新表达或组织形式，通过政策问题的界定、政策角色的选择、政策表述的转换等方式，完成对政策情境再构建，引起人们对特定内容的注意。彼得森（Peterson）的叙事注意力理论（Narrative Attention Theory）指出，政策叙事不仅可以吸引人们注意力，还能让人们的注意力发生转移。这一过程是通过构造政策图景来实现，也即政策图景将政策信息转换成便于人们认知理解的方式，引起人们对特定议题的注意。政策叙事的这种注意力效应，能够泛起从微观至宏观的“涟漪”。在微观层面，叙事通过吸引人们对政策图景关注来向人们递送新政策议题，尤其是利用叙事的认知优势来捕获人们有限的注意力资源；在中观层次上，政策联盟通过构建政策叙事来提供可替代的政策图景，以吸引那些对议题缺乏兴趣群体的注意，当人们的注意力全部集中于政策叙事构建的新图景中时，也就完成了注意力转移；当政策叙事构建的政策图景吸引人们的注意，政策议题也就进入了宏观政策议程中[36]。

（二）社会情感建构理论

情感在现代国家政治过程中的重要作用已经被学者们揭示出来，包括激发政治参与和政治动员等，情感在政治过程中的说服作用并不亚于事实证据。在政治学者看来，情感并非是一种自发形成的个体心理状态，而是文化和社会实践的过程，促成了支配和服从关系的形成[37]12。社会大众情感也不是所有个体情感的简单汇集，其中包含着复杂的社会建构机制。情感本身具有很强的故事属性（narrative nature），情感的形成依赖于包含了各类故事元素的叙事[38]，而叙事的诸多功能也被证明是通过情绪反应（如担忧、同情等）来调节和实现的。政策叙事能让人们沉浸在叙事构建的故事图景中并对其中的内容产生情感，进而影响群体的政策认知和政策态度。政策叙事既可以凭借故事的方式唤起民众原有的如担忧、同情等情感，也可以在政策问题和社会目标群体建构时通过角色赋予（如英雄、反派）来影响社会民众的情绪[17]107-130。当然，政治精英也能够利用社会主流价值规范和自身权力关系，在政策叙事过程中有选择地推动（或限制）对不同情感的引入，重新塑造人们的政策认知与信念。

（三）叙事认同理论

传统社会学理论认为，个体的认知倾向和行为选择与他们本身所具有的身份标签密切相关，是更宏观的社会结构塑造出来的产物。但萨默斯（Somers）指出，这种基于群体身份僵化的类别划分在解释当前社会中各类现象时越来越乏力，而叙事有助于丰富传统结构功能学派对个体能动性的解释。她认为社会生活中人们对自我或社会身份的认识，往往是被置于特定的情境下，以情节的形式来实现的，不仅会受到理性利益、社会规范等因素的影响，更会被那些嵌入了社会结构或文化的各类故事影响，叙事在这个过程中就构建起了既包含稳定结构又兼具情境特征的叙事认同[39]。那么，这一功能具体如何实现？答案是叙事一方面可以通过划定“我们”和“他们”的边界来确立，同时以排斥“他者”来构建人们的自我或社会身份，另一方面还可以通过在人们之间构建具有较强包容性的归属感（togetherness）来强化认同的过程[39]。在群体层面，社会认同产生于各种人际关系网中的复杂社会交往活动，叙事正是在群体内部的互动过程中，通过故事情节来完成对人们过往经历的重新“编织”，使用各种修辞方法来强化群体的价值规范[40]59-60，反过来，这些群体规范也进一步增强了叙事认同。因此，可以看到随着认同某项政策叙事群体规模扩大，其他人也更倾向于选择相信政策叙事的内容。成功的政策叙事能够在集体政治记忆中保持可信度和时间效力，即使当政策窗口已经关闭、政策环境发生了变化，但同样能够为未来政策议程的重启提供机会。

（四）叙事理性理论

叙事是人类认识理解世界的重要工具，在社会沟通交往的过程中起着重要作用。人类的认知可划分为不由自主的无意识认知系统和基于理性思考的有意识认知系统，叙事是将这两类认知系统衔接起来的关键纽带[17]13，并建构了区别于理性和非理性的新的“叙事认知”，这种叙事认知在人们处理和理解复杂信息时的作用尤为明显。贝林克西（Berinksy）等认为，信息的组织方式或结构决定了人们对社会生活的认知和看法，为了理解一系列复杂的事件，人们往往更倾向于将各类信息按照一个好的故事结构的标准进行组织，也即挑选相关事件按时间顺序排列，同时包含原因解释与后果影响[41]。在叙事认知的背后，其实潜存着叙事理性（narrative rationality）。费舍尔（Fisher）指出，人们在社会交往过程中需要为行为选择找到充分的理由，这些理由并不只遵循基于理性的推理范式（rational-world paradigm），还遵循着叙事理性范式，即按照叙事的结构与逻辑展开思考和行动[42]。人们交流对话采用的基本形式以及这些交流对话依据的“知识”或“理性”，其实都是被叙事构建起来的。具体到公共政策领域，公众对政策议题叙事的认知和判断也并非仅依靠科学的逻辑论证。一项对于贫困问题治理的研究指出，有关社会贫困问题的科学研究和知识增加，不仅没有增进社会共识，反而加剧了政策论辩中人们对社会知识滥用而导致的怀疑和失望[8]。因此，政策叙事能够强化个体与群体认知中的叙事理性，实现对思想、记忆、情感和其他认知的整合。

六、政策叙事研究的未来展望

随着20世纪80年代西方公共政策研究领域“话语转向”“诠释转向”“叙事转向”等后现代主义范式的兴起，政策叙事研究也经历了30余年的发展演变，叙事式政策框架（NPF）也成为其中为数不多的被主流政策过程理论体系接受的理论框架。可以看到，有关政策叙事研究的基本假设、研究方法和实证分析越来越完善，同时与其他理论的对话交流增多，实现了融合式发展。就未来而言，相关研究还存在值得进一步完善的地方，同时也应积极推进中国的本土化探索。

第一，拓展不同政策领域中的叙事研究。公共政策叙事的早期研究十分强调协商、话语、论辩等过程，往往采用了解释主义的研究路径，被认为更适用于分析那些存在较大争议的议题。从近些年的发展来看，西方研究议题虽然扩展到了健康医疗、治安管控、能源开发等领域，但环境政策领域仍然是政策叙事研究的主要阵地，由此也带来了人们对政策叙事研究及其理论本身适用性不高和解释力有限的担忧。在政策叙事研究范围向外扩展的过程中，这一问题已经逐渐显现出来，尤其是不同政策领域所使用的政策叙事核心概念仍然不统一[17]235-246。以情境要素为例，环境政策领域研究所概括的情境类别与社会治安领域所使用的情境类别就有差异，将前者的叙事情境类别放到后者研究中可能就会出现不适用的问题。这就需要进一步扩展现有政策叙事研究的领域和范围，将学者们的关注焦点从环境政策转移到其他政策上，尽可能多地尝试“穷尽”不同政策领域中政策叙事中的情境要素，不断归纳梳理情境要素的不同类别，进一步细化并厘清政策叙事中情境要素的基本内涵[43]。

第二，深化对政策叙事中共识性机制的研究。政策叙事研究虽然在研究方法上存在结构主义和后结构主义之分，但由于坚持解释主义的哲学基础和社会建构主义的本体论，在概念和现象的认知理解方面不可避免地存在着相对主义的倾向。这种相对主义倾向带来的困境，在近年来蓬勃发展的叙事式政策框架（NPF）中较为明显，尤其是科学实证的研究方法和社会建构的本体论之间的张力。随着学者们不断扩展政策叙事的研究范畴、关注焦点，这种内在的张力就越发表现为各种矛盾性的研究结论。如大部分研究认为政策叙事需要迎合某些地方文化叙事，但也有学者指出政策叙事的作用足够强大，表现出了能够压倒文化信仰对政策观念影响的效果[24]。与这类结论不一样的研究其实还有很多，学者之间还无法就人们选择某种叙事策略或故事情节背后的驱动因素达成共识，不同情境下政策叙事解释的机制效果并不稳定。对此，政策叙事研究仍然需要完成从“概念框架足够清晰”（clear enough）向“在多大程度”（how much）和“以什么方式”（what manner）产生作用的方向转型[43]。这就需要进一步细化对相关领域政策议题的讨论，尽可能多地提出和验证研究假设，在这些丰富的研究成果基础上，采用多案例定性比较分析等方法，分离和找寻不同研究结论所适用的条件，提升人们对不同情境下政策叙事影响机制的共识水平。

第三，加强政策叙事与政府治理关系的研究。从既有研究来看，政策叙事多出现在争论性或棘手性问题（wicked/intractable problem）讨论之中[6]18，正是争议性的政策议题才让政策叙事这一工具有“用武之地”。但由于政策相关主体都能利用这一工具展开论辩，也导致实践过程中很多政策叙事不仅没有发挥缓和主体间的紧张关系，促进高效民主协商的作用，反而被用来阻碍有效政策出台，加剧论辩对抗激烈程度。例如梅纳姆（Menahem）等对以色列水务政策的研究指出，当政策改革所需的内外部条件都已具备情况下，由于大量政策联盟采用了以价值冲突为基础的政策叙述，以指责对方作为叙事内容，热衷于指出对方政策叙事可能带来的灾难，因此，本应该有很强变迁动力的水务政策反而陷入了很长时间的僵局，抑制了政策改革的进程[35]。勒贝宁（Lebel）等对泰国抗洪政策的叙事分析也指出，政策叙事被某些地方政府用来转移大众注意力、歪曲实际政策风险和推脱自身责任，成为了阻碍政策学习与进步的因素[34]。这就需要学者们将政策叙事置于民主与科学的规范前提之下研究，积极探讨如何最大程度限制政策叙事的负面作用。在此背景下，更好地通过政策叙事提升民主协商的水平，有效推动政策共识的形成，助力破解政策僵局，真正发挥政策叙事提升政府治理水平的作用。

第四，推动中国情境下的本土化探索。由于社会行动与国家制度之间复杂的关系链条容易在各种事件的遭遇中被揭示出来，叙事在解释转型背景下我国社会治理的运作机制时具有独特的魅力和优势。我国公共管理实践中其实存在大量的政策叙事现象，无论是政府组织内部之间的“条块”沟通互动，还是政府向社会的政策宣传和营销等，都不可避免地涉及如何讲述政策。相比于社会学的研究，公共管理与政策领域的学者似乎对其中的叙事意蕴并未表现出灵敏的学术嗅觉和足够的兴趣。虽然政策叙事研究的引介性成果目前也开始出现了，但与目前国际公共政策学界大范围研究与讨论的局面差距仍然较大。对此，在我国全面深化改革的进程中，需要关注和发现各级政府政策行为中的叙事特征与表现；充分发挥叙事研究在衔接具体个案的情境分析与宏观制度体系研究中的纽带作用，利用政策叙事来探究分析单位在特定情境下的社会互动、行为选择和多重动机；可以更多地尝试运用叙事式政策框架（NPF）来对特定政策领域展开分析，对这一理论分析框架的适用性和理论假设进行再验证；同时，立足中国政策过程体系的制度特征开展本土化探索，比较不同政体下政策叙事使用的异同，挖掘“中国故事”的深层内涵与本土优势。