英国2021年国防战略：《竞争时代的国防》解析

王凤春 姚小锴

2021年3月，英国防部发布《竞争时代的国防》战略报告（以下简称“报告”），阐述了不断变化的战略环境及未来战场形势，重新规划了2021—2030年实现英军全面转型的战略框架和国防战略方针。报告还明确了英国防部在培育未来优势、联合盟友、有效利用人才、全面发展现代化军事力量、巩固行业关系、改变管理方式等6个方面的目标与计划，明确了英军发展的优先事项以及实现路径。不可否认，这份报告是英国防部对本国军事定位最彻底的一次重新评估，将成为英军未来建设的战略指南，也将成为提升英军作战能力的基本遵循。

战略目标：聚焦提高英军的全球影响力

报告概括出英国未来国家安全和国际环境的四个主要趋势，分别是地缘政治环境变化、价值观主导的系统性竞争、快速的技术变革、跨国挑战等。在此背景下，英国军队担负守卫国家安全的使命任务，是打造“全球英国”的国家形象的必要支撑。

英国防部发布的《竞争时代的国防》战略报告封面

作为脱欧时代的新起点进行战略转型。英军此次改革以成功脱欧为重新思考国家防务政策的基本出发点。报告指出，英国脱欧过渡期已经结束，作为独立国家的英国将面临前所未有的挑战，为了实现英国“民主、主权和灯塔”和“世界上最具影响力的国家之一”的“全球英国”愿景，国防部领导下的军队必须进行战略转型，加强应对国家安全威胁的能力，提升英军在国际上的地位。报告指出，新冠疫情过后，安全威胁可能会以难以预料的形式出现，英国需要面对多个层面的国家安全和国际环境变化。报告将“加强军事实力建设、实现全球军事存在”作为总体战略支柱，将维护海洋利益作为军队维护国家利益的关键着力点，并将以“持续投入兵力和建设更广泛安全能力”的方式加大努力。

英国力图借鉴美军改革经验，打造出一支适应现代战争多样化任务的军事力量

旨在打造具有国际影响力的现代化英军。英国防部认为，发展军队现代化水平是“现实的战略规划目标”。未来英军将在实体、虚拟和认知方面进行整合，实现英军从一支主要设计为应对大规模冲突和战争等突发事件的部队，发展转变成为一支设计为永久和持续性全球参与的部队。2020年，英军发布《一体化作战概念》，规定了部队行动和作战之间的连续统一体，在发挥英军自身传统优势的基础上，部队反应将建立在现代化和一体化的作战能力基础上，既能遏制威胁，又能打败敌人。为打造现代化英军，未来将整合所有作战领域（包括太空、网络空间、海、陆、空）、超越传统联合概念，全国一盘棋，积极参与国际事务，专注于“改变游戏规则”的技术变革。为此，英国将增加国防投资，用于武器装备的现代化升级和发展综合作战能力，以帮助军队利用先进技术，增强未来战斗能力。

提出向印太地区倾斜的战略政策方针。在这份被约翰逊总统视为“20年来最雄心勃勃的军事部署”的报告中，把适应周边形势发生的重大变化特别是印太地区的重要性视为假设，决定在印太地区采取重大且长期的倾斜政策，目标是到2030年成为在该地区拥有“最广泛和最综合存在”的欧洲伙伴。报告提出了英国版的“两洋战略”，即依靠“跨大西洋关系”并向“印太地区”倾斜，一只眼紧盯大西洋，另一只眼远眺太平洋。英国重返印太地区的首要目标是分担安全责任，协助和支持英国的地区盟友和伙伴。

战略举措：多箭齐发“全方位”落实

目前世界各国武器装备发展速度都很快，未来的战争是敌我双方体系化的对抗，如果不通过改革调整来重新塑造现代化军队，将很难满足未来战争的需要。可以看出，英军此次改革主要通过长远规划设计、加大国防投入、重塑军种结构、突出新质力量等多措并举来实现“全方位”升级。

英国计划对现役挑战者-2坦克进行全面升级

长远规划设计英军将此次改革视为一次推动“从大规模动员向信息时代速度、战备和相关性转变的改革”。一方面，调整防务策略。报告指出，现行的国家安全策略根本无法应对当前复杂的国际局势，在《国家安全策略》及《战略防御与安全》两项计划基础上，主张转变以往战略龟缩和防御策略，积极参与海外军事合作与竞争，提升英国在国际上军事与影响力，提升在海外定期部署军队的频率，进一步加强侦测、威慑和应对国家威胁的能力。另一方面，明确改革方案。冷战结束后，英军经历了数次军事改革，既有大刀阔斧的精减压缩，也有零敲碎打的小修小补，但至今未能真正打造出一支适应现代战争多样化任务的军事力量。此次改革充分结合美军改革经验和英军自身战争实践，摒弃过去“拆东墙补西墙”式急功近利的做法，确立了布局长远、目标明确、规划精细的行动方针，改革覆盖各军种全领域。

加大国防投入为确保改革转型顺利推进，报告提出要大幅增加国防投入。2019—2020财年英国防务支出为376亿英镑，占GDP的2.1%。2020—2021财年大幅提高到413亿英镑。在此基础上，报告再次确认在未来4年内增加14%的国防投资至1880亿英镑，这将确保英国维持欧洲最大国防支出国地位。报告承诺，英国防部将在未来四年投资66亿英镑，用于研究、开发和实验高超声速武器，以帮助军队利用先进技术、增强未来战斗能力；投资50亿英镑用于新一代军事卫星，以增强太空能力；拨款20亿英镑用于研发暴风六代机，以增强空中优势；按照“少而全、少而强”的思路来建设海军，计划在本届议会任期内将军舰的投资翻一番，每年超过17亿英镑，进而提升海军武器装备现代化程度；耗资100亿英镑提高核弹头数量上限。

重塑军种结构英军这次改革，在适度压缩军队数量规模的同时，对陆、海、空军种进行综合衡量，既保证了海上力量的优先发展权，同时兼顾陆军和空军改造升级。陆军方面，未来发展将以新的“地面作战概念”为指导，重点提升全球部署、精确作战等核心能力，重点打造现代化的、适应性强的远征作战部队。关注“21世纪步兵系统”、步兵排机器人车辆、无人战车、数字化技术和网络增强、后勤保障系统、遥控作战武器系统和信息指挥控制系统以及混合动力等新技术领域。地面作战装备中1/3的挑战者-2主战坦克将报废，其余拟投入13亿英镑升级到挑战者-3标准，另有预算订购新型数字化装甲车辆，以保证地面部队强大的杀伤力和生存力。海军方面，将以“持续投入兵力和建设更广泛安全能力”的方式加大努力，淘汰老旧护卫舰和驱逐舰，另建造新型26型、31型护卫舰，计划将从2021年开始在印太地区部署若干小型巡逻艇，从2023年开始在该地区部署一支皇家海军陆战队和潜艇部队。空军方面，包括皇家空军现有24架第一代台风战斗机、9架支努干运输直升机、14架大力神运输机和20架美洲豹支援直升机将逐步退役，拨款20亿英镑用于研发暴风六代机，还将发展无人机、忠诚僚机项目、高能激光武器等，以应对未来无人机蜂群作战，增强空中优势。

英国暴风六代机模型

突出新质力量首先，更新核武库。国防部计划集中投资来更换三叉戟-2潜射弹道导弹的分导式核弹头，并进行其他改进，计划耗资100亿英镑将核弹头数量上限从180枚提高至260枚，上调幅度达44%，以使英军“更有用、更有杀伤力，在世界上更有效”。其次，建立新质部队。按照改革计划，英国皇家海军两栖部队将被发展为“未来突击队”，组建两支具有特殊作战能力的“响应大队”，分别在2021年和2023年部署到欧洲—大西洋地区和印度—太平洋地区。报告还强调，国防部计划投资50亿英镑用于新一代军事卫星以增强太空能力，数字化建设与人工智能等方面也成为未来关注的重点，将发展网络作战部队、特种作战部队等新质作战力量的能力。第三，打造无人作战力量。为了应对并打赢未来的智能化、无人化战争，英国防部宣布将重点放在无人武器装备的开发和研制上，这类武器包括无人侦察机、无人驾驶坦克、无人潜艇以及无人驾驶的全地形车等，并组建成建制的无人作战分队。

可行性前瞻：困难重重诸多矛盾有待化解

对于英军此次“全方位”改革，虽然英国防大臣本·华莱士表示，这次改革举措将把“空心化”的军队转变为可靠的军队，但相关计划的落实仍存在相当大的不确定性。外界普遍认为，在其转向大国竞争的战略背景下，这一调整目标显得太过宏大。如何平衡当前与未来，实现改革的平稳过渡，对英军将是一个不可回避的现实问题。

未来与现实难以平衡。战略布局舍近求远，恐力不从心。从战略上看，这份国防报告指出与欧盟“划清界限”后将继续致力于欧洲安全与防卫，但有关与欧盟关系长期目标合作的内容明显很单薄，反而大肆渲染所谓“全方位威胁”以及印太战略，选择“向印太地区倾斜”掩盖了报告中一个巨大的漏洞—为了英国安全而与最重要伙伴（欧洲，尤其是欧盟）进行合作的可能。脱欧为英国采取独立的政策和行动提供了可能性，但不应意味着对抗或回避欧盟。情绪上的偏执难免导致英国战略的用力过猛和不切实际。

方案与举措不受欢迎。这份报告试图以地缘政治和“安全威胁”为由上调军备预算，提高核弹头数量上限，甚至提出力量部署“向印太地区倾斜”，在外界看来不免带有冷战思维，可能会加剧相关领域军事竞争，破坏有关地区和平稳定，不仅影响英国自身国际形象，甚至可能遭到相关地区或国家的强硬回击。苏格兰民族党伊恩·布莱克福质问：是谁给了约翰逊政府权力让其可以背弃英国在《核不扩散条约》中承担的义务？国际废除核武器运动负责人贝亚特丽斯·菲恩表示，英国在这一问题上的决定是违反国际法的，是不负责任的也是危险的，也不能解决英国面临的真正安全威胁。

英国计划未来重点应对无人机蜂群作战，以增强空中优势

目标与实践相去甚远。军事改革既要精兵简政，也要内外兼修。在目标与现实间找到恰当支点，才能有的放矢、事半功倍。对于英军来说，保持“全方位”军事能力的理想十分丰满，但资源薄弱与过度消耗的现实也异常骨感。脱欧造成英国人才大量流失，疫情又使英国经济受到严重冲击。国防工业乏善可陈、难以弥补的国防预算赤字，都将严重制约英军的改革。如何在既定目标与可用资源之间权衡，无疑是一份考验。英国拥有的资源和能力无法匹配其野心，大西洋以外的海洋早已不是“日不落帝国”时期的景象。“全球英国”愿景延续了始于数十年前的错误假设，即英国能够保持“全方位”军事能力，其结果将是，资源因过于分散而变得薄弱。