中国的社会工作机构：问责、绩效、能力与专业性

[摘要] 近年来，在我国社会工作机构数量呈现爆发式增长的同时，相关研究也在快速增加，但由于缺乏全国性数据，难以从实证层面全面反映我国社会工作机构的总体面貌。本文利用“中国社会工作动态调查”（CSWLS） 2019年首轮全国性调查所获数据，根据“APCP”模型，从组织问责、组织绩效、组织能力和组织专业性四个方面对我国社会工作机构的发展状况进行了实证分析。结果表明，社会工作机构在问责和绩效状况上整体表现良好，但在综合发展能力和专业化发展条件上存在明显短板。结果还显示，我国社会工作机构在整体发展水平上存在显著的区域差异，珠三角地区的发展水平最高。

[关键词] 社工机构  问责  绩效  能力  专业性

[基金项目] 本文为国家社会科学基金青年项目“目标导向的社会服务项目成效测评研究”（编号：19CSH063）和国家社会科学基金重大项目“社会治理背景下我国社会工作行动本土化理论框架与实践体系研究”（编号：16ZDA084）的阶段性成果。

[作者简介] 梁昆，华东理工大学社会与公共管理学院社会工作系副教授，现代公益组织研究与评估中心（深圳、上海、广州、东莞、台州）理事，博士，主要从事社会服务与社会治理方面的研究。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）03-0009-21

一、 问题的提出

社会工作机构（简称“社工机构”）又称作“民办社会工作服务机构”或“民办社工机构”，根据《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》的界定，是指“以社会工作专业人才为主体，坚持‘助人自助宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源链接等服务的民办非企业单位”①。该文件还进一步地从三个方面阐释了社工机构的重要功能：一是吸纳社会工作人才的重要载体，二是有效整合社会工作服务资源的重要渠道，三是开展社会工作专业服务的重要阵地。

鉴于发展社工机构在加强现代社会组织建设、促进政府职能转变、引导社会力量有序参与社会治理、建立健全社会服务体系等方面的重要意义，自2009年以来，《民政部关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》等文件先后发布，均致力于通过顶层制度设计，推动社工机构的发展。在政策强力驱动下，我国社工机构近年来呈现出蓬勃发展的态势。根据民政部门户网站发布的《图解：“数”说社会工作发展》历年数据②以及《公益时报》的有关统计数据③，我国社工机构的数量从2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。

在社工机构数量呈现爆发式增长的同时，有关研究也在快速增加。文献检索结果显示，2009年至2020年，中国知网（CNKI）上主题与“社工机构”“社会工作机构”“社工服务机构”“社会工作服务机构”“民办社工机构”“民办社会工作机构”“民办社工服务机构”“民办社会工作服务机构”相关的各类文章共计2000余篇，并大致呈现出逐年递增的态势。然而，这些数量众多的研究由于缺乏反映社会工作行业发展的全国代表性数据，难以从实证层面全面反映我国社工机構的总体面貌，也难以比较不同区域社工机构的发展状况。因此，如何评价我国社工机构的发展状况，仍是一项值得研究的课题。本文基于“中国社会工作动态调查”2019年首次调查所获全国代表性数据，运用“APCP”模型，尝试对我国社工机构的发展状况进行实证分析与评价。

二、 分析框架

社工机构发展状况的评价研究可以追溯到社会组织或非营利组织（NPO）的评估研究。在已有文献中④⑤⑥，与社会组织评估有关的理论大致可以分为以下几种类型：一是关注社会组织绩效的评估理论，代表性理论为“3E”评估理论，该理论从经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）三个方面评估社会组织的绩效;二是关注社会组织能力的评估理论，代表性理论为“3D”评估理论，该理论从诊断（Diagnosis）、设计（Design）和发展（Development）三个环节促进社会组织的能力建设;三是聚焦服务对象感受的评估理论，代表性理论为顾客满意度理论，该理论强调通过顾客满意度评估社会组织的绩效;四是综合性评估理论，代表性理论为“平衡计分卡”理论，该理论从愿景（Vision）、策略（Strategy）、顾客（Customer）、员工学习与成长（Learning and Growth）、内部流程（Internal Process）和财务（Finance）六个维度对社会组织进行综合评估。而国内的社工机构评估实践则经历了从“全身体检”式综合性评估到“绩效导向”型评估的转变，在现阶段更加突出服务绩效与问责①②，也更加符合社会组织绩效评估的思路。

在参考上述评估理论，特别是“3E”评估理论、“3D”评估理论和顾客满意度理论的基础上，邓国胜提出了一种针对我国社会组织的全方位评估理论——“APC”评估理论。该理论包括三个密切相关、相互作用的评估维度：问责（Accountability）、绩效（Performance）和组织能力（Capacity）。③它既兼顾了上述单一性评估理论的关切，又弥补了其不足，而且较之“平衡计分卡”理论等已有的综合性评估理论，在评估维度上更为聚焦，凸显了问责、绩效和组织能力的重要性。

尽管“APC”评估理论值得我们采纳和应用，但“APC”评估理论是一种一般化的社会组织评估理论，它并未能反映社工机构作为专业性社会组织的特点。姚进忠和崔坤杰也认为，现有的社会工作评估更多关注效率与问责，对社会工作的专业特质则考虑不足，因而不利于促进社会工作的专业发展。④有鉴于此，笔者于2016—2017年与东莞市现代社会组织研究与评估中心和深圳市现代公益组织与研究中心的同事一起，在参考“APC”评估理论的基础上，将反映专业化发展条件的组织专业性（Professionalism）纳入社工机构评估的视野，构建了包括组织问责、组织绩效、组织能力和组织专业性四个维度在内的全方位模型，简称“APCP”模型，分析框架如图1所示。

在“APCP”模型中，组织问责指的是社工机构“对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代”①，包括组织基础建设、信息公开、财务管理与使用等方面的指标，主要指向社工机构的合法合规程度。组织绩效反映社工机构的综合绩效，包括适当性、相关主体评价、服务产出、服务目标达成、社会影响与持续性等方面的指标。社工机构作为民办非企业单位或社会服务机构的一种类型，其主要工作是从事非营利性的社会服务活动②，特别是社会工作服务活动，因而该维度主要指向社工机构的服务绩效水平。组织能力考查社工机构的生存与发展能力，包括组织能力基础、服务支持与资源动员、公共关系管理、组织文化发展和服务管理等方面的指标，主要指向社工机构的能力建设水平。组织专业性则参考了魏斯盖尔（Weiss-Gal）和韦尔伯恩（Welbourne）提出的关于“社会工作专业性”的综合分析框架③④，突出社工机构的专业化发展环境或有助于促进专业特质成长的条件，包括专业人员（或具有专业背景的人员）、专业组织参与、专业伦理守则、专业教育与研究、专业自主性，以及专业地位的公众认可等方面的指标，主要指向社工机构的专业化发展条件。这四个维度密切相关、相互渗透，共同反映社工机构的发展状况。

本文将基于“APCP”模型，并参考有关法律法规与政策指引，分别从组织问责、组织绩效、组织能力和组织专业性四个维度对我国社工机构发展状况进行分析与评价。

三、 研究数据

本文使用的数据来自“中国社会工作动态调查”2019年首轮调查。此轮调查由华东理工大学社会与公共管理学院、国际社会工作学院和上海高校智库“社会工作与社会政策研究院”共同发起，并于2019年6月至10月间在全国56个大中型城市开展。调查以每个样本城市的注册社工机构名单为抽样框，随机抽取社工机构：城市规模大（均为大城市）、社工机构总量多（均在200家以上）的一类城市（包括上海、南京、深圳、广州、北京、成都和重庆7个城市）中，每个城市计划抽取33家;社工机构总量较少的二类城市中，每个城市计划抽取11家，總量如不足11家，则全部纳入。调查采用华东理工大学与当地合作高校联合调查的方式，使用项目组自制的“2019年中国社会工作动态调查社会工作机构问卷”，最终共获得有效问卷979份，问卷有效回收率为98.59%（关于调查的设计、实施与样本描述，详见刘畅等的文章①）。

由于当前我国社会工作机构主要分布在大中型城市，且此次调查覆盖了我国除西藏自治区和港澳台地区之外的22个省、4个自治区及4个直辖市的56个大中型城市，因此该样本具有较高的全国代表性。社工机构样本的区域分布结构可见表1。

表1中，长三角样本包括上海、南京、杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、金华、台州、舟山、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、盐城、合肥等19个城市的样本，因被纳入的城市数量较多，占比接近总量的三分之一;珠三角样本包括深圳、广州、东莞、惠州、中山、珠海、佛山、江门、肇庆等9个城市的样本，因被纳入的城市数量最少，占比也最少;其他区域包括北京、成都、重庆等28个城市，覆盖了长三角和珠三角地区外的所有直辖市、省会城市、计划单列市（不含拉萨市），以及保定市（雄安新区），因被纳入的城市数量最多，因此该区域样本所占比重最大，超过总量的一半。需要说明的是，部分城市由于机构人员规模较小，在调查的实施过程中增加了机构抽样的数量，以满足调查对个人抽样数量的要求。

以上海市为代表，长三角地区是我国社会工作机构的“先发”区域，内地第一家社工机构——上海乐群社工服务社——于2003年在上海成立;以深圳市、广州市为代表，珠三角地区的社会工作走在全国社会工作发展的前列，深圳市于2007年出台的《关于加强社会工作人才队伍推进社会工作发展的意见》（简称“1+7”文件）是全国第一份围绕建立健全社会工作人才培养、评价、使用、激励的机制和制度保障出台的综合性地方文件，广州市则从2010年起试点建设家庭综合服务中心，并在全市推行。长三角和珠三角区域作为我国社会工作发展的“先发地区”，其社工机构的发展状况对于评价我国社工机构的发展水平来说，具有重要的参考价值。因此，本文在接下来的分析中，增加了对不同区域之间的比较分析。

四、 社工机构的问责：合法合规程度较高

根据“APCP”模型，结合调查数据，社工机构问责状况的分析可以从理事会治理与监事治理、信息公开和财务规范三个方面展开。

（一） 理事会治理与监事治理

民政部印发的《民办非企业单位（法人）章程示范文本》（简称《示范文本》）第十一条规定，民办非企业单位设理事会，理事会是民办非企业单位的决策机构。因此，理事会治理是健全的内部治理结构至关重要的组成部分。第十一条还规定，理事会成员为3～25人。调查结果显示，被调查的969家机构中，大多数（78.22%）机构的理事会（董事会）成员至少有3人，最多的有27人，珠三角区域、长三角区域与其他区域的达标率分别为78.63%、77.56%和78.52%;同时，仍有超过两成（21.78%）的机构未设立理事（董事）或理事会（董事会），成员人数不足3人。

《示范文本》第十二条规定，民办非企业单位的理事会每年召开至少两次会议。调查结果显示，在被调查的946家机构中，大多数（79.81%）机构在2018年度召开会议至少两次，最多的达48次，珠三角区域、长三角区域与其他区域的达标率分别为90.70%、75.58%和79.57%。

《示范文本》第十一条规定，民办非企业单位的理事会行使修改章程，制订业务活动计划，审议年度财务预算、决算方案等事项的决定权。如表2所示，绝大部分社工机构的理事会都能够在按时组织会议、提出单位年度业务活动计划等六个方面发挥一定程度的应有作用（包括发挥了部分作用、发挥了作用、发挥了较大作用和发挥了显著作用），其中，在“能够对于机构的工作进行有效的检查和监督”方面发挥显著作用的比例最高。

长三角区域、珠三角区域与其他区域的比较结果显示，不同区域之间在所有六个方面均存在显著性差异（p<0.001），珠三角区域社工机构的理事会（董事会）在所有方面发挥显著作用的占比均最高，其次是长三角区域的。例如，在“能够对于机构的工作进行有效的检查和监督”方面，珠三角、长三角与其他区域发挥显著作用的比例分别为51.15%、34.71%和27.76%。

《示范文本》第二十条规定，民办非企业单位应当设置监事或监事会。调查结果显示，在被调查的977家机构中，设立监事的社工机构有820家，占比为83.93%，珠三角、长三角与其他区域的达标率分别为94.66%、82.39%和82.20%，这表明大部分社工机构都符合规定要求。

《示范文本》第二十条规定，民办非企业单位监事会或监事履行列席理事会会议、检查本单位财务等职责。调查结果显示，在被调查的801家机构中，2018年度监事会开会次数在1次及以上的机构占比为86.12%，珠三角、长三角与其他区域的相应占比分别为92.50%、80.08%和87.76%，这意味着大多数社工机构的监事会都在发挥着作用。

（二） 信息公开

根据民政部印发的《关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务活动工作的意见》，民办非企业单位信息公开的内容主要包括：民办非企业单位的登记证书、收费许可证等有关信息，经登记管理机关核准（或备案）的章程（或章程摘要），接受、使用捐赠、资助的有关情况，年度工作报告等。在此轮调查中，信息公开条目共16项。调查结果显示，在被调查的932家机构中，社工机构平均公布了约12项，绝大多数（98.71%）的机构公布了至少1项，90%的机构公布了至少7项，整体表现较好。

如表3所示，从具体条目来看，“明确机构服务领域”条目的公示率（或透明度）最高，976家机构中有947家机构公布了此项信息;其次是“服务过程和成果展示”，973家机构中有936家机构公布了此项信息。公示率最低的是业绩报告（除财务外）。调查结果还显示，公示率存在区域差异，珠三角区域的公示率在所有条目上都是最高的。

（三） 财务规范

《中华人民共和国会计法》第二十七条规定，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。在被调查的979家机构中，绝大多数（97.14%）机构已经建立了成文的财务制度，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为99.24%、94.36%和98.30%，这表明社工机构的财务制度建设情况良好。

《中华人民共和国会计法》第三十六条规定，各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员;第三十七条规定，出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。在被调查的966家机构中，绝大多数（91.30%）机构的会计与出纳由不同的人分别担任，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为94.62%、86.41%和93.36%，长三角区域略低。

《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条规定，民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督;资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。在被调查的935家机构中，大多数（86.63%）机构在2018年度开展过第三方财务审计，珠三角、长三角与其他区域的比例分别为92.68%、85.76%和85.59%。表3中关于财务信息公开的结果也显示，大部分社工机构公开了2018年度报告、2018财年资产负债表、2018年收入和支出表、2018年审计报告等信息，接受财务监督。由此可见，大部分社工机构的财务活动都符合法规要求。

整体而言，社工机构在问责维度表现良好，合法合规程度较高。大多数机构能够按照政策法规的要求设立理事会和监事（会），实施内部监管;同时，绝大多数机构也能够按照要求开展信息公开工作，接受外部监管。在财务规范方面，大部分机构能够按照要求建立财务制度，分设会计和出纳岗位，开展第三方财务审计，并公开年度报告、资产负债表、收入和支出表、审计报告等信息，接受财务监督。但仍有超过两成的机构未按要求设立理事（董事），或理事会（董事会）的成员人数不足3人，业绩报告（除财务外）的公示率也较低。

五、 社工机构的绩效：服务绩效状况良好

结合调查数据，对社工机构绩效状况的分析可以从服务产出、服务评估结果、获得荣誉和被中央主要媒体报道三个方面依次展开。

（一） 服务产出

与社会团体和基金会不同，民办非企业单位或社会服务机构的主要工作是从事非营利性的社会服务活动①，因此服务产出是社工机构服务绩效的重要组成部分。调查结果显示，绝大多数（98.55%）的社工机构在2018年开展了直接服务。如表4所示，社工机构2018年直接服务总人次均值为3.49万人次，但服务人次分布并不均衡，25%的机构在0.1万人次以下，50%的机构在0.4万人次以下，75%的机构在2万人次以下。

表4的数据还显示，珠三角区域的直接服务总人次均值显著高于长三角和其他区域（p<0.001），且50%的机构在3.8万人次以上。

项目是当前社工机构提供服务的主要载体。调查结果显示，在被调查的907家机构中，绝大多数（96.25%）机构在2018年都开展了至少1个项目，开展项目数平均约12个，半数机构开展了至少5个项目。珠三角、长三角与其他区域平均执行项目数约为29个、9个和11个，珠三角区域开展的项目数平均最多。

根据民政部印发的《民办非企业单位规范化建设评估指标》，向政府提出政策建议也是民办非企业单位的服务内容之一，因此参与政策倡导也可以被视为社工机构的产出。如图2所示，分别有290家、354家、501家、611家、268和317家机构在过去一年曾参与过六类不同的政策倡导行动，其中，直接“向政府部门反馈或提出专业意见”最为常见，超过六成的机构参与过此类行动;“参与過党委、政府、人大、政协的决策咨询和协商”的机构占比最少，不足三成。

调查结果还显示，在被调查的965家机构中，大多数（77.93%）的机构在过去一年内曾经参与过至少一类政策倡导行动，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为88.37%、72.70%和78.50%。

（二） 服务评估结果

《政府购买服务管理办法（暂行）》第三十一条规定，财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。调查结果显示，在被调查的892家社工机构中，大部分（77.08%）由政府资助或购买的服务项目在2018年度接受过评估，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为92.17%、79.15%和72.36%。

上一次政府资助项目的评估情况如表5所示，四类评估的合格率（含优秀、良好、合格）都很高，占比均在九成以上，整体情况良好。

区域比较的结果显示，除其他区域在专项服务末期评估（末期答辩）上的合格率不足九成（84.74%）外，其他各项合格率均超过九成。进一步的分析如图3所示，珠三角区域的评估结果优良率（含优秀、良好）在所有四类评估中均最高。

（三） 获得荣誉和被中央主要媒体报道

根据《民办非企业单位规范化建设评估指标》，政府有关部门的表彰和奖励是民办非企业单位社会评价的一个重要指标。调查结果显示，多数（58.92%）机构在2018年曾获得至少1项组织或个人荣誉。表6显示，在组织层面，社工机构获得的市级荣誉平均个数最多，其次是区级荣誉，但平均不足1个;在个人层面，社工机构获得的区级荣誉平均个数最多，其次是市级荣誉，且均超过1个。其中，珠三角区域的社工机构获得的各级组织和个人荣誉的平均个数均最多，特别是市区级组织和个人荣誉。

被中央主要媒体报道有助于扩大社工机构的全国性社会影响。调查结果显示，977家被调查的机构中，仅有少数（11.05%）机构的工作人员、活动或工作业绩曾被《人民日报》《光明日报》《经济日报》《求是》杂志以及中央广播电视总台等中央主要媒体报道过，其中珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为9.16%、11.64%和11.17%，这反映出社工机构及其服务尚未引起中央主要媒体的广泛关注。

总体而言，社工机构的服务绩效状况良好。几乎所有的社工机构在2018年都执行了项目、开展了直接服务。大部分机构能够提供一定数量（达到上千人次）的服务，并在过去一年曾经参与过至少一类政策倡导行动。大多数由政府资助或购买的服务项目在2018年度接受过评估，并取得了较高的合格率和优良率;而且，多数机构在2018年曾获得过国家级、省级、市级、区级或街镇级的组织或个人荣誉。但机构的工作人员、活动或工作业绩被中央主要媒体报道的比例较低。

六、 社工机构的能力：综合发展能力有待提升

结合调查数据，对社工机构能力状况的分析可以从人力资源储备能力、制度建设能力、志愿者动员能力、资源筹措能力、获得社会组织评估等级情况五个方面展开。

（一） 人力资源储备能力

人力资源是社工机构发展的最重要资源，也是机构可持续发展的主要基础。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定，申请登记民办非企业单位应当有与其业务活动相适应的从业人员;《民办非企业单位规范化建设评估指标》则在“人力资源”部分考查了专职工作人员数量、（专职）工作人员学历和（专职）工作人员职业资格等指标。如表7所示，2018年年底，社工机构专职工作人员平均人数约为25人，50%的机构的专职工作人员人数在7人以下。珠三角、长三角及其他区域在专职工作人员平均人数上存在显著性差异（p<0.001），珠三角区域的社工机构平均人数最多，约为97人，远高于全国平均水平。

表8显示，专职工作人员中具有本科学历的人数最多，其次是具有大专学历的人数;社工机构平均拥有约9位助理社会工作师和4位社会工作师，一半机构拥有至少2位助理社会工作师和1位社会工作师。

进一步的分析还显示，在被调查的939家机构中，绝大多数（98.19%）机构都拥有至少1位大专以上学历的专职工作人员，平均拥有约24位大专以上学历的专职工作人员，一半机构拥有至少7位大专以上学历的专职工作人员。同时，在被调查的950家机构中，绝大多数（90.00%）机构都拥有至少1位助理社会工作师或社会工作师，平均拥有约14位助理社会工作师或社会工作师，一半机构拥有至少4位助理社会工作师或社会工作师。这表明绝大多数社工机构都具有一定数量的人才储备，为其可持续发展奠定了坚实的基础。

（二） 制度建设能力

制度建设的完善程度反映了社工机构的管理能力。表9显示，在常规的成文制度建设方面，社工机构整体表现良好，近八成的机构具有全部五项制度，其中信息公开制度建立的比例相对较低。珠三角区域的机构表现优异，超过九成具有全部五项制度。

（三） 志愿者动员能力

志愿者（义工）是社工机构开展社会服务的重要资源。《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》指出，要建立健全社工机构联系志愿者制度。在被调查的966家机构中，大部分（80.54%）机构制定了志愿者管理规范或制度。珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为92.91%、76.51%和79.96%，珠三角区域最高。

表10显示，截至2018年年底，社工机构平均拥有约352名志愿者，一半机构拥有至少50名志愿者。在珠三角、长三角与其他区域中，珠三角区域的社工机构平均拥有的志愿者数量最多，一半机构拥有至少200名志愿者。

（四） 资源筹措能力

社工机构的收入是其资源筹措能力的集中反映。表11显示，社工机构2018年的整体收入均值约为245万元，约一半的机构整体收入达到或超过58万元。珠三角、长三角与其他区域在2018年整体收入均值上存在显著性差异（p<0.001），珠三角區域最高，约一半的机构整体收入达到或超过469万元。

政府是社工机构的主要资金来源①，政府支持对于社工机构的发展尤为重要，因而能否获得政府支持也是衡量社工机构资源筹措能力的一个重要指标。如表12所示，提供购买服务资金是社工机构获得的最主要的政府支持类型，约九成机构曾经获得过政府购买服务资金，尤其是在珠三角区域，绝大多数机构都曾获得过政府购买服务资金。大部分机构还曾经获得过政府的场地支持、资金扶持以及为组织提供的政策便利，获得过技术支持和人力支持的机构占比相对较少，不足半数。

（五） 获得社会组织评估（规范化建设评估）等级情况

社会组织评估（规范化建设评估）是对社会组织综合发展能力的检验，而评估等级则反映了社会组织综合发展能力建设的水平。《社会组织评估管理办法》第二十八条规定，获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府獎励。如图4所示，在被调查的925家机构中，未接受评估或无评估等级的机构占比最高，为50.92%;其次是4A级，占比为20.22%;1A级和2A级机构占比都很低，获得3A以上评估等级的机构占比也不足一半，这反映出我国社工机构的综合能力建设仍然任重道远。

进一步的分析显示，珠三角、长三角与其他区域中获得3A以上较高评估等级的机构占比分别为66.40%、54.05%和47.24%。整体而言，珠三角区域表现最好，约三分之二的社工机构获得了较高的评估等级，可以优先接受政府职能转移、获得政府购买服务和获得政府奖励。

概括来说，社工机构尽管在能力建设方面取得了积极进展，但也存在突出问题。大多数机构在人力资源储备能力、制度建设能力、志愿者动员能力、资源筹措能力等方面均表现良好，储备了一定数量的人才，建立健全了人事制度、服务管理制度、财务制度、行政制度、信息公开制度等基本制度，聚集了一批志愿者，获得了政府购买服务资金等方面的支持，但仍有超过半数的机构在综合发展能力建设上进展缓慢，尚未接受过社会组织评估（规范化建设评估）或尚未获得评估等级。

七、 社工机构的专业性：专业化发展条件尚需完善

结合调查数据，对社工机构能力状况的分析可以从具有专业背景的人员数量及其占比、专业组织参与、专业教育参与、专业支持、专业自主性五个方面展开。

（一） 具有专业背景的人员数量及其占比

社工机构是以社会工作专业人才为主体、开展专业实践的社会服务机构，较之持证人员占比，具有专业背景的人员占比更具有标志性意义。表13显示，社工机构平均拥有约9名具有专业背景的专职人员，过半机构（58.54%）拥有至少2名具有专业背景的专职人员。值得注意的是，超过四分之一（26.56%）的机构尚无具有专业背景的专职人员，在珠三角、长三角与其他区域中，这一比例分别为7.81%、40.97%和22.61%，长三角区域最高，占比超过四成，这将在一定程度上影响机构的专业性成长。

进一步的分析发现，在被调查的911家机构中，具有专业背景的人员在全部专职工作人员中的平均占比为34.27%，比例不高。珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为33.67%、24.00%和40.69%，其他区域的占比最高，但均不足一半。

（二） 专业组织参与

专业组织在“保护和造就专业人员、标准化专业服务产品、保障客户和公众利益，以及孕育和维持一个专业特定的知识和服务的意识形态等方面扮演了关键角色”①，因此社工机构参与专业组织有助于促进专业发展。调查结果显示，在被调查的976家机构中，不足六成（56.81%）的机构参加了社工协会（联合会）。珠三角、长三角及其他区域的相应比例分别为85.50%、53.14%和51.89%，其中珠三角区域的占比最高，大多数机构都是社工协会（联合会）的会员。

（三） 专业教育参与

社会工作是一门实践性学科，社工机构参与专业教育有助于培养专业人才、促进专业发展。在被调查的976家机构中，约一半（50.92%）的机构与高校签订了合作协议，共建实习基地，在实习环节参与高校社会工作专业学生的教育培养，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为63.08%、36.16%和56.82%。由此可见，仍有较大比例的机构尚未与高校签订合作协议或共建实习基地，特别是长三角区域的机构。

表14显示，社工机构在交流、研讨活动上的参与程度最高，参与程度高（含比较高、非常高）的比例为36.09%;在“作为毕业论文答辩委员”的环节上参与程度最低，参与程度高的比例仅为12.35%，但在所有方面均未达到半数，这表明社工机构在专业教育方面的参与程度还不高。

（四） 专业支持

民政部印发的《社会工作者继续教育办法》第六条规定，社会工作者所在单位应当鼓励其参加继续教育，并在时间、经费等方面给予保障。而督导则是社会工作专业训练的一种方法。因此，专业培训和督导都是社工机构可以用来提供专业支持的方式。表15显示，在各类内外部培训中，社工机构为员工提供交流学习的人次最多，均值达到约100人次;为员工提供境外进修或交流的人次最少，均值约为1人次。

调查结果还显示，与长三角和其他区域相比，珠三角区域的社工机构提供的各类培训人次最多，升学或深造机会最多，资金支持也最多。例如，珠三角、长三角与其他区域社工机构为员工提供交流学习的人次均值分别约为254次、78次和76次，为员工提供进修或交流的支持资金均值分别约为9284元、2313元和2338元。

表16显示，社工机构配备的专职督导人数最多，均值约为2位，41.39%的机构配备了专职督导;其次是兼职督导，均值同样约为2位，62.87%的机构配备了兼职督导;境外督导人数极少，仅有6.72%的机构配备了境外督导;81.74%的机构配备了至少1位督导（含专职督导、兼职督导和境外督导）。社工机构2018年平均为员工提供了约115次督导，80.98%的机构提供了至少1次督导，半数的机构提供了至少10次督导。

珠三角、长三角及其他区域社工机构的督导人数均值分别约为9人、4人和3人，2018年为员工提供的督导次数分别约为557次、69次和39次，均具有显著性差异（p<0.01和p<0.001），珠三角区域表现最好。

（五） 专业自主性

由专业人士担任机构主要负责人是社工机构实现专业自主性的重要保障。表17显示，从接受社会工作专业教育的情况来看，没有接受社会工作专业教育的总干事（主任）和理事长的占比均超过半数。因此，就整体而言，机构主要负责人接受社会工作专业教育的比例仍然偏低。

表17的数据还显示，珠三角区域社工机构中接受过专业教育的总干事（主任）和理事长的占比均最高，其中接受过专业教育的总干事（主任）的机构超过半数，表现最好。

归纳而言，社工机构虽然在专业能力建设方面取得了一些成绩，但在专业化发展条件上仍存在一些明显的短板，具体表现为：超过四分之一的机构尚无具有专业背景的专职人员，且专职人员平均占比较低;近半数的机构尚未加入社工协会（联合会）;近半数的机构与高校签订过共建实习基地的合作协议，但多数机构对高校社会工作教育其他培养环节的参与程度不高;近两成的机构尚未配备督导（含专职督导、兼职督导和境外督导），且相似比例的机构在2018年未给员工提供过督导;超过半数的总干事（主任）和理事长未曾接受过专业教育等。

八、 结论与讨论

本文参考“APCP”模型，结合中国社会工作动态调查2019年首轮全国性调查所获数据，对我国社工机构的问责、绩效、能力和专业性发展状况进行了实证分析，主要有以下几个发现：

一是社工机构在问责方面总体情况较好，大多数机构在理事会治理与监事治理、信息公开和财务规范等方面基本上能做到合法合规。这既与政府对社工机构采取“培育扶持与规范管理并重”的发展原则①有关，也离不开社工机构自身规范化建设的努力。但需要注意的是，仍有超过两成（21.78%）的机构未设立理事（董事）或理事会（董事会）成员人数不足3人;另外，社工机构业绩报告（除财务外）的公示率较低，仅有不足半数（45.57%）的机构公示了业绩报告（除财务外），这一比例有待提升。

二是社工机构的绩效状况整体表现良好，几乎所有（98.55%）的机构在2018年开展了直接服务，服务总人次均值高达3.49万人次，且大多数（75.11%）机构能提供一定数量（达到上千人次）的服务;大部分（77.93%）机构在过去一年曾经参与过至少一类政策倡导行动;大多数（77.08%）由政府资助或购买的服务项目在2018年度接受过评估，综合服务中期评估、综合服务末期评估/结项答辩、专项服务中期评估以及专项服务末期评估/结项答辩的合格率和优良率都比较高;多数（58.92%）机构在2018年曾获得至少1项组织或个人荣誉。不过应该注意的是，社工机构的工作人员、活动或工作业绩被《人民日报》《光明日报》《经济日报》《求是》杂志以及中央广播电视总台等中央主要媒体报道的比例还很低（11.05%），宣传工作有待加强。

三是社工机构在综合发展能力方面存在突出问题。尽管大多数机构在人力资源储备能力、制度建设能力、志愿者动员能力、资源筹措能力等方面均表现良好，但仍有半数以上（50.92%）的机构尚未接受过社会组织评估（规范化建设评估）或没有获得评估等级，这反映出社工机构在综合发展能力建设水平上仍存在较大的提升空间。

四是社工机构在专业化发展条件方面存在一些明显的短板，主要包括：超过四分之一（26.56%）的机构尚无具有专业背景的专职人员，且专职人员平均占比较低（34.27%）;近半数（43.19%）的机构尚未加入社工协会（联合会）;近两成（18.26%）的机构尚未配备督导（含专职督导、兼职督导和境外督导），且相似比例（19.02%）的机构在2018年未给员工提供过督导;机构主要负责人接受过专业教育的比例仍然偏低，占比均未超过半数，总干事（主任）和理事长接受过专业教育的比例分别为46.43%和40.02%。

五是社工机构在整体发展水平上存在显著的区域差异，珠三角区域几乎在所有评价指标上都明显优于长三角区域和其他区域，而长三角区域与其他区域则差别不大。

基于上述发现，本文认为，我国社工机构在总体上已经走出建章立制和服务探索的起步阶段，迈入综合发展能力建设和专业化发展的提升阶段，但尚未进入在问责、绩效、能力和专业性等各方面均表现良好的发展成熟阶段。大多数社工机构围绕人员管理、业务工作、财务管理、行政管理和信息公开等运作环节，已经建立健全了人事制度、服务管理制度、财务制度、行政制度、信息公开制度等基本制度，基本上形成了决策（理事会/董事会）、执行（总干事/主任）和监督（监事会/监事）三位一体、权责分明的内部治理结构;同时，也能够积极承接政府资助或购买的服务项目，并提供一定数量、获得好评的直接服务，上述“答卷”较好地回答了在发展初期面临的“如何办机构”和“如何开展服务”两大问题，也标志着我国社工机构从整体上走出了建章立制和服务探索的起步阶段。然而，多数机构由于尚未接受过社会组织评估（规范化建设评估），或接受过评估但未能取得好成绩，在综合发展能力建设方面仍有很大的提升空间;相当一部分机构由于尚不具备一些专业化发展的必要条件，如配备具有专业背景的专职人员和主要负责人、加入社工协会（联合会）、为员工提供专业督导等，在专业化发展环境方面仍需着力改善。这些发现表明，我国社工机构的发展尚未较好地回答“如何办好的机构”和“如何办专业的机构”两大问题，在总体上仍处于能力建设和专业发展的提升阶段，距离发展成熟还有一定的距离。接下来，社工机构有必要逐渐提高社会组织评估（规范化建設评估）的参评率，努力取得较高的评估等级，提升综合发展能力建设水平;社工机构也有必要不断优化专业化发展环境，逐步补齐专业人员和督导支持不足、专业组织参与率低、专业自主性还不够高等短板，提升专业化发展水平。

从2003年上海市成立全国第一家社工机构至今，特别是自2009年《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》发布以来，我国社工机构经历了一个较长时间的快速发展阶段，数量从少到多，规模从小到大，分布范围从个别城市到全国，取得了令人瞩目的成绩，为社工服务的高质量发展奠定了坚实的基础。本研究从实证角度全面呈现了我国社工机构的总体面貌，也横向比较了不同区域社工机构的发展水平，为促进我国社工机构的发展提供了可供参考的方向。

需要说明的是，本研究存在一些不足之处。其一是本研究虽然参考了社工机构评估的“APCP”模型，但该模型中的个别重要指标，如问责维度的“员工（代表）大会制度”、绩效维度的“服务对象评价”、能力维度的“组织文化发展能力”、专业性维度的“专业伦理守则”等，在本研究中未有体现。其二是此次调查虽然覆盖了56个大中型城市，具有较高的全国代表性，但在长三角、珠三角之外的其他区域主要调查的是大城市样本。因此，区域比较的结果可能在一定程度上高估了其他区域的发展水平。我们将在未来的中国社会工作动态调查及追踪调查中进一步完善问卷和抽样设计，为更好地评估我国社工机构的发展状况提供科学可靠的数据支撑。

（责任编辑：徐枫）