财政支持新型农民发展的机制、问题和建议*——基于2015—2019年大理白族自治州财政支持新型农民发展数据分析

胡涛，李克强

(中央民族大学经济学院，北京市，100081)

0 引言

农业是国民经济的基础，农民是农业生产和农村建设的主体，解决好三农问题，主体在于农民，关键也在于农民。近年来，国家提出实施乡村振兴战略、大力培育新型农民，又提出要走农业绿色生态之路，走高质量发展道路。无论是实现农业的高质量发展，还是国家乡村振兴战略的实现，其主体都是农民，农民素质和能力的高低影响重大。

财政是实现国家治理的有效工具，纵观发达国家的历史经验，其农业现代化和农民的教育培训都无一例外的采用了财政支持。我国要想实现农业的高质量发展、乡村振兴和新型农民培育，也必须要依靠国家的财政投入和财政支持。本文试图从理论上厘清财政支持新型农民发展的机制，解释财政支持是怎样改进或提升新型农民发展能力的，并以大理州财政支持新型农民发展情况为例，剖析当前财政支持新型农民发展中存在的问题，并提出有效的财政支持新型农民发展政策建议。

1 文献综述和相关概念

1.1 文献综述

从国内外研究现状来看，当前文献主要集中于对农民、新型农民和财政支农的研究，较少有关于财政支持新型农民发展的专门性研究。

1.1.1 关于对农民发展的理论研究

从农民发展的研究来看，主要有恰亚诺夫、舒尔茨、斯科特、黄宗智、梁漱溟、费孝通、温铁军等学者关于农民发展问题的研究。恰亚诺夫认为农民未来的发展方向是走向社会化和合作化，主张通过合作制和一体化来改造传统农业[1]；舒尔茨认为对传统农业的改造关键是提升农民的素质和能力，要对农民进行教育和培训，进行人力资本投资[2-3]；斯科特认为农民优先考虑的问题是自身的生存，生存对于小农来说是第一位的，是农民的“刚性约束”[4]；黄宗智认为，我国传统农业生产是一种“高土地产出率与低劳动生产率”相结合的过密化增长模式，家庭农场的生产内卷化是一种理性的安排，这一现象称之为小农的隐形失业[5]；梁漱溟认为中国农民最大的缺陷是散漫，中国农民经济结构和发展趋势将走向合作制[6]；费孝通发现中国农村经济发展模式是以家户为基本的生产经营单位，中国农民的根本问题是其收入不足以满足自己和家庭成员基本的生活需要，饥饿一直是困扰农民的难题。

1.1.2 关于对新型农民的理论研究

从对新型农民的研究来看，当前文献主要集中在以下领域：新型农民形成的原因或背景，如徐辉[7]分别从个体和群体两个角度论述了新型农民形成的原因和背景；新型农民培育的意义，如李丙金等[8]提出“新型农民培养的实质在于通过制度和立法扩大农民的选择权利、提高农民的可行能力，以此来保障农民的权益”；新型农民的内涵或构成要素，如饶开宇[9]对新型农民的内涵与构成要素做了相关阐述；新型农民培育的具体内容，如宫敏燕[10]提出“培育新型农民的主要内容有：学习科学文化知识、树立现代思想观念、健全心理素质、增强民主法制意识、提高道德品质境界、坚持社会主义核心价值体系教育等”；新型农民培育的路径选择以及新型农民评价指标体系等方面。

1.1.3 关于财政支农的理论研究

关于财政支农的研究，当前文献主要停留在财政对于一般意义上的农民的支持研究，如杜志雄等[11]认为财政支持政策对家庭农场成长发挥了重要的作用，某种程度上甚至是不可或缺的，曾福生等[12]提出财政支持可以通过改善经营环境、提升新型农民的综合素质技能来实现经营效益的提高。较少有关于财政支持新型农民发展手段和模式的专门研究，因此本文的研究在财政支农研究领域或将有所创新或补充。

1.2 相关概念

1.2.1 传统农民

《经济学大辞典》对农民的定义是“直接从事农业生产的劳动者(不包括农业工人)”。在《中国大百科全书》中，农民被定义为“从事农、林、牧、渔活动并在农村居住和生活的人”。高建民[13]将中国农民的概念界定为“农民是具有农业户口、在农村生产生活、与土地有着天然联系的社会劳动者。”以往学术界和理论界对农民的概念界定可以归纳为以下几个角度：从阶级属性出发来界定农民；从社会分工或职业属性来界定农民；从户籍划分出发来界定农民；从生活方式上来界定农民；从一种文化范式来界定农民。

随着我国社会的发展和进步，农民概念的外延在扩大，农民不仅包括居住在农村、从事农业生产经营的劳动者，也包括在农村从事其他产业和非农行业的人；农民不仅包括居住在农村、具有农村户籍的人员，也应包括到城市务工的农村户籍人员，还可包括下乡创业的市民。过去对农民概念的定义已经不能适应今天的发展要求，不能满足乡村振兴战略背景下对农民发展研究的需求，因此对农民的概念界定也应该更新。

根据研究的目的和需要，本文把传统农民定义为“以满足自己和家庭成员的基本生存为主要目的，以自给自足的家庭劳动为主要生产形式的农业劳动者”。

1.2.2 新型农民

从新型农民的产生背景来看，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确指出，要“加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民”，该文件正式提出“新型农民”这一概念。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，实施乡村振兴战略要坚持农民主体地位，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，大力培育新型职业农民(新型农民和新型职业农民的内涵相同，都为同一概念的两种表述，本文统一采用“新型农民”的表述方式)。

本文认为，新型农民是由传统农民发展演化而来，因此在概念和内涵上具有传承性和发展性。新型农民的内涵表现为：第一，新型农民是面向市场需求来组织生产的，因此参与市场交换与社会分工，并以盈利为目的，因此在特征上表现出“善经营”；第二，新型农民为了降低自然与市场双重风险给自己带来的冲击和损失，通常积极参与农民合作社、农村集体经济组织等，因此在生产经营单位上往往“成组织”；第三，新型农民由于以盈利为目的，能够产生主动学习新知识新技能、采用新技术、提高生产能力的动机，因此在特征上呈现出“有文化、懂技术”。归结起来，“参与市场交换与社会分工、有文化、懂技术、善经营、成组织”就构成了新型农民的基本内涵。

因此，本文将新型农民定义为：“以盈利为主要目的，面向市场需求来组织生产，参与市场交换与社会分工的，有文化、懂技术、善经营、成组织的农业劳动者。”

1.2.3 财政支持

财政是国家治理的利器，也是政府实现其经济社会职能和宏观调控的主要工具，要实现国家的战略和意图就必须制定相应的财政支持政策，选择有效的财政支持手段。我国要实现农业的高质量发展、乡村振兴和新型农民培育等国家重大战略，必须要依靠国家的财政支持。财政支持是指“国家财政以无偿拨付的方式，如财政拨款、财政补贴等对国家扶持的产业、部门或企业和具体项目进行的资金方面的支持。”

财政支持新型农民发展的手段很多，如实施最低农产品价格补贴、对农业生产的投入品进行补贴、对新技术施用实施补贴、农机购置补贴、强农惠农项目资金、农业生产性扶持资金、“三农”贷款、对基础设施建设给予支持、推广新型农民教育培训等；而财政支持模式包括推行适度规模经营、推广农民合作社、推广新型农民培训、推行农村产业融合等。

2 新型农民发展的三个层面

根据前面所述，新型农民的基本内涵是“参与市场交换与社会分工、有文化、懂技术、善经营、成组织”，那么衡量新型农民发展也应从其基本内涵的各个方面是否得到提升或改进进行判断。而这些基本内涵方面过于宏观，不便于研究做量化分析，因此需要将新型农民发展的内涵量化。具体来说，可将新型农民发展内涵量化于“生产能力、市场能力和组织能力”三个层面。

2.1 生产能力

生产能力主要体现的是新型农民“有文化、懂技术”的特征，即农民通过学习新知识新技能，采用新技术、新设备来提高自己扩大再生产、增加农业产出和产值的能力。

生产能力在《现代汉语辞典》中的解释是“一定时期内，在正常生产技术条件下，可能生产的某种产品的最大能力。”农业综合生产能力是在一定地区、一定时期和一定社会经济技术条件下，由农业生产诸要素综合投入所形成，可以相对稳定地达到一定水平的农业综合产出能力。吕向东认为农业生产能力是一个系统的概念，其概念内涵包含多个方面，农业生产能力并不是各种农业投入要素的简单相加，而是土地、资本、劳力、技术以及国家政策等各种要素共同作用下的结果，涉及到各要素资源的优化配置与组合[14]。

2.2 市场能力

市场能力体现的是新型农民“参与市场交换与社会分工、善经营”的特征，即新型农民是以追求利润为目的的，因此需要将农产品在市场上进行交换来赚取利润，并且要根据市场需求变动来组织生产，及时掌握市场信息的变动，这样才能获得较高的经营绩效。

一般来说，新型农民市场能力应包括农民在市场中的谈判定价能力、对市场信息的捕获和掌握能力、经营管理能力和风险抵御能力等。较高的市场能力能够使农民在市场交换行为中降低交易成本、提前做出预判、合理安排生产、减少风险带来的冲击，从而获取更高的利润。

2.3 组织能力

组织能力体现的是新型农民“成组织”的特征，即新型农民通过参加农民合作社、“公司+农户”、农业企业或农村集体经济组织来降低风险、共享资源、合作互补，因此在生产经营的单位上往往“成组织”。王云飞[15]提出“农民组织能力主要是指农民的自我组织能力”。学术界认为传统农民没有自我组织能力，传统农民自给自足的家庭生产方式注定了农民之间没有相互交往的需要，相反，这种生产方式使农民之间互相隔离开来。

而新型农民是以组织化为手段的，而要提升农民组织能力最有效的就是引导和鼓励农民加入各种农村经济组织，实现农民的组织化。现阶段能够有效实现农民组织化的载体主要有两种：一种是以农民合作社为代表的合作经济组织，另一种是以股份合作制为代表的农村新型集体经济组织。

3 财政支持新型农民发展的影响机制

3.1 财政支持新型农民生产能力的影响机制

根据前面所述，新型农民生产能力主要体现的是 “有文化、懂技术”的特征，即农民通过学习新知识、采用新技术来提高自己扩大再生产、增加农业产出的能力。新型农民生产能力的提升主要通过两种途径，一是通过技术进步来提高农业生产力和生产效率，二是通过扩大农地经营规模，形成规模效应来提高劳动生产率、降低生产成本。财政支持在这两个方面都能起到至关重要的作用。

在技术进步上，一方面，政府可以通过财政直接补贴和贴息等支持手段，降低新型农民采用新技术和新设备的沉没成本，改善其“风险—收益”约束边界[16]。另一方面，政府可以通过财政投入与产业政策有机结合，撬动民间资本和金融资本，加入到农业企业或现代农业庄园等新型主体的创新技术生产领域[17]。

在扩大农地经营规模上，王亚辉等发现农民的劳动生产率与农地经营规模之间存在“倒L型”关系，即在初始阶段农民通过扩大经营规模能够显著提高劳动生产率[18]。财政支持上，政府可以通过对规模经营户、家庭农场等主体给予土地流转补贴，减少新型农民扩大经营规模的成本。

财政支持对新型农民生产能力的影响机制如图1所示。

图1 财政支持对新型农民生产能力的影响机制

在图1中，横轴T表示农业企业、规模经营户等新型农民的生产要素投入，纵轴Y表示新型农民的产出水平以及生产成本，OA和OB分别为新型农民未获得财政支持时的生产函数与成本函数。当没有财政支持时，新型农民的生产函数OA与成本函数OB的平行线l1相切于点E1，此时新型农民的农业产出最大值为Yl。

当财政支持通过土地流转补贴等形式降低规模经营户的生产成本后，新型农民的成本函数将由OB移至OB1，成本函数OB1的平行线l2将与原生产函数OA相切于点E2，这时新型农民的农业产出最大值为Y2。

当财政支持通过技术补贴或税收优惠等政策来促进新型农民技术进步、提升其农业生产率，进而影响其农业产出水平时，新型农民的生产函数将由OA移动至OA1，原成本函数OB的平行线l3将与OA1相切于点E3，这时新型农民的农业产出最大值为Y3。

3.2 财政支持新型农民市场能力的影响机制

根据前面所述，市场能力体现的是新型农民“参与市场交换与社会分工、善经营”的特征。财政支持可以从生产端、运营端、销售端三个环节来影响和提升新型农民的市场能力。

从生产端上来看，财政支持可以对农业生产的各种投入要素进行补贴，如种子、化肥、农药、农机等。补贴方式可以是直接补贴或奖励，如对采用新型农机设备的农户进行农机购置补贴；也可以是对特定的农业投入品进行价格限制，又或是对生产投入品的企业进行税收优惠。这样，通过压低各类农业投入品的价格，新型农民在生产端环节上就能够尽可能的减少成本，形成农产品的价格优势，这会有利于农民扩大市场占有份额，增加农产品销量，最终增加农户收益。

从运营端来说，政府可以对采用创新生产技术或绿色生产技术的新型经营主体进行认定，不仅给予财政支持，如技术补贴、税收减免，这也会向银行等金融机构传递信号，即这类经营主体的资质、信誉是良好的，从而使得经营主体能够更容易获取金融贷款或吸引民间资本投入，产生融资效应。有了稳定的资金投入，将进一步有利于改善和提升经营主体的市场运营能力。

从销售端来说，政府可以向一些经营效益差的主体，或者遭受(季节性)自然风险时卖不出农产品的主体手中收购农产品，最为典型的就是农产品价格补贴，即政府以不低于市场的价格从农民手中买过农产品。政府的农产品采购行为、农产品价格补贴、农业保险(主要为政策性保险)等手段有利于帮助新型农民化解经营效益差带来的市场风险冲击，和气候等原因带来的自然风险冲击，提升了新型农民的风险抵御能力，将有利于新型农民整体市场能力的提升。

财政支持对新型农民市场能力的影响机制如图2所示。

图2 财政支持对新型农民市场能力的影响机制

3.3 财政支持新型农民组织能力的影响机制

组织能力体现的是新型农民“成组织”的特征，即新型农民通过参加农民合作社、农村(新型)集体经济等组织来降低风险、合作互补、共同发展的能力。

对于农民合作社来说，政府可以通过降低合作社成立的人数和资金要求、简化合作社成立的审批程序、放宽合作社成员的入社门槛、加大对合作社的宣传工作等措施来鼓励新型农民加入农民合作社。在合作社成立之后，政府可以通过优化合作社的运行环境、加强对合作社的引导和服务、协调合作社与涉农部门间的利益关系、设立合作社发展专项补贴、帮助合作社集资融资等方式促进合作社的健康有序发展。如在合作社融资贷款问题上，政府可以牵头成立专业的涉农担保公司，为合作社集体的贷款行为进行评估和担保，帮助合作社解决融资问题[19]。

提升新型农民自组织能力的另一个行之有效的方式就是推行PPP模式的农村股份合作制集体经济，鼓励和引导农民加入农村(新型)集体经济组织。首先，政府以PPP的形式，将各项涉农支农资金整合，先行投入到集体经济组织中作股；然后鼓励新型农民以资金、技术、土地承包经营权、林权抵押等多种形式入股，按对等的比例配股，共同构建PPP模式的农村新型集体经济组织。与对农民进行直接资助不同，PPP模式中政府将财政支持资金“以投作股”，让农民以相同的比例出资配股，这样才能撬动农民出资，也只有当农民自己也投入资金了，农民的主动性和积极性才会最大限度地被调动起来，农民的主体意识和市场意识才会真正形成。同财政支持合作社的方式相似，当PPP的农村(新型)集体经济组织成立后，政府可以通过优化运营环境、加强引导和服务、设立专项资金补贴、给予税收优惠、放宽金融贷款和撬动社会资本投入等方式来促进新型集体经济的发展[20]。

财政支持对新型农民组织能力的影响机制如图3所示。

图3 财政支持对新型农民组织能力的影响机制

4 财政支持新型农民发展实证分析

4.1 大理州财政支持新型农民发展资金数据

大理白族自治州财政支持新型农民发展的资金来源主要有强农惠农项目资金、生产扶持资金、产业扶贫资金、“三农”贷款、农机购置补贴、新型农民教育培训支出等。数据来源于2015—2019年大理州农业农村局工作总结及大理州农业年鉴。

2015年大理州开展了用活“三资”试点，“金果贷”、“金蔬贷”、土地承包经营权证抵押贷款6.25亿元；全州新型(职业)农民教育培训支出460万元。2016年大理州争取强农惠农资金8.25亿元；“三农”贷款发放2.27亿元；全州新型(职业)农民教育培训支出579万元。

2017年大理州“三农”贷款发放10.83亿元；全州农机购置补贴资金5 773万元；全州新型(职业)农民教育培训支出586万元。2018年大理州争取强农惠农资金11.06亿元，其中中央资金6.79亿元、省级资金2.16亿元、州级资金2.11亿元；中央和省累计下达粮食和经济作物生产扶持资金3.74亿元；全州发放“三农”贷款36.21亿元；全州投入产业扶贫的财政资金12.77亿元；全州农机购置补贴资金 5 893 万元；全州新型(职业)农民教育培训支出136万元。2019年大理州争取中央、省、自治州争取强农惠农资金27.77亿元，其中中央19.07亿元、省级3.58亿元、州级5.12亿元；全州推进实施产业扶贫项目619个，投入财政资金11.59亿元；全州农机购置补贴资金 5 113 万元；全州新型(职业)农民教育培训支出70万元。

不难发现，每一则神话将叙事者置于无文字主体的位置，同时也凸显出了“有文字者/民族”作为与之对立关系的他者而存在。然而要清晰理解“有/无”文字体系之间的关系，我们须要弄清楚“文字”隐藏的文化隐喻，即文字如何成为神圣，或成为与本地相异的物品和观念？这要从文字的起源神话谈起。

4.2 大理州新型农民发展能力指数

根据大理州新型农民基本情况调查统计，并构建新型农民能力评价指标体系，采用层次分析法可算出新型农民生产能力、市场能力、组织能力以及综合能力指数，具体数据详见表1。

表1 大理州新型农民综合能力指数Tab. 1 Comprehensive capacity index of new farmers in Dali Prefecture

4.3 结果分析

根据大理州财政支持新型农民发展资金数据以及大理州新型农民发展能力指数可得出以下结论。

第一，大理州财政支持新型农民发展资金过多向生产能力培育方面倾斜。在大理州财政支持新型农民发展的各项资金中，“强农惠农资金”“产业扶贫资金”“三农”贷款和新型农民教育培训支出具有普惠性的特点，旨在从整体上促进农业的高质量发展和农民整体素质的提高，但并不针对新型农民具体某项能力的培育；“生产性扶持资金”、“农机购置补贴”则能够有针对性地促进新型农民生产能力的提升，而针对新型农民市场和组织能力培育的财政支持资金则比较缺乏。

第二，大理州新型农民综合能力指数中生产能力指数占比最大。从表1中可以看出，大理州各区县新型农民综合能力指数中，生产能力指数普遍在2.0以上，几乎占到了新型农民综合能力指数的60%以上，这证明在财政资金的优先支持下，大理州新型农民生产能力得到了较好的培育和发展，生产能力在综合能力指数中起到了基础性和支柱性的作用。通过生产性扶持资金和农机购置补贴等财政支持措施，大理州新型农民能够降低采用新技术和新设备的投入成本，通过技术进步来实现自身生产能力的提升。

5 财政支持新型农民发展的问题和建议

5.1 存在问题

从大理州财政支持新型农民发展的情况来看，主要存在以下几个方面的问题。

5.1.1 财政支持资金过于向农业生产能力培育方面倾斜

大理州财政支持新型农民发展的资金除普惠性的项目资金外，其余的均向农业生产能力培育方面倾斜，缺乏有效针对市场和组织能力培育方面的项目资金。这种财政支持资金上的不平衡性将会使得大理州新型农民生产、市场和组织能力之间差距的扩大，最终导致新型农民能力的畸形发展。

大理州部分财政支持新型农民发展资金在功能上有共同的作用，如农业生产性扶持资金和农机购置补贴都具有帮助新型农民提高农业生产技术和农业生产率的作用，但由于两类资金来源于不同的政策渠道，多头管理使得主体责任不明确，支农资金没有有效的整合起来，资金的利用效率低下，财政支持新型农民发展出现“碎片化”现象[21]。

5.1.3 缺乏稳定的财政支持政策体系

大理州部分财政支持资金项目具有不稳定性，如强农惠农资金每年都靠州政府向中央、省两级争取而来，且资金的数额每年都不一样，这种资金来源上的不确定性对财政支持新型农民发展来说具有一定的风险。大理州目前来说没有形成一个稳定且系统的财政支持新型农民发展政策体系，各种项目渠道资金不确定性较大。

5.1.4 财政支持资金绩效考核标准不合理

近年来，虽然大理州财政支农资金力度总体上在加大，但由于缺乏科学的绩效考核机制，造成财政支持资金在执行过程中问题重重，偏离预期目标。数字化的考核方式一定程度上造成了财政支持新型农民发展的失真。如部分地方政府都是以“培育多少新型农民、新增多少合作示范社、认定多少农业产业园、农业增加值为多少”为目标，但对新型农民素质和能力的真正提升、合作社发展的质量和水平、农业企业和产业园的创新能力和绿色生产却很少纳入考核标准范围之内。

5.2 政策建议

针对大理州财政支持新型农民发展存在的问题，相应的政策建议如下。

5.2.1 加大对新型农民市场和组织能力培育方面的财政资金

大理州政府应设立有效针对新型农民市场和组织能力提升的专门性的项目支持资金，如对于新型农民市场能力提升来看，可设立专门的经营性扶持资金，对采用新型经营方式、品牌推广和电商销售的新型农民给予适当的补贴；对于新型农民组织能力提升来看，政府可将一部分财政支持资金以PPP的方式出资作股，让农民以相同的比例出资配股，鼓励和引导新型农民加入农村(新型)集体经济组织。

5.2.2 构建系统的财政支持政策体系和统一的预算制度，提高财政资金利用效率

部分地方政府各类财政支持资金来源渠道不同，有的资金项目来源不稳定，这不利于财政支持新型农民的稳定发展，且各项目资金分属不同的主管部门，不利于资金的整合利用。因此，各地方政府应构建系统的财政支持政策体系，统筹各部门、各渠道、各项目的财政资金，并建立统一的预算制度，提高财政支持资金的利用效率。

5.2.3 科学化财政支持资金的绩效考核标准

财政支持新型农民发展的资金使用绩效考核不应粗放地以数字化为标准，如“新培育了多少新型农民”、“新认定多少个规模经营户”等，而应以是否真正提升了新型农民的能力、是否具备了创新生产能力和技术、是否激发了新型农民的主体意识和生产积极性为标准。