水利水电工程实物指标相关问题探讨

程亚男 刘殿海 陈同法 张建龙 徐亚楠

(1.国网新源控股有限公司抽水蓄能技术经济研究院，北京 100761； 2.国网新源控股有限公司，北京 100054)

水利水电工程中征地移民工作是基础，是顺利开展主体工程的前提。实物指标调查工作又是征地移民工作的基础，是所有建设征地移民安置规划的依据。所以实物指标的真实准确很大程度的影响着建设征地移民安置规划的质量，影响着征地移民实施阶段的工作难度。

笔者从多个抽水蓄能电站建设工作实践中发现，电站的建设征地移民安置工作界面多，复杂困难，主要工作内容从可行性研究阶段的实物指标调查开始，后期很多矛盾在于多方对实物指标等基础资料的认识不一致上。如何更好的开展实物指标调查工作，打好建设征地移民安置规划的基础，减少后期征地移民工作的难度与反复，是非常值得重视与研究的。

1 实物指标相关工作中存在的问题及产生原因

1)实物指标调查中土地调查与建设用地申请、林地使用许可申请相分离，各成一体。

根据电力行业标准DL/T 5377—2007水电工程建设征地实物指标调查规范[1]及水利行业标准SL 442—2009水利水电工程建设征地移民实物调查规范[2]，可研阶段，土地调查利用实测的不小于1∶2 000土地利用现状地形图或同等精度的航片、卫片等解译成果，进行实地调查。关于土地分类，规范明确按GB/T 21010—2017土地利用现状分类[3]规定的地类划分，按现状实际认定。规范同时明确了实物指标要查明土地的权属及面积等要素。实物指标调查成果中关于土地类别、权属等内容，成为计算征地移民费用概算中土地补偿、各类征地相关的税费等的关键因素。

用地单位在向政府土地管理部门进行建设用地申请时，土地部门对征地范围内涉及的地类及各地类具体面积的认定是根据土地勘界成果，其基础是土地部门的第二次全国土地调查(即“二调”)成果，第二次全国土地调查成果完成于2009年，已经与现今实际存在不相符的地方。

用地单位在向政府林业主管部门申请建设项目使用林地时，林业部门对建设征地范围涉及的林地类别、数量等要素是依据《建设项目使用林地可行性报告》的成果数据，其基础是林业部门的全国林业“一张图”数据库。

以上三者数据是不一致的，常常存在差异。可研阶段建设征地移民补偿费用概算的计算是基于实物指标调查成果中的各项实物指标数量，其中包括土地补偿补助费用、征地相关的税费的计算等；实际建设用地报批时缴纳土地补偿补助费用、耕地占用税等是按照土地勘界成果计算的，也就是土地管理部门的“二调”数据；使用林地报批时，林地地类的土地补偿补助费用、森林植被恢复费等的计算是根据《建设项目使用林地可行性报告》的成果数据计算的。由于三者数据各成一体，导致实际向土地部门、林业部门缴纳的费用与概算存在出入，一般实际费用与概算都不可能完全一致，但是征地移民费用中，这样的差异较大，有个别项目出现数千万至上亿元的差异，超过征地移民费用的10%(仅指笔者所知的抽水蓄能电站项目)，给后期调整概算、征地移民实施增加困难。

2)林业部门与国土部门关于土地地类的认识不统一。

由于土地管理部门的国土“二调”数据库中关于林地地类的面积与林业管理部门的全国林业“一张图”数据库中的林地面积是不一致的，所以很多地区出现国土“二调”数据库中部分耕地地类在全国林业“一张图”数据库中为林地地类的现象，笔者接触的二十多个抽水蓄能电站前期工作大部分存在这种情况，这就造成“一女两嫁”的问题，项目建设单位对同一块征地既要缴纳耕地开垦费、又要缴纳森林植被恢复费，重复缴费的数额由耕地林地重叠面积的大小决定，笔者所知的抽水蓄能电站建设费用中，这部分重复缴费大约在数十到数百万不等。

3)是否应该计算实物指标增长量。

在编制建设征地移民安置补偿费用概算时，电力行业标准DL/T 5382—2007中规定私有房屋及附属建筑物、零星树木等实物指标的补偿概算实物指标需要在调查基准年调查实物指标基础上考虑所有搬迁人口自调查基准年至规划水平年期间的实物指标增量，但在多数抽水蓄能电站的补偿费用概算中并未考虑这部分增量。在移民安置规划设计中，关于人口指标需要考虑到规划设计水平年的增量是符合行业规范和自然规律的，但是搬迁安置人口相关的实物指标考虑增量在抽水蓄能电站这一类别工程中是不太符合实际的，因为抽水蓄能电站搬迁人口一般较少，少则零人，多则1 000人左右(见图1)，不会达到大型常规水电站的移民规模，而且抽水蓄能电站的移民安置从项目核准开工到移民搬迁安置完成，时间较短，在这时期内属于“封库令”规定的合理人口迁入很少，由其产生的实物指标增加鲜有发生。

2 实物指标相关问题处理建议

1)改革实物指标调查工作方式、改革征地移民安置补偿费用概算编制方式。可以将土地勘界部分工作和使用林地可行性调查部分工作提前，与实物指标调查工作结合，也可以说是加强加深实物指标调查工作中关于土地的调查，将土地勘界工作与使用林地可行性调查成果作为征地移民安置补偿费用概算中各种土地相关税费的计算依据，实物指标调查的实际地类及数据作为土地补偿补助费用概算的依据。

加强土地管理部门和林业管理部门的参与程度，在实物指标调查过程中，管理部门确认各地类和数量，将三者数据不一致、交叉重叠部分地类及数量等数据明确在实物指标调查成果中，如此问题明晰、概算更为真实。

2)2018年国家成立自然资源部，统一管理国家各类土地资源，国土和林业将实现“一张图”统一数据库，未来，同一块土地既是耕地又是林地的情况将得到改善甚至消除。但是，现阶段，“一张图”落地的时间节点尚未明确，项目建设单位对同一块征地既要缴纳耕地开垦费、又要缴纳森林植被恢复费的问题仍将存在一段时间，现阶段的缓解办法是，在征地移民安置补偿费用概算编制阶段，将此问题上报至项目所在地人民政府，请人民政府协调同一地块重复缴费的问题。

3)应该从法律法规层面分析[4]，实物指标增长应该发生在调查基准年之后，这与“封库令”规定内容相悖，“封库令”一般是省级人民政府签发，即《关于在XX工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》，其中规定：任何单位和个人不得新建、扩建、改建项目，不得开发土地、新建房屋及其他设施，不得新栽种多年生经济作物和林苗木等。其“封库”期限指“封库令”发布之日起至项目核准开工建设之日止，原则上封库期限中型工程为一年，大型工程为两年，个别规模和淹没范围大的水利水电工程经批准可延长，最多不超过三年。“封库令”具有地方规章的法律效力，强于规范性文件，所以这个问题上应首先遵守“封库令”的规定，在封库期限内不应存在搬迁人口的实物指标增量，由于其他原因致使项目核准开工建设时间过晚，超过封库期限的实物指标增长是合理的。DL/T 5377—2007水电工程建设征地实物指标调查规范中也明确：“可行性研究阶段实物指标调查完成后，离项目核准时间间隔较长的工程，需进行实物指标复核”。对于实物指标调查完成与项目核准时间确实出现很长间隔的项目，实物指标复核可以解决这期间的正常增长和因设计变更产生的实物指标变化。

所以对于抽水蓄能电站及中小型常规水电等淹没范围小的工程应遵从“封库令”规定，不应考虑搬迁人口的实物指标增量；对于淹没范围大的大型水利水电工程，因设计阶段无法预计其核准时间，建议设计阶段不考虑实物指标增量，超过实物指标调查规定时限未核准、未开工建设的项目，根据规范进行实物指标复核来解决合理的实物指标增量问题。

3 结语

国家以人为本的移民安置原则要求水利水电工程项目要满足移民的生存和发展需要，但是水电项目中征地移民的问题时有发生，造成移民生活困难、项目停滞、征地移民费用大幅上升的后果，所以处理好建设征地移民安置工作十分重要。其中实物指标关系着移民的切身利益，但相关的问题现实存在，困扰着地方政府、建设单位、设计单位，更好地处理这些问题，有助于项目的顺利推进和各方的工作开展。本文根据笔者实际工作，讨论了水电工程建设征地移民安置工作中关于实物指标的几个问题，并给出个人建议，以供参考。希望共同推动水电行业的变革，消除存在的问题。