基于城市功能导向的综合交通体系规划方法

张 琰, 戴一萌 ,岳 铭, 杨 峰

(1.湘潭市交通运输局，湖南 湘潭 411101；2.湖南省交通科学研究院有限公司，湖南 长沙 410015；3.湖南省交通运输厅规划与项目办公室，湖南 长沙 410116)

0 引言

在城镇化背景下，地级市城镇化成为经济增长的重要驱动力。进入“十四五”时期，国内大中型城市基础设施得到了长足发展，交通体系发展到较大规模，现今正面临由量变到质变的高质量发展阶段，如何促进综合交通立体发展，构建各种运输方式协同高效发展的综合立体交通体系，成为综合交通规划领域的重要课题[1]。改革开放以来，城市交通迎来了由内聚发展到大规模扩张、非机动化向机动化的转变，综合交通规划作为城市高速高质量发展的重要保障，其发展随着城市的发展和国内重大政策方针的实施也经历了几个不同的阶段。我国综合交通规划于上世纪80年代初期萌芽，并在规划和建设的互动实践过程中完善，《城市综合交通体系规划编制办法》(建城[2010]13号)及编制导则出台，标志着综合交通规划走向成熟。《国家综合立体交通网规划纲要(2020-2051)》以“因地制宜，功能为先”为核心制定，进一步强调了以功能为导向的综合交通规划。现今干线道路、轨道交通格局初步建成，意味着新时期的综合交通规划，不同以往重点关注增量空间为主，需要相应调整规划研究思路。在这样的背景下，交通规划工作必须转换思想。

传统的综合交通规划以数量预测和项目列举作为规划核心内容，初期的综合交通规划基本路线是各种运输方式的简单组合，或者对通道和枢纽的机械梳理，行业有壁垒、各自为政，缺乏系统整体考虑，沟通协调不畅进一步阻碍了综合交通的协调发展，难以达到发挥基础设施最大效能的目标[2]；而后，人们引入“先整体后局部”规划思路,先确定综合交通体系的发展目标，然后再落实到不同运输方式上，但各种运输方式仍旧是各自用项目去满足预测的运量。这样的转变仅仅是规划顺序的改变，规划的本质并无实质提升，规划总体目标被稀释；同时，“先整体后局部”的思路忽略了自然资源 “一张图”构建背景下的资源环境约束，更无法对各种运输方式的需求进行详细分配。在此背景下，荣朝和[3]突破综合交通规划中数量思维的约束，综合考虑社会经济对未来交通运输的总需求与资源、环境的限制，提出基于“形态结构”的综合交通体系规划思路。然而基于“形态结构”的规划思路，需要较为抽象的描述，弱化了城市功能分区的作用，缺乏导向性。基于此，本文提出以城市功能为导向的综合交通规划方法，明确城市功能定位，促进“形态结构”规划方法向“功能结构”方法转变，作为交通基础设施发展的着力点，促进人流、物流的高效流通。

1 区域功能为导向的规划方法

1.1 理论背景

功能导向规划方法，首创于城市规划领域，郑德高等[4]采用节点网络相关理论，构建以密度为核心的4要素评估框架，总结上海城市功能结构存在“东西不充分、南北不平衡”的问题，从功能、空间结构、政策和建设条件4个维度，识别了上海“十四五”时期的重点地区与潜力地区。为解决东京严重的单极化问题，何仲禹等[5]针对东京都市周边地区建立若干业务核来疏导部分首都功能，分析了东京的4个典型业务核都市，对业务核都市在促进都市圈一体化中的作用进行了评价。研究表明，功能导向规划对城市发展具有强有力带动作用。本研究在功能导向的城市规划理论基础上，进一步拓展其规划范围和内容，将该规划理论延伸到综合交通领域，以指导综合交通系统规划。

1.2 规划方法

综合交通规划与城市规划之间存在互动逻辑，城市功能指引交通发展方向，而交通设施是货物、人流集疏的载体，实现城市功能的重要因素。城市土地的利用产生居民通勤、货物流通等出行需求，形成特定的需求结构和需求水平，对交通基础设施的规模和结构形成新需要，根据供给与需求匹配的逻辑，推动交通基础设施落位。

借鉴功能导向的城市规划理论，提出区域功能导向的综合交通规划方法。该方法从城市规划、区位条件、建设条件、政策条件出发，根据城市资源要素配置，分析城市自身的比较优势，以此为突破口，定位城市区域、市域、以及城市内部各组团的功能定位[6]。功能导向规划的优势在于明确各级综合交通运输的发展目标，强调城市交通基础设施的协调发展，形成合力，有利于发挥综合交通运输体系最大效能；另一方面，大量的交通设施建设意味着巨大的资源消耗，对环境产生负面影响[7]。将功能相匹配的交通运输总需求与区域的资源环境价值进行综合考虑，形成环境资源要求对交通基础设施建设的约束力，在此基础上提出未来综合交通运输系统发展的方向与目标，再通过能够实现功能的各种运输方式支持和其他相关措施去满足资源、环境条件约束下的全社会交通运输需求[8]。区域功能导向的规划思路能够满足资源、环境条件约束下的全社会交通运输需求。

功能导向的综合交通规划技术要点：① 城市功能结构划分。根据已有产业和区位先天条件、政策保障、设施建设水平形成发展潜力和方向，立足于支持社会经济发展和增强区域竞争能力，分析城市的产业分布，交通特性，进而确定功能分工与分布。② 交通基础设施功能层次划分。区域层面的基础设施应结合重大交通基础设施(国家高速公路、省高速公路、铁路、航道等)、区位条件以及国家、地区的重大战略来确定，市域层面则需要根据城市内部具体的产业布局、国土资源开发、城镇化发展水平、区域协调性确定。

以功能为导向的综合交通规划技术路线如图1所示。

图1 以功能为导向的综合交通规划技术路线

2 湘潭市城市功能结构分析

2.1 城市概貌

在“十三五”规划推进新型城镇化背景下，我国城市城镇化率逐年提高，地级市成为城镇化和经济增长的重要驱动力。湘潭市2019年常住人口达到 288.2 万人，其中，城镇人口183.9万人，城镇化率达到 63.8%，根据分级标准划分为Ⅱ型大城市。当前，湘潭市正处于Ⅱ型大城市向Ⅰ型大城市快速转变阶段；湘潭地处长株潭城市群核心区域，踞于湘江腹地，是湖南融入一带一路、长江经济带、长三角、泛珠三角的前沿地带，中部崛起的重要节点，也是长江中游城市群东部产业向中西部梯度转移的重要承载地，区位优势明显[9]；此外，湘潭是中国优秀旅游城市，已成功创建20个3A级及以上景区，其他森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区数不胜数，旅游产业成为推动湘潭产业转型升级的重要动力。

2.2 城市功能结构分析

2.2.1区域层面功能——长株潭西门户高铁枢纽和区域性商贸服务型物流枢纽

湘潭地处湖南省中部，水运发达，在京广铁路修建中错过了发展机遇。进入高铁时代，长沙作为省会、湖南省行政中心和国家交通枢纽，已形成完善的综合立体交通体系，株洲的铁路枢纽地位也进一步巩固，而湘潭的枢纽作用也被进一步弱化。在新形势下，湘潭应把握国家和区域战略，在现状长株潭城际铁路、沪昆高速铁路、沪昆铁路基础上，积极推动其由节点向枢纽的转变。区域铁路枢纽结构见图2。

图2 区域铁路枢纽结构图

从区位上看，湘潭应充分发挥“一带一部”和长江中游城市群优势，向北与长沙霞凝港和岳阳城陵矶港对接，深度融入长江经济带；向西拓展构建湘西部货运通道，实现湘中西部地区资源整合；向南延伸并承接珠三角地区的产业溢出效益，发挥湘潭比较优势，强化与粤港澳大湾区的合作[10]。从长株潭融城角度来看，随着长沙河西地区的科技创新实力日渐增强，湘潭-九华-长沙河西发展轴线的重要地位逐渐凸显，湘潭可借助九华经开区产业优势和岳塘物流园的仓储物流优势，提供商品仓储、干支联运、分拨配送等物流服务，构建长株潭交通物流网络，实现城市群“半日达”。区域商贸服务物流枢纽见图3。

图3 区域商贸服务物流枢纽图

2.2.2城市组团功能层面——以市区为载体的城市发展核心和韶山-湘乡联动的区域旅游中心

湘潭都市区是湘潭城镇化的核心和主要驱动力，囊括了丰富的工商业、旅游资源。不同板块在用地和功能上存在较大差异，现雨湖区以居住和配套设施为主，岳塘区和天易片区主要为工业用地和居住用地，高新区、九华片区则以工业用地为主，昭山片区以生态用地为主。各个片区展现出的出行分布特征差异性较大，其中，雨湖区全日交通量较大，岳塘区、天易片区、高新区、九华片区由于工业用地占比较大，形成了相当规模的通勤需求量。昭山两型社会示范区作为长株潭的生态绿心，重点发展生态旅游、功能。湘潭都市区将是未来湘潭市域城镇化、发展核心和韶山-湘乡联动的区域旅游中心。

湘潭市有毛泽东故居、齐白石故居、彭德怀故居等 30多处伟人名人故居，旅游资源人文特色突出。湘潭旅游景区基本上形成了3大板块：以韶山为代表，以彭德怀纪念馆为主要组成部分的红色旅游板块；以湖南水府旅游区为代表，以湘潭农博园和昭山风景名胜区为重要组成部分的绿色山水旅游板块；以齐白石为代表的历史文化旅游板块。3大板块构筑了湘潭旅游的大框架。特别是红色旅游，依托韶山与湘乡强大的红色旅游引力，可以将湘乡与韶山组合，形成以红色游为骨干，以绿色山水资源为补充的湘潭特色旅游体系。

城市组团功能结构见图4。

图4 城市组团功能结构图

3 湘潭市综合交通体系战略思考

针对前文湘潭市城市功能结构的分析结果，结合湘潭市交通现状和未来发展趋势，总结分析湘潭综合交通存在问题，提出“十四五”发展战略建议。

3.1 交通问题分析

湘潭市现代综合立体交通网络逐步形成，考虑到交通运输要基本适应经济社会发展要求，交通运输发展面临的主要问题如下：

1) 综合运输通道能力不足问题日益凸显。武广高铁日均运送旅客接近6万人次，高峰日输送量达到13万人次以上，年输送旅客量是欧洲之星高速列车的2倍左右；京广铁路年运输能力为7 200万～9 000万t，年货运量达5 000万t以上。湘潭与长沙、株洲的交通联系主要依靠京港澳、许广和沪昆高速等国家级高速公路，区域过境交通与城市内部交通的多重负载使得高速基本饱和。湘潭境内最繁忙的京港澳高速仅为双向四车道，2020年平均交通饱和度1.05， 常年处于过饱和状态，服务水平差，严重影响湘潭市与外部的快速连通。湘江航道繁忙段拥堵日益严重，通道运输能力不足，拥堵问题日益突出。湘潭与国内部分大城市公路里程对比见表1。

表1 湘潭与国内部分大城市公路等级里程对比表地区高速公路里程/km高速公路占比/%二级以上公路里程/km二级以上公路占比/%总里程/km湘潭2853.6085010.727 927长沙6934.272 15513.2816 222株洲4893.521 70812.2813 906宁波5144.62 04818.211 236沈阳652.74.972 406.918.3313 128.2西安6524.871 73812.9813 386

2) 城际交通联系仍显薄弱，不能满足城市群一体化发展的需求。城市群一体化发展要求加强区域交通对接，对湘潭而言，长株潭城际环线尚未形成，3市间快速城际干道建设相对滞后;芙蓉大道和潭州大道近2年流量增长超过 50%，高峰小时饱和度已经达到 1.05，且由于道路沿线红绿灯较多，使得长株潭之间的道路运行效率较低。长株潭城际公交与城际铁路廊道高度重合，走向基本一致，并且运行时间过长，基本需要1.5 h以上，客流水平较低。

3) 交通基础设施规模较大，但整体水平仍亟待提升。高速公路占比与长沙还有较大差距，二级以上公路比例低，仅占公路总里程的10%左右，低于长沙、株洲及其他大城市，大部分公路等级低。综合交通枢纽层次与体系尚不清晰，高铁枢纽与其他运输方式融合不足，辐射作用不强，公路一级汽车站仅4个，数量较少，1 000 t级港区仅3个、泊位17个。长株潭城际铁路湘潭段沿线现状用地尚未开发成熟，昭山、荷塘、板塘站点周边人口覆盖不足，线路未进入客流密集区，导致外围地区长株潭城际铁路客流较低。2018 年昭山、荷塘城际站客流仅 3.1 万人次和 1.8 万人次，出现客流负增长；站场布局不尽合理，对接核心枢纽综合运输通道覆盖范围不足。

3.2 综合交通战略思路

围绕“两枢纽两中心”综合交通体系建设目标，统筹各种运输方式发展，夯实基础、补齐短板、强化优势，加快畅通对外运输大通道，大力推进长株潭一体化建设。完善市域综合交通网络，提升运输服务效率和水平，推进交通运输智能化、绿色化、安全化发展，实现湘潭市交通运输发展再上新台阶，总体上满足适度超前区域经济社会发展的需求。提出以下综合交通发展思路。

3.2.1打造湘潭高铁枢纽地位

着力打造湘潭北站、韶山南站“一主一辅”的市域综合客运枢纽，支持长株潭建设国际性综合交通枢纽； 积极推动长沙西-湘潭北-株洲西高铁联络线的建设，实现沪昆、京广高铁的互联互通，大幅度提升湘潭北站的区域交通地位。

3.2.2提升综合运输大通道能力

提升湘潭“一纵一横”综合运输大通道能力，缓解通道拥堵。着力加强通道资源的综合统筹与立体开发，实现综合运输通道内多种运输方式的最优配置与有效衔接，节约集约利用土地资源，发挥通道运输效益。

3.2.3推动货运“无缝化衔接”

优化货运枢纽布局，推进多式联运型和干支衔接型货运枢纽建设。以京广西绕线为重点，加强九华港区建设，形成九华铁路物流基地、港口物流枢纽，并发展快递物流园区，提升口岸枢纽货运服务功能。建设长株潭西线铁路综合保税区与长沙港衔接，提升综保区对外交通联系，实现北部霞凝港、中部九华港及易俗河港、南部渌口港的长株潭铁水联运货运体系。

3.2.4强化市区、韶山、湘乡之间相互联系

以“城际轨道+公路”强化市域内部“市区-韶山”、“市区-湘乡”2条主走廊，构建以都市区为核心，带动市域发展的放射状网络。 打造市区城镇快速路，强化湘潭市区辐射力，打破湘潭市区核心与外围副中心的设施壁垒。推动湘乡与韶山之间的旅游干支公路建设，实现旅游资源快速互通。

4 总结

针对目前综合交通规划方法缺乏系统观念、功能导向性弱，且难以适应新时代国土空间资源约束的缺陷，提出了以城市功能为导向的规划方法，并结合湘潭市实际，提出以城市功能结构为导向的湘潭市综合交通体系规划思路，分析了湘潭的区位优势和政策优势，确定湘潭市“两枢纽两核心”的功能定位——区域及市域层面的长株潭西门户枢纽和长株潭商贸物流枢纽的功能，城市内部市区作为未来发展的载体和核心、韶山与湘乡作为地区重要旅游节点的功能，并针对功能要求提出相应的发展思路，为湘潭市“十四五”构建综合立体交通体系提供参考。