我国地方政府预算支出的类型、特征及其影响因素①

姚东旻 许艺煊 赵江威 高秋男

一、引言

财政支出结构能够反映一个国家的经济发展需求和政府职能重心。2009年，全国财政工作会议提出要“优化财政支出结构，推进财税制度改革”。2019年，中央经济工作会议仍提出要“大力优化财政支出结构”。2020年5月，李克强总理作政府工作报告时依然强调“要大力优化财政支出结构”。为实现优化财政支出结构的长期目标，我们首先需要回答财政支出结构是什么、受什么因素影响的基本问题。

已有文献多基于一般公共预算支出中各功能性支出的占比刻画和描述财政支出结构，包括“基本建设支出和科教文卫支出”“经济建设支出”“生产性支出”“基本建设支出和社会保障支出”以及“基本建设支出、行政管理支出、文教卫生支出和社会保障支出”等(1)傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》，载《管理世界》，2007(3)；姚东旻、朱泳奕、余凯：《制度惯性、地方领导人更替与财政支出结构变动》，载《社会学研究》，2020(2)；张宇：《财政分权与政府财政支出结构偏异——中国政府为何偏好生产性支出》，载《南开经济研究》， 2013(3)；黄国平：《财政分权、城市化与地方财政支出结构失衡的实证分析——以东中西部六省为例》，载《宏观经济研究》，2013(7)；付文林、沈坤荣：《均等化转移支付与地方财政支出结构》，载《经济研究》，2012(5)。，在此基础上，进一步分析了支出占比的影响因素。较新的研究还关注经济建设和科教文卫支出占比的省际差异，指出该差异显著存在并且在特定阶段内具有一定的稳定性。(2)姚东旻、许艺煊、高秋男、赵江威：《省际预算支出结构的差异及其主要来源》，载《财贸经济》，2020(9)。但是预算支出结构的稳定性差异是否促使部分省份的预算支出结构趋同，最终表现为不同的预算支出模式尚未得到充分讨论。直接分析整体支出结构的典型模式和具体特征，不仅为后续研究地方政府支出结构提供了新的视角，有助于我们进一步归纳分属不同模式的政府支出的一般性规律，也为评估支出结构效率高低提供了研究对象和必要基础。明确地方政府预算支出模式的影响因素，就找到了调整和优化财政支出结构的有力抓手，这对于解决目前财政支出结构固化问题，促进政府职能转变，最终有力推进政府公共服务的供给侧改革有所助益。

为系统回答“我国地方政府预算支出模式有哪些、具有什么特点？”“什么因素影响地方政府支出属于某一种模式而非其他？”两个核心问题，我们重点关注我国省级政府预算支出模式。特别需要注意的是，这里的省级政府预算支出并非省本级预算支出，而是指省及省以下政府预算支出的加总数。首先，本文展开省级政府预算支出模式的类型分析，依据两个描述性维度——经济建设和科教文卫预算支出，划分出四种不同的预算支出模式。其次，基于相关政策文本，分析不同的支出模式表现出了怎样的经济特征。最后，综合借助固定效应模型、工具变量法、Probit模型和反事实的数据模拟法，从解释性维度寻找省级政府预算支出模式的直接影响因素。

二、地方政府预算支出模式的类型与特征

(一)地方政府预算支出模式的类型分析

1.现实背景

在我国地方政府预算正式编制前，中央会组织召开中央经济工作会议和全国财政工作会议，分析国内外经济形势，部署下一年度经济社会、财政工作重点。在我国各地区经济发展、功能定位、资源禀赋等方面存在明显差异的客观现实下，会议往往强调各地区要立足自身实际来贯彻会议精神。进一步地，各省召开省委常委扩大会议或经济工作会议来传达、学习和贯彻中央经济工作会议精神，结合自身实际，具体落实本省经济社会、财政工作重点。以2010年为例，本文梳理了中央以及代表省份政府经济工作会议、财政工作会议中的相关要求，发现各省在强调严格贯彻中央精神的同时，结合自身发展状况提出了不同的经济目标和工作重点。例如，青海省更注重经济发展，将财政工作重点确定为现代农业、重点产业；同样地，辽宁省作为东北老工业基地的重要省份之一，强调经济振兴、改善民生；河北省在强调经济发展和保障民生的基础上，提出要抓好节能减排；而广东省作为东南沿海省份，对外开放程度高，经济发展处于全国前列，更强调自主创新，提高发展质量。各地经济发展的侧重点不完全一致，通过政治决策最终形成不同的预算支出结构。

2.模式划分

模式划分可以依托类型学的研究范式，将研究对象的重要特征进行整合分析，以期在概念形成、完善测度、组织解释等多个方面发挥作用。(3)D.Collier,and L.P.Seawright.“Putting Typologies to Work:Concept Formation,Measurement,and Analytic Rigor”.Political Research Quarterly,2012,65(1):217-232.预算支出模式划分的前提是明确预算支出结构中的维度。虽然现有研究中，数据口径和研究目的不同导致了政府支出结构描述维度的具体指标略有差异，但它们多从与经济发展和公共服务相关的政府支出比例入手。(4)现有研究对功能性支出分类的表述略有差异，与经济发展相关的财政支出表述有经济建设支出、基本建设支出和生产性支出等，与公共服务相关的财政支出表述有科教文卫支出、民生性支出、福利性支出和保障性支出等。基于此，本文选择影响本地区经济发展的经济建设支出占比和与地方社会福利水平相关的科教文卫支出占比两个维度对我国地方政府的预算支出模式进行划分。

接下来，基于经济建设和科教文卫支出这两个重要维度，采取定序尺度划分得到我国预算支出模式的单元格类型，从而捕捉省级政府预算支出的偏向特征。为剔除不同年份的不同省份和不同年份的同一省份的时间混杂影响，本文使用了研究区间内中国31省区市(港澳台除外，以下简称省份)分项预算支出占比均值数据，绘制散点图进行分析，如图1所示。考虑到排序划分的方式能更直接地描述不同省份间预算支出结构的差异，本文基于排序(划分标准为中位数)而非预算分项支出占比均值数值大小的直接比较，对支出模式的类型进行划分。具体地，定义分项支出占比均值从高到低排名在全国前15名的省份为在该项支出上的“高”支出省份，后16名的省份为在该项支出上的“低”支出省份，划分结果如图1(a)所示。为检验模式划分的稳健性，我们以两项预算支出占比的全国均值为排序标准重新进行划分，结果见图1(b)。其中，仅有新疆、陕西、云南3个省份的类型归属相比图1(a)发生了改变(但处于两个类型的边界附近)，这说明类型划分结果是相对稳健的。图1中的四个象限分别对应着经济建设和科教文卫预算支出占比高或低的四种组合方式。

图1 我国省级政府预算支出结构与代表省份

3.四种类型的预算支出模式

基于上述分析，本文最终归纳出“高均衡支出型”“经济建设偏向型”“科教文卫偏向型”和“低均衡支出型”四种类型的省级政府预算支出模式：(1)“高均衡支出型”模式，突出表现为经济建设和科教文卫支出占比都相对较高，代表省份包括贵州、山西和甘肃等5个省份，这些省份均位于我国的中部和西部地区，自然环境复杂，经济发展水平较低，经济发展需求和民生性需求均相对较高；(2)“经济建设偏向型” 模式，突出表现为经济建设支出占比相对较高，并且科教文卫支出占比相对较低，代表省份包括新疆、宁夏、黑龙江和海南等10个省份。其中多数省份为少数民族聚居地区，整体经济发展水平较低，人口密度低，市场化程度较低。与其他省份相比，这些省份将更多的财政资金投入到基本建设等经济发展领域；(3)“科教文卫偏向型”模式的突出特征为科教文卫支出占比相比全国其他省份较高，代表省份包括北京、福建和广东等10个省份。这些省份将更多的财政资源投入到科教文卫领域，多分布于东南沿海，整体经济发展水平较高并且人口密度大；(4)“低均衡支出型” 模式的突出特征为经济建设和科教文卫支出占比均相对较低，代表省份包括重庆、天津、上海和湖南等6个省份。这些省份的经济发展水平相对较高，并且民生性公共品需求相对均衡，故与贵州、山西等“高均衡支出型”省份完全相反，表现出整体低均衡的预算支出结构。需要说明的是，“高均衡支出型”和“低均衡支出型” 两种模式的存在主要受到其他预算支出项的影响，如公共安全、行政管理费用等，这两类模式的存在具有现实合理性。

为检验地方政府预算支出模式的稳定性，本文逐年对各省份的经济建设和科教文卫预算支出占比进行排序，通过类型划分得到各省每年的预算支出模式。(5)动态视角下逐年进行的类型划分采用与静态视角下相同的排序(中位数)划分方式。通过计算研究区间内每个省份动态模式与静态模式不一致的比例，发现上海、江苏、辽宁和内蒙古4个省份的动态预算支出模式与静态模式完全一致，表明这4个省份的预算支出结构在整个研究区间内都非常稳定。包含宁夏、陕西在内的其他20个省份的动态支出模式也与静态模式保持了50%以上的一致比例，这反映了预算支出结构的相对稳定。

(二)预算支出模式特征的政策文本分析

各预算支出模式表现出了怎样的经济特征？表1对各省的财政工作会议报告和政府工作报告等政策文本中关于经济建设支出和科教文卫支出的政策目标和支出要求进行梳理，发现预算支出模式具有以下经济特征(6)类型划分为横向对比，因此预算支出模式的经济特征同样是省份之间的相对侧重程度，而非本省自身的对比。：(1)“经济建设偏向型”省份的预算支出更强调经济增长与经济转型，推进工业化与城镇化，支持重点产业以及中小企业发展，加强基础设施建设等；(2)“科教文卫偏向型” 省份预算支出的重点领域主要在科技创新与民生建设，并且更具体地提出了社会民生方面的支出重点等；(3)相较于两个“偏向型”模式省份，“高均衡支出型”省份的预算支出在经济建设和科教文卫两个支出领域上均表现为相对重的特点，而“低均衡支出型” 省份的预算支出均表现为相对轻的特点。

接下来，我们选取陕西省作为“经济建设偏向型”的代表省份、江苏省作为“科教文卫偏向型”的代表省份，梳理其政府支出重点领域与支出要求。陕西省政府支出重点领域更多在经济建设上，强调经济目标的实现。例如，2005年陕西省财政工作会议强调继续实施项目带动战略，抓好重大项目建设；2008年陕西省政府工作报告强调要加大支持非公有制经济和县域经济的发展，加强基础设施建设，进一步提升城镇功能和承载能力；2015年陕西省政府工作报告强调把保持经济运行在合理区间摆在首位。江苏省政府支出重点领域更多在科教文卫等方面，强调保障和改善民生。例如，2005年江苏省政府工作报告中明确提出加快科技创新体系建设，科教投入安排99.8亿元，增长28.5%；2011年江苏省政府工作报告中强调更大力度保障和改善民生，大力发展社会事业，加大文化强省建设力度，加快教育现代化步伐，加快医疗卫生事业发展。

表1预算支出模式特征

前文基于定序的层级类型划分标准，对经济建设和科教文卫支出占比进行中位数划分，定义出四种代表性的预算支出模式，并概括其经济特征。接下来，从描述性维度转向解释性维度，即需要回答预算支出模式的影响因素是什么以及什么因素导致了地方政府在预算支出模式上的差异。

三、预算支出的影响因素及作用机制

(一)地方政府单项预算支出的影响因素

目前，学术界已就地方政府多个维度的特征因素对预算支出的影响展开研究并积累了大量成果，但是主要集中于考察具体影响因素是什么以及其作用方向如何。对于经济建设支出的影响因素，大量研究从地方财政特征角度入手，构建了财政支出分权的多种度量指标，均发现支出分权越高的地方政府，经济建设支出占比越高。(7)傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》，载《管理世界》，2007(3)；龚锋、卢洪友：《公共支出结构、偏好匹配与财政分权》，载《管理世界》，2009(1)；张宇：《财政分权与政府财政支出结构偏异——中国政府为何偏好生产性支出》，载《南开经济研究》，2013(3)；刘小勇、丁焕峰：《邻里竞争、财政分权与政府财政支出偏向研究——基于三层分权框架的角度》，载《当代财经》，2015(7)；吴延兵：《中国式分权下的偏向性投资》，载《经济研究》，2017(6)。同样，从财政角度研究发现，转移支付率越低、税收分成比例越高、财力资源越丰富的政府越倾向于将更多财政资金投向生产性领域。(8)付文林、沈坤荣：《均等化转移支付与地方财政支出结构》，载《经济研究》，2012(5)；马光荣、张凯强、吕冰洋：《分税与地方财政支出结构》，载《金融研究》，2019(8)。除此之外，人口的结构性特征也会影响政府的经济建设支出，城市化率越高的地区基础建设支出占比越高，而人口密度则具有一定的负向影响。(9)黄国平：《财政分权、城市化与地方财政支出结构失衡的实证分析——以东中西部六省为例》，载《宏观经济研究》，2013(7)。关于地方官员特征的影响，地方政府基础建设支出占比随着地方领导人任期的增加而呈下降或先降后升的趋势。(10)王贤彬、张莉、徐现祥：《什么决定了地方财政的支出偏向——基于地方官员的视角》，载《经济社会体制比较》，2013(6)；杨良松、庞保庆：《省长管钱?——论省级领导对于地方财政支出的影响》，载《公共行政评论》，2014(4)。

在科教文卫支出方面，财政分权提升促进了地方财政的科技和卫生支出(11)潘镇、金中坤、徐伟：《财政分权背景下地方政府科技支出行为研究》，载《上海经济研究》，2013(1)。，也有研究指出由于基础设施建设领域的挤出效应，财政分权程度增加导致地方政府预算对于教育和卫生领域经费的投入减少(12)乔宝云、范剑勇、冯兴元：《中国的财政分权与小学义务教育》，载《中国社会科学》，2005(6)；黄国平：《财政分权、城市化与地方财政支出结构失衡的实证分析——以东中西部六省为例》，载《宏观经济研究》，2013(7)。。国外学者基于不同国家的数据研究得出财政分权对于教育和卫生支出具有显著的正向影响。(13)E.V.Zhuravaskaya.“Incentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism,Russian Style”.Journal of Public Economics,2000,76(3):337-368;J.P.Faguet.“Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs?Evidence from Bolivia”.Journal of Public Economics,2004,88(3/4):867-893.从财政收入特征的角度，转移支付率越低、直接税比重越高的地区，文教卫生支出占比越高。(14)付文林、沈坤荣：《均等化转移支付与地方财政支出结构》，载《经济研究》，2012(5)；尹恒、杨龙见：《地方财政对本地居民偏好的回应性研究》，载《中国社会科学》，2014(5)。关于地方经济特征的影响，民营经济份额占比升高和市场化程度加深均会提升地方政府的福利性支出占比。(15)潘镇、金中坤、徐伟：《财政分权背景下地方政府科技支出行为研究》，载《上海经济研究》，2013(1)；尹恒、杨龙见：《地方财政对本地居民偏好的回应性研究》，载《中国社会科学》，2014(5)。关于官员特征的影响，科教文卫支出占比会随着省委书记任期增加呈现“U型”变化，而在省长任期内变化并不显著。(16)龚璞、俞晗之、吴田、吴洵：《地方官员更替、任期与支出政策变动——基于1980—2011年省级面板数据的实证研究》，载《公共管理评论》，2015(1)。

(二)具体因素影响预算支出的作用机制

由于忽视了地方政府预算支出模式存在差异的现实，已有研究未能考察众多因素对于预算支出差异的解释力进而回答预算支出模式的影响因素是什么的问题。姚东旻等(17)姚东旻、许艺煊、高秋男、赵江威：《省际预算支出结构的差异及其主要来源》，载《财贸经济》，2020(9)。尽管在对单项预算支出影响因素梳理归纳的基础上，综合考量了地方特征四个维度共13项对于省际预算支出结构差异的解释力度，但也没有就存在相互作用的众多因素如何对预算支出产生影响进而分化出四种预算支出模式这一问题进行回答。

为进一步厘清影响因素作用于地方政府预算支出的机制路径，本文将其划分为直接和间接影响因素，即哪些因素可以直接作用于预算支出导致其变化，哪些因素通过作用于直接因素间接地影响预算支出。通过相关文献梳理，本文总结了影响因素间相互作用并最终作用于预算支出的机制路径。首先，对于省际预算支出结构差异始终保持高度解释力的影响因素为地方财政维度的支出分权和地方财力两项指标，本文将其定义为预算支出的直接影响因素。值得注意的是，各省支出分权在很大程度上受到地方官员的影响，省级官员的能力越强，在与中央进行谈判博弈的过程中越具有优势，进而越能提高地方的财政分权程度(18)王志刚、杨白冰：《财政分权、积极财政政策与预算支出偏离度》，载《宏观经济研究》，2019(8)。，即地方官员能力对于预算支出的影响是通过支出分权间接产生作用的。同时，现有研究也发现随着我国市场化程度的提升，非国有经济的发展通过带动地方经济和就业的增长对地方财政收入产生了巨大贡献(19)朱恒鹏：《分权化改革、财政激励和公有制企业改制》，载《世界经济》，2004(12)。，即市场化水平提升通过提高地方财力水平进而作用于预算支出，于是地方官员能力和市场化水平被划分为预算支出的间接影响因素。除此之外，支出分权作为地方财政的重要特征，除了直接对预算支出产生影响外，还会影响产业结构、城市化率等经济和人口特征(20)甘行琼、李玉姣、蒋炳蔚：《财政分权、地方政府行为与产业结构转型升级》，载《改革》，2020(10)；杨志辉、李卉：《财政分权是否促进了新型城镇化》，载《经济问题》，2021(3)。，最终作用于预算支出。现有研究还发现以第三产业占比升高为特征的产业结构高度化会导致地方人口密度的提升(21)王莹莹、童玉芬：《产业集聚与结构高度化对北京人口规模的影响:膨胀还是收敛？》，载《人口学刊》，2015(6)。，进一步影响预算支出。故本文将城市化率、第三产业占比以及人口密度三项指标划分为预算支出的直接影响因素。

现有研究还停留在省份单项预算支出的具体影响因素及其作用方向层面，文献涉及地方财政、经济、人口以及官员等多方面特征，但没有回答地方政府预算支出的众多影响因素中，哪些是省份分化为四种预算支出模式的具体影响因素，而这恰恰是本文的研究重点。

四、计量方法与数据

接下来，为回答什么因素影响了预算支出模式、为什么不同省份的预算支出模式有所差异，本文借助1996—2016年的省级面板数据，主要采用工具变量法、固定效应模型、Probit模型和数据模拟法展开实证分析。考虑到已有文献发现的能够影响预算支出的具体因素数量较多，并且彼此之间存在一定的中介传导关系，将其纳入同一计量模型可能存在多重共线性问题，本文重点分析其中潜在的直接影响因素，即支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度对我国省级政府预算支出模式的影响。

在解释性维度，第一，综合应用固定效应模型和工具变量法，尽可能地克服潜在的反向因果问题，研究支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度如何影响省级政府经济建设、科教文卫预算支出占比；第二，本文采用Probit模型，分析五个因素对不同预算支出模式的影响。特别注意的是，五个因素的代理指标选择直接影响了研究结论。以支出分权为例，针对同一问题采用不同的财政分权指标，得到的回归结论不尽相同，甚至相悖。(22)杨其静、高雄伟：《财政联邦主义与财政分权指标——基于合约理论视角的再审视》，载《中国人民大学学报》，2021(1)。为保证研究结论稳健可信，在稳健性检验部分，我们替换了可能存在偏误支出分权、第三产业占比和地方财力的代理指标，再次展开以上两个解释性维度的实证分析，以排除代理指标选择偏误问题。此外，我们还通过反事实思路下的数据模拟法，将原属于某一类模式(如高均衡支出型)的省份的直接影响因素数据替换成属于另一模式(如科教文卫偏向型)的省份的相应数据，观察替换数据后的省份的预算支出模式变化是否符合预期。

(一)计量模型

以预算支出项的占比作为被解释变量，本文首先建立固定效应模型(简称FE模型)，如式(1)所示。其中，FSi,t表示研究期间省份i在第t年的经济建设支出占比或科教文卫支出占比。X1～X5是解释变量，分别代表潜在影响因素支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度。与之对应，β1～β5是各解释变量的估计系数，即本文关注的重点参数。α是常数项，εi,t表示误差项，ξi和γt分别是省份固定效应和时间固定效应。

FSi,t=α+β1X1i,t+β2X2i,t+β3X3i,t+β4X4i,t+β5X5i,t+ξi+γt+εi,t

(1)

本文的一大研究困难在于潜在的反向因果问题：支出分权与预算支出之间有可能存在双向因果关系；对于城市化率和第三产业占比，既可能是城市化率和产业结构影响了政府预算支出结构，也可能预算支出结构影响了城市化的进程和产业结构变迁，以城市化率与科教文卫支出占比为例，现实中科教文卫支出占比高，使得城市相比农村的吸引力更强，越来越多的农村居民迁入城市，城市人口占比——城市化率的常见指标也就越高；与之类似，人口密度也存在潜在的反向作用关系；对于地方财力，经济建设支出占比高也可能使得当地经济发展更好，地方财力也就更充实。对此，在式(1)模型的基础上，本文采用工具变量—固定效应模型(简称IV-FE模型)，以官员履历、滞后一期的出生率、全国(去除该省)第三产业产值的增长率、餐饮住宿就业人数比重和取对数后的人口规模排序依次作为支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度的工具变量再次检验。

以预算支出模式这一四分类变量作为被解释变量，本文建立以下计量模型：

Modej,i,t=e+c1X1i,t+c2X2i,t+c3X3i,t+c4X4i,t+c5X5i,t+ζi,t

(2)

其中，j赋值为1～4，即Mode1～Mode4分别代表高均衡支出型、经济建设偏向型、科教文卫偏向型、低均衡支出型四类预算支出模式，是四个二元的虚拟变量，所以选用Probit模型形式。以高均衡支出型(Mode1)为例，若省份i在第t年属于高均衡支出型模式，则取值为1，否则为0。c1～c5是需要关注的重点参数。e为常数项，ζi,t是残差项。解释变量的含义与前文一致。

(二)数据

综合考虑数据可得性和全面性，本文将研究区间取为1996—2016年。文中涉及的数据来源于《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》以及中国经济与社会发展统计数据库、国家统计局官方网站等。其中，省级政府预算支出数据采用全省的加总数而非省本级预算数。对于缺失的部分预算支出数据，本文借助各省的统计年鉴进行补充。

被解释变量为省级政府预算支出结构与模式，具体由各省经济建设和科教文卫支出占一般公共预算支出的比例构成。值得注意的是，我国于2007年进行了政府收支分类改革(23)改革之前，我国是以支出部门作为预算项目的分类依据，以农林水气象等部门事业费为例，该预算支出科目在2007年改革之后虽然大部分保留在农林水事务支出中，但也有部分划分至国土资源气象等事务及资源勘探电力信息等事务中。。为了匹配改革前后的数据，本文依据财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《政府收支分类改革问题解答》，逐一对照改革前后年份的具体支出分类科目，将财政预算划分为经济建设、科教文卫两类支出。(24)在1996—2006年，属于经济建设支出的财政支出科目为农林水气象等部门的事业费、工业交通等部门的事业费、商业部门事业费以及农业综合开发四项科目，2007年改革后对应的政府支出科目为农林水事务支出、环境保护支出、国土资源气象等事务支出、资源勘探电力信息等事务支出、交通运输支出以及商业服务业等事务六项科目；对于科教文卫支出，改革前具体包括科学事业费、文教卫事业费两项，2007年改革后包含科学技术支出、文化体育与传媒支出、教育支出、医疗卫生支出、地震灾后重建支出五项科目。匹配后的数据统计结果显示，经济建设偏向型省份的经济建设支出占比均值最大为0.180；均值最低的为低均衡支出型省份，经济建设支出占比仅为0.123。对于科教文卫支出占比，科教文卫偏向型支出省份均值最大为0.284，最低的仍为低均衡支出型省份，占比均值为0.233。

解释变量主要是已有文献指出的能够直接影响地方预算支出的五个指标。(1)对于财政支出分权，本文借鉴现有研究中的计算方法(25)张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，载《经济学(季刊)》，2005(4)。，采用预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出予以衡量。(2)对于城市化率，本文采用城市人口数/总人口数予以衡量。(3)不同产业对于财政资源的需求不同，产业结构能够影响地方政府预算支出，本文将第三产业产值占比纳入解释变量。(4)地方财力指地方政府可以调用的财政资源，为了排除人口规模的影响，本文采用人均财政收入来刻画。(5)对于人口密度，本文采用总人口数量/省总面积予以衡量。以上变量的描述性统计见表2。

表2主要变量描述性统计

五、预算支出模式的直接影响因素

(一)固定效应与工具变量检验

表3给出了支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度五个因素各自对两类预算支出占比影响的IV-FE模型一阶段回归结果，均满足工具变量法的相关性假设。需要注意的是，在研究单一因素的具体影响时，其他四个因素均被视作控制变量。具体地，工具变量IV1，即省长和省委书记的履历与支出分权具有正相关关系。履历为分类变量(26)赋值情况为：如果其在该地任省长和省委书记的前一届也是在本地，并且之前两届不在中央直属单位，则取值为1；前一届是在外省任职，取值为2；前一届不在中央直属单位，但之前两届在中央直属单位，取值为3；前一届在中央直属单位，取值为4。，官员履历取值越大则表明省长和省委书记的中央工作履历越新，其能够在与中央的谈判博弈中发挥更大的作用，支出分权程度也就越高，这符合预期。参考现有做法(27)陆铭、陈钊：《城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距》，载《经济研究》，2004(8)。，针对城市化率选取的工具变量IV2是上一年的出生率，其与城市化率也存在显著正相关关系。第三产业占比的工具变量IV3为第三产业占比合成工具变量(28)以1990年为基准，首先计算1996—2016年间全国(去除该省)的总产值和第三产业产值的年增长率，将全国(去除该省)的增长率水平作为该省产值和第三产业产值增长率的替代，计算该省每年总产值和第三产业产值的预测值，最后使用两者相除得到的第三产业占比的预测值作为第三产业占比的工具变量。，由于单个省份的第三产业发展趋势与全国第三产业增长的总体趋势保持相对一致，所以可以用全国的增长水平很好地衡量单个省份的第三产业发展水平，列(3)的结果支持了这一合理性，同时构造工具变量时使用的全国增长趋势并不会直接影响单个省份的预算支出。(29)周茂、陆毅、李雨浓：《地区产业升级与劳动收入份额:基于合成工具变量的估计》，载《经济研究》， 2018(11)。选择餐饮住宿就业人口占总就业人数的比重作为地方财力工具变量IV4，是因为餐饮住宿业是地方自有财政收入的主要来源之一，如列(4)所示，餐饮住宿就业人数比重越高，地方财力越充实，并且该具体产业的就业比不会直接影响地方财政支出状况。(30)郭婧、贾俊雪：《地方政府预算是以收定支吗?——一个结构性因果关系理论假说》，载《经济研究》， 2017(10)。最后观察列(5)，IV5即取对数后的人口规模在全国各省的排序，是人口密度的工具变量，就相关性来看，通常人口规模排名越高的省份其人口密度也越大。(31)G.M.Ahlfeldt,and E.Pietrostefani.“The Economic Effects of Density:A Synthesis”.Journal of Urban Economics,2019,111 (6):93-107.

表3工具变量法的一阶段回归结果

表4中列(1)～(5)依次汇报了支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度对经济建设支出占比影响的IV-FE模型二阶段回归结果。Cragg-Donald检验结果显示，工具变量均很好地通过了外生性检验。为对比发现并克服内生性问题，我们在表4基准列给出了FE模型回归结果。容易发现，除城市化率和地方财力外，IV-FE模型的估计结果不仅与FE模型估计结果基本一致，也和已有研究结论相符，即省份支出分权度越高，其经济建设支出占比就越高；人口密度越高的省份，其经济建设支出的占比越小。第三产业占比对经济建设支出占比无显著影响。在克服了内生性问题后，列(2)的结果显示城市化率越高，经济建设支出占比越高。城市化既是人口向城市集中的过程，也是基本建设加快发展的过程，这一结果反映了此特点。列(4)的结果显示地方政府可支配的财政资金越多，其经济建设支出占比也越高。

表4直接因素如何影响经济建设支出占比(IV-FE)

再看五个直接影响因素对科教文卫支出占比的影响。类似地，表5中列(1)～(5)是IV-FE模型的估计结果，将其与基准结果比较，可以发现在五个因素对科教文卫支出占比影响的显著性和作用方向上无差异。具体地，支出分权和城市化率对省份科教文卫支出占比存在显著的负向影响，即省份支出分权度和城市化率越高，其科教文卫支出占比就越低。列(3)～(5)显示第三产业占比、地方财力和人口密度分别对科教文卫支出占比具有显著的正向影响。充足的地方财力不仅提升了经济建设支出占比，也提升了科教文卫支出占比，整体来看，可能导致公共安全等其他支出占比相对降低。而人口密度大的省份由于医疗卫生和教育等公共服务的供给压力较大，相应的科教文卫支出占比较高。最后，第三产业占比较高的省份，一方面对较多的社会文体活动提供配套支持导致其科教文卫支出占比相对较高，另一方面产业结构高度化也会导致人口密度提升，间接提高科教文卫支出占比。

表5直接因素如何影响科教文卫支出占比(IV-FE)

(二)Probit模型的再估计

综合以上研究发现，表6直观地列出了五个因素对经济建设和科教文卫支出占比的作用方向。在此基础上，我们进行综合分析并给出这些因素的数值高低将驱使该省形成怎样的预算支出模式。以支出分权和地方财力为例，一个省份的支出分权程度越高，则经济建设支出占比越高，同时科教文卫支出占比越低，即为经济建设偏向型模式；支出分权程度越低，则经济建设支出占比越低，科教文卫支出占比越高，即为科教文卫偏向型模式。一个省份的财力越充足，经济建设和科教文卫支出占比都更高，即为高均衡支出型模式；反之财力越少，两类支出占比都更低，是低均衡支出型模式。对应到现实情况，以湖北省为例，研究期间其支出分权较低(排名23)、城市化率较高(排名15)、第三产业占比较高(排名15)、地方财力较低(排名19)、人口密度较高(排名1)，在五项因素分别作用下，湖北省会形成科教文卫偏向型、经济建设偏向型、科教文卫偏向型或高均衡支出型、低均衡支出型、科教文卫偏向型模式。综合来看，最终湖北省的真实模式是低均衡支出型。再以青海省为例，其支出分权较高(排名5)、城市化率较低(排名21)、第三产业占比较低(排名17)、地方财力较低(排名17)、人口密度较低(排名30)，在五项因素分别作用下，青海省会形成经济建设偏向型、科教文卫偏向型、经济建设偏向型或低均衡支出型、低均衡支出型、经济建设偏向型预算支出模式。最终青海省的真实模式是经济建设偏向型。

表6直接因素对省级政府预算支出模式的预期影响

表7分别以四种预算支出模式的二元虚拟变量为因变量，直接采用Probit模型研究五个因素对预算支出模式的影响，同时检验表6预期的预算支出模式是否与现实相符。尽管在Probit模型中五个影响因素的系数大小在因素与因素之间不具可比性，但是由于数据、解释变量和基本模型设定一致，在列(1)～(4)四个子模型中，同一因素的影响系数大小是可比的。首先，表6中支出分权分别对经济建设和科教文卫支出占比产生显著的正向和负向影响，所以预期的预算支出模式是：支出分权程度越高，越可能是经济建设偏向型，然后是高均衡支出型和低均衡支出型，最不可能是科教文卫偏向型。比较表7中支出分权在列(1)～(4)四个模型中的影响系数，支出分权对经济建设偏向型模式的影响系数显著为正且数值最大，对科教文卫偏向型模式的影响系数显著为负且数值最小，即分权程度越高，是经济建设偏向型模式的概率就越大，是科教文卫偏向型的概率就越小，这与预期相符。与之类似，城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度的影响系数无论是在四个模型中各自的作用方向，还是系数数值的大小排序，都与预期相符。

表7直接影响因素对预算支出模式的影响

(三)稳健性检验一：“反事实”的数据模拟

本文采取反事实分析的思路，采用基于回归方程的数据模拟法，进一步展开了稳健性检验：将某一预算支出模式省份的五个因素数据分别替换成另一种模式省份的真实数据，检验数据被替换省份的预算支出模式是否由原模式转化为目标模式(替换数据省份所属的模式)。比如，将属于科教文卫偏向型模式的江苏省的支出分权替换为高均衡支出型模式的四川省的数据，检验江苏省的预算支出结构是否由科教文卫偏向型转化为高均衡支出型。为避免重复，本文以科教文卫偏向型和低均衡支出型向高均衡支出型转化的数据模拟为例。(32)对于其他模式间的转化结果，尽管转向目标模式的成功率略有差别，但都相对一致地支持了五个因素对预算支出模式转化的有效性。具体结果略，备索。(1)将10个科教文卫偏向型支出省份向高均衡支出型转化，具体是将北京、江苏和广东替换为四川，将福建、浙江和安徽替换为江西，将河北、河南和山东替换为山西，将广西替换为贵州。图2结果显示替换支出分权、人口密度、城市化率、第三产业占比和地方财力五个变量后，10个省份中多数省份的模式转化为高均衡支出型。(33)还有部分省份虽没有直接转换支出模式，但其经济建设支出占比也明显提高。特别是替换支出分权或城市化率，均使得6个省份的支出模式由科教文卫偏向型转化为高均衡支出型。(2)考虑低均衡支出型模式的省份向高均衡支出型转化，具体地，将重庆替换为贵州，河北、湖南和上海替换为江西，天津和辽宁替换为山西。图3显示分别替换支出分权、人口密度和第三产业占比三个指标后，均有一半的省份成功由低均衡支出型模式转化为高均衡支出型；而替换城市化率和地方财力后，共有3个省份成功地转化了模式。需要说明的是，在由低均衡支出型向高均衡支出型转化的特殊情境下，尽管个别省份没有直接转化为高均衡支出型模式，但这些省份大都转化为了经济建设偏向型或科教文卫偏向型这两个中间过渡模式。

图2 科教文卫偏向型向高均衡支出型转化的数据模拟

图3 低均衡支出型向高均衡支出型转化的数据模拟

(四)稳健性检验二：替换影响因素的代理指标

影响因素的分析结果很大程度上依赖于代理指标选择的合理性。就城市化率和人口密度而言，已有文献近乎一致地采用城镇人口占比和单位面积人口予以衡量。但支出分权、产业结构和地方财力的测度方法存在多样性。首先，中国财政分权的复杂性使得任何一种衡量财政分权的方法都存在争议。除前文采用的“预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出”方法外，另一种衡量分权的方法是边际保留率，重点反映地方政府对财政分权的激励程度。然而本文的研究重点不在于激励，同时为避免与地方财力重合，本文最终采用国际通行的测度方法，将一个省的人均财政支出占人均总财政支出的份额作为支出分权的第二个代理指标。对于产业结构，第一产业占比不仅是产业结构的重要组成，也与第三产业占比存在一定的负相关关系。已有研究还发现第一产业比重越大的地区，财政教育支出占比越低(34)王蓉、杨建芳：《中国地方政府教育财政支出行为实证研究》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2008(4)。，所以第一产业占比可以作为产业结构的新代理指标。对于地方财力，考虑到地方政府的最主要收入来源是税收与土地出让金，我们在此将财力的范围缩小，采用地方自有财力指标再检验，即税收与土地出让金的加总值(35)李升、宁超：《中国地方政府自有财力区域差异分析》，载《经济与管理评论》，2017(6)。。地方自有财力1996和1997年的数据不可得，因此，本节实证的研究区间为1998—2016年，新的代理指标数据来源于《中国国土资源年鉴》与《中国统计年鉴》。采用新代理指标后，FE模型、IV-FE模型和Probit模型的估计结果显示(36)具体结果略，备索。，支出分权、第一产业占比和地方自有财力的影响也都与前文结果相符。

六、结论

调整和优化政府预算支出结构，前提是要明确政府预算支出结构的现有模式有哪些类型、如何表现、受什么影响。本文研究发现：第一，我国省级政府预算支出结构能够被划分为经济建设偏向型、科教文卫偏向型、高均衡支出型和低均衡支出型四种代表性的模式。第二，就预算支出模式的特征来看，“经济建设偏向型”支出模式更多强调经济增长与经济转型，推进工业化与城镇化，支持重点产业以及中小企业发展，加强基础设施建设等。“科教文卫偏向型”支出的重点领域主要在科技创新与民生建设。相较于两个“偏向型”模式，“高均衡支出型”和“低均衡支出型”支出模式在经济建设和科教文卫两个支出领域没有明显的偏向，对于经济建设和科教文卫领域的重视程度相近。当然，是“高均衡支出型”还是“低均衡支出型”也受公共安全、行政管理费用等其他支出项目的影响。第三，某省是何种预算支出模式受到支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度五个因素的综合影响。一个省份的支出分权程度和城市化率越高，人口密度越低，则越倾向于经济建设偏向型的支出模式；支出分权程度和城市化率越低，第三产业占比和人口密度越高，越倾向于科教文卫偏向型支出模式；第三产业占比越低，地方财力相对较弱，越倾向于低均衡支出型模式；地方财力越充盈，越倾向于高均衡支出型模式。

本文定义了四种代表性的预算支出模式，并发现支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度综合影响了地方政府预算支出结构表现为怎样的模式，同时还明确了五个因素单独变化后支出模式的转变方向。这一方面直接回答了我国地方政府预算支出模式受何影响的重要问题，也为如何优化地方政府财政预算支出结构这一重大理论与现实问题奠定了必要的研究基础，以后对财政支出结构效率的研究可以在以上结论的基础上继续深入；另一方面，了解了直接影响因素单独变动对预算支出模式的具体作用，也就能为地方政府调整和优化预算支出结构提供具体的着力点。