农村合作金融机构法人治理的现状和异化

水恒光

【摘  要】论文以农村合作金融机构法人治理为研究对象，回顾了农村合作金融机构发展和改革的历程，阐述了法人治理的特殊性。农村合作金融机构作为一种独具特色的金融组织形式，是专为农民、农村、农业服务的金融组织，在支持农村经济发展和满足农民金融需求方面起着十分重要的作用。我国于2003年进行农村合作金融机构改革，形成3种产权模式，但是在法人治理方面还存在一些问题，形式上虽然建立了“三会”制度，但未起到权力制衡的作用，整体上呈现出异化现象。

【Abstract】This paper takes the corporate governance of rural cooperative financial institutions as the research object， reviews the course of the development and reform of rural cooperative financial institutions， and expounds the particularity of corporate governance. Rural cooperative financial institutions， as a unique form of financial organization， are financial organizations that serve farmers， rural areas and agriculture， and play a very important role in supporting rural economic development and satisfying farmers' financial needs. In 2003， China carried out the reform of rural cooperative financial institutions， forming three property rights modes， but there are still some problems existing in the aspect of corporate governance. Although the "Three Associations" system has been established in the form， it does not play the role of checks and balances of power， and shows the phenomenon of alienation on the whole.

【关键词】农村合作金融机构;法人治理;“三会”制度

【Keywords】rural cooperative financial institutions; corporate governance; "Three Associations" system

【中图分类号】F832.35                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）10-0152-03

1 引言

我国的农村合作金融机构包括农村商业银行、农村合作银行和农村信用社3种，在支持农村经济发展和缩小城乡差距上发挥了重要作用，但同时也存在不少问题，为解决这些问题，我国开展了农村合作金融机构改革。早在1996年，我国出台了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，以期把农村信用社改造成真正意义上的合作金融组织，2003年出臺了《深化农村信用社改革试点方案》，以解决我国农村信用社产权不清晰和法人治理不完善的问题。

这些改革虽然取得了一些成果，但是法人治理的不完善和内外部约束机制不健全的问题依然存在。为深化我国农村合作金融机构改革、促进农村金融机构自身健康发展以及支持农村经济发展，本文对农村合作金融机构法人治理问题的现状和异化进行了研究。

2 我国农村合作金融机构发展和改革的历程回顾

我国农村合作金融机构自成立以来发展过程曲折，相关改革一直在推进中，其历程大致可以分为4个阶段：第一阶段，1949-1958年。该阶段是农村合作金融机构建立并得以初步发展的阶段。1951年开始在全国范围内建立农村信用社，到1957年底，全国共有农村信用社88368个。在这一阶段我国农村信用合作社法人治理结构主要明确规定了“自愿互利”“退社退还其股金，不论股金多少，每人均只有一票表决权”等合作原则，农村信用社得到了迅速发展。第二阶段，1959-1978年。这一时期我国农村合作金融的发展几经波折，农信社的管理权频繁更换，人民公社、生产中队、贫下中农都曾管理过农村信用社。第三阶段，1979-1996年。该阶段是农村信用社恢复与发展的阶段，农信社在此阶段由农业银行进行管理，其合作金融组织的特点被淡化。第四阶段，1996年至今。这一时期农村合作金融机构进行了较大力度的改革，通过改革，农村信用社脱离了农业银行的管理，逐步走上自主发展的道路。产权制度方面，在原来的合作制基础上推出了3种创新模式：原有框架内的重组模式、农村商业银行模式和农村合作银行模式。治理制度方面，在形式上建立起社员代表大会（股东代表大会）、理事会（董事会）和监事会的“三会”治理框架。

3 农村合作金融机构法人治理的特殊性

农村合作金融机构是我国金融体系中不可或缺的部分，对农村经济的发展起着至关重要的作用，但它与一般商业银行存在着很大的区别，在治理过程中不仅要关注社员的利益，也要维护相关者的利益，在法人治理上存在一定的特殊性。

3.1 农村合作金融机构与一般商业银行的区别

农村合作金融机构与一般商业银行在很多方面是相似的，它们都是提供金融服务的机构，都将存贷款作为主营业务，但是二者在组织形式、决策机制、经营目标、资金来源和服务对象等方面均有所区别，可以说是一种比较特殊的金融机构。

在组织形式上，一般商业银行大都是股份制企业，受《公司法》与《商业银行法》的调整，属于公司制法人，而农村合作金融机构是合作制企业，由农民群众出于互助的目的设立，一般由专门制定的法律法规对其进行调整。在决策机制上，一般商业银行的最高决策机构是股东大会，而农村合作金融机构的最高决策机构则是社员大会。在经营目标上，商业银行以营利为目的，追求的是利益最大化，而农村合作金融机构的主要目的是促进社员之间实现互助。在资金来源上，商业银行的资金主要来源于股东投入的股本和社会公众的闲余存款，农村合作金融机构的资金则主要来源于社员投入的股金，但是社员能以自由退股方式规避经营风险，资金的风险承受力比较小，同时也可以获得稳定的投资收益，与普通股相比更具有存款的性质。在服务对象上，虽然各商业银行的服务对象并不相同，但总的来说，商业银行的服务对象是全体社会成员，而农村合作金融机构由于设立宗旨不同于一般商业银行，其服务对象也具有特殊性，主要是社员和农民，服务对象要比商业银行窄。

3.2 农村合作金融机构法人治理的区别

建立规范的法人治理制度对农村合作金融机构十分重要，有利于产权明晰和促进政企分开，进而促进农村合作金融机构向现代企业制度过渡。但是农村合作金融机构因为采取合作制的产权制度，其法人治理具有一定的特殊性，应充分体现“民有资本民营化”的要求，除遵守一般商业银行的基本原则外，要兼顾社员和利益相关者的利益，在治理过程中更强调安全性和稳健发展。其特殊性具体来说有以下几个方面：一是特殊的治理结构，现代企业的法人治理结构一般由股东大会、董事会、监事会、总经理组成，股东大会是最高权力机构，在决策过程中实行一股一票，大股东实际掌握企业的决策权。农村合作金融机构的法人治理结构由社员大会、理事会、监事会、主任组成，在形式上与一般企业没有差别，但在社员大会的表决过程中，实行的是一人一票，其决策权由多数社员掌握。二是更偏重关系型治理，由于农村信用社不发行股票，资本市场对其影响很小，外部并购风险低，即外部治理中除金融监管之外，对农村信用社发挥作用的空间有限。而其职工往往都是社员的特点，决定了信息在内部传递相对对称。因此，农村信用社法人治理具有关系型治理的特点，内部职工可以在一定程度上参与企业经营决策，监督管理层。三是特殊的外部管理体制，农村合作金融机构的外部管理是以地方政府领导为主体，以银监会和人民银行监督为两翼的“一体两翼”的管理体制。四是农村合作金融机构的法人治理充分体现合作制原则，更关注社会利益而不是经济利益，要充分发挥其互助式金融服务功能，满足处于融资弱势地位的广大农民的融资需求。

4 我国农村合作金融机构法人治理的现状及异化

4.1 我国农村合作金融机构法人治理现状

根据2003年国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》规定，我國农村合作金融机构形成了3种产权模式：合作制、股份制、股份合作制。这3种模式互不相同、各有利弊，充分体现了因地制宜、适应当地经济发展水平的要求。

4.1.1 合作制模式下的法人治理

合作制模式是在原有合作制的基础上，将县、乡两级独立法人改制成县联社统一法人，原有的乡镇合作金融机构则成为其分支机构。这种改制有利于改善原有模式产权不清、管理混乱、吸储困难等问题，但是改制后的农村合作金融机构仍延续了原来农村信用社的产权结构特征，仍以内部结构调整为主，在性质上还是以政府信用为隐形担保的准国有银行。虽然建立了社员代表大会、理事会和监事会的法人治理框架，但实际主要由政府主导，“三会”有名无实，股权上分散性、流动性和存款性的特点使得社员的所有权难以体现，“三会”的虚设和社员所有权的缺位使得农村合作金融机构的民主管理流于形式。

4.1.2 股份制模式下的法人治理

股份制模式是将农村信用社改制成农村商业银行，在平等自愿基础上将农村信用社股本金转为农村商业银行股本金。股份制的农村商业银行建立起符合现代企业制度的内部治理结构，股东大会是最高权力机构，董事会、监事会均由股东大会产生。股份制模式具备比较完善的法人治理结构，实现了所有权、经营权、监督权的相互独立和相互制约，有利于产权结构的明晰和约束机制的强化，而且具有比较强的吸纳资本的能力。但该模式下的农村商业银行存在着经营目标上的冲突，股份制企业的经营目标比较单一，即企业利润最大化，股份制的农村商业银行也存在追逐利润的强烈动机，不利于实现对“三农”的金融支持，在利润最大化与支持农村经济之间难以实现平衡。

4.1.3 股份合作制模式下的法人治理

股份合作制模式是将合作制与股份制2种制度结合起来而形成的一种新模式，此模式下设立的农村合作银行存在资格股和投资股2种股金形式，其中资格股代表的是合作制，表决时实行“一人一票”。投资股则体现了股份制，表决时实行“一股一票”。农村合作银行同时设立资格股和投资股，既可以扩大农村合作金融机构资本范围，又可以兼顾到服务“三农”和追求利润2个目标。

股份合作制模式的农村合作银行虽然具有一定的优势，但它在法人治理上也存在一些缺陷，最主要的问题在于民主管理难以落到实处，我国目前的农村合作银行规模都比较大，股权较为分散，不利于民主管理，且广大农民也相对缺乏参与民主管理的意识。民主管理的缺失使得以合作制为原则建立起的农村合作银行在法人治理上呈现出“干部经济”的现象。“干部经济”实际上是“内部人控制”的一种表现形式，代表政府强权的“干部”首先获得了管理权和控制权，使得借助民主管理实现服务“三农”的目标落空，而且投资股股东为了获得更大的投资收益，也会借助其投票权促使合作银行将追逐利润作为经营目标。

4.2 我国农村合作金融机构法人治理的异化

虽然产权模式上的创新使得我国农村合作金融机构的法人治理状况得到了一定程度的改善，但从上述3种产权模式的分析来看，我国农村合作金融机构的法人治理总体呈现出一些异化现象。

4.2.1 民有资本官营化

农村合作金融机构的资本具有民有性质，资本的民有性决定了其法人治理结构应体现“民有资本民营化”的特征，但农村合作金融机构主要是作为国家金融政策的执行机构而存在，因此在经营管理中受到各级政府的行政干预，随着省级联社对农村合作金融机构的管理由依法管理转变为行政管理，我国农村合作金融机构的法人治理呈现出“民有资本官营化”的特征。该特征主要表现在高级管理人员的任命方式上，省级联社、县级联社和农村信用社的高级管理人员一般先由政府部门或省级联社进行选拔，然后提出候选名单，经社员大会和理事会选举产生，但社员大会和理事会在选举中起到的主要是形式意义上的作用，因为需要借其来完成选举的法律程序，可见省级联社、县级联社和农村信用社的高级管理人员实际上是由行政命令而产生的，政府部门控制着人事任命权。

4.2.2 “三会”权力制衡机制失效

“三会”治理制度的目的是使权力达到相互约束与制衡的效果，因此，“三会”之间的权力与义务的分配是“三会”制度的核心，但从目前的情况来看，“三会”之间的关系并没有处理得很好，权力制衡机制失去了效力，主要表现在以下几个方面：一是社员大会的权力形同虚设，虽然社员大会是最高权力机构，但由于我国农村合作金融机构的股权比较分散，股东数量众多且持股量小，导致社员缺乏参与管理的积极性和主动性;二是理事会领导下的“内部人控制”问题，管理人员通过经营和决策行为为自己谋取利益而使社员的利益受到损害，社员大会的虚置和监督的乏力使得农村合作金融机构的经营权集中在理事会以及理事会选任的社主任手中，容易产生“内部人控制”问题;三是监事会监督乏力，监事会是农村合作金融机构的监督机构，但是我国大多数农村合作金融机构的监事会没有设置常设机构，监事会没有人事权和建议权，而且知情权也受到相当的限制，加之长期以来所形成的重经营、轻监督的经营观念，这些因素削弱了监事会的职能，使得监事会的监督权难以在实际中发挥作用。

4.2.3 偏离合作制属性

从合作金融理论和特征上看，真正的合作金融机构不以营利为目的，而我国目前的实际情况是：“非负债性”的农村信用社根本不存在，绝大多数的农村信用社在从事商业银行业务，搞负债经营。而且我国农村合作金融机构虽然名义上是合作金融，但实际上行政干预严重，具有很强的官办性质，在经营方式则不断向商业银行靠拢，加之“三会”制度的形同虚设和民主管理的难以实现，我国农村合作金融机构逐渐偏离了合作制属性。产权制度向来是我国农村合作金融机构改革的重点，1996年的改革使得农村信用社与农业银行正式脱钩，重新走上合作制的道路，2003年的改革则在因地制宜、分类指导的原则下进行了产权制度的创新，形成了合作制、股份合作制、股份制3种产权制度，标志着我国农村合作金融机构开始偏离合作制属性。2010年监管部门又提出要推进以股份制为主导的产权制度改革，基本设想是全国农村合作金融机构在5年内完成股份制的改造工作，这样一来，我国农村合作金融机构将进一步向商业银行靠拢，其合作制属性将全面丧失。

【参考文献】

【1】乌东峰.解读中国农信社存续[J].求索，2004（07）：4-7.

【2】张星，王振宇.我国农村信用社法人治理结构探析[J].呼伦贝尔学院学报，2009，17（03）：47-50+4.

【3】王振宇.我國农村信用社法人治理结构问题研究[D].太原：山西财经大学，2008.

【4】王秀丽.中国农村信用社法人治理研究[D].沈阳：辽宁大学，2011.

【5】张涛.农村合作银行法人治理结构的现实困境及完善[J].经济视角（中旬），2012（03）：76-77+61.

【6】穆争社，蓝虹.论农村信用社法人治理结构的特征[J].金融研究，2007（01）：12-27.

【7】郑桂华.构建农村信用社法人治理结构值得关注的几个问题[J].武汉金融，2005（06）：37-38.

【8】谢平.中国农村信用合作社体制改革的争论[J].金融研究，2001（01）：1-13.

【9】李场，王国刚，何德旭.中国金融理论前沿Ⅲ[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

【10】王群琳.我国农村合作金融产权制度缺陷及改革模式探讨[J].金融理论与实践，2006（03）：58-60.

【11】张荔，王晓研.中国农村信用社法人治理的异化与回归[J].金融理论与实践，2011（10）：15-19.