对保障性租赁住房政策和实施的深度解读

李宇嘉

摘要：国家发布22号文，对保障性租赁住房进行了制度设计以及实施落地的顶层指导。保障性租赁住房是针对大城市新市民、年轻人短期租赁需求，由市场主导、政府给政策而建设的“低租金、小户型”的房子。为了让市场租赁企业在参与保障性租赁住房业务时能实现盈利，在土地供给、金融信贷、财政税收、审批等环节，国家做了系统化的政策支持设计。

关键词：小户型;新市民;专项资金;集体土地

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）09-0014-20 收稿日期：2021-08-12

1 背景：保障性租赁住房的出现

7月2日，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号，以下简称22号文），对保障性租赁住房做了定义，对怎么建、给谁建等，做了详细阐述。

印象中，专门就某一个房屋类型，发一个国字号的文件，这还是第一次。即便是1998年吹响房改号角的“经济适用住房”，也没享受到这个待遇，当时也只是以建设部、国家计委联合发的一个部门文件来做的，后面的廉租房、公租房也如此。可见，国家对“保障性租赁房”之重视。关于住房租赁，除了7月2日这个22号文，5年前的2016年，国务院还发过一个国字号文件《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）。可见，写入党的十九大报告的“租购并举”，绝不仅是说说的，而是真枪实刀要干的。

这次提出的保障性租赁住房，是“租购并举”制度建设的再出发，并且更加重视租赁的保障和民生属性。而且，也第一次明确了国家层面住房保障体系的顶层设计。也就是“三房”——公租房、保障性租赁住房和共有产权住房，这是住房制度建设中的一个重大里程碑（见图1）。

对新市民、年轻人的住房问题，国家2014年就提出，要将保障范围扩大，覆盖到非户籍人口，特别是农民工。近年来，国家要求公租房扩大至外来人口、为城市提供基础公共服务的人群。但是，公租房准入门槛、建设主体、资金来源、轮候分配等有严格规定，新市民、年轻人并不符合标准，比如收入超过保障线，所以，公租房要扩面，实施起来确实有难度。各地不知怎么操作，达到既扩面，还能经得起审计。所以，公租房扩面推进效果并不佳。

現在，有了保障性租赁住房，其与公租房的边界清清楚楚，不搞交叉，公租房又退回到了基本保障，完全由财政投资、由政府直接主导、国企平台建设、针对户籍低保低收入人群，这是政府基本职责，符合“兜底保障”的原则。在公租房（含货币补贴）之外，重构一个市场化主导、政府给政策扶持的新的保障体系，即针对新市民、年轻人的住房困难问题，建立“租售结合”的体系，即保障性租赁住房和共有产权住房。

从“三房”的新住房保障体系看，相比过去，最大的不同就是保障的范围扩大了。新的保障体系下，不仅有“兜底保障”，对新市民、年轻人也有保障，而且对后者的保障，覆盖到“租和买”，这是非常大的改变。也就是说，政府要让新进入城市的人群、城市无房的人群，体面地租住下来，还能买到低成本的房子。或许，这也可以称之为对过去二十几年过度市场化导致的一系列问题，通过新住房制度纠偏。当然，也可以说，“房住不炒”本来就该这样落地。

2 为什么要推出保障性租赁住房

2.1 新市民的住房之难

十几年前，笔者也是新市民、年轻人，但没觉得住房多么困难。当时，笔者住的是周转宿舍，很多同学租房，但房租也很低;即便买房，深圳那时的房价才1万元/m2。但现在不可同日而语，年轻人一进入城市，就面临着高不可攀的房价，房租也支付不起。现在，如果在深圳租住商品住房、长租公寓，“押二付一”是普遍现象。一下子要拿出1万多元，每月至少还要支付4000元左右，几个人能付得起？当下进入城市的年轻人、新市民，都是90后、00后，对“租的好”有强烈诉求。

2010年之前进城的农民工，都是60后或70后，他们对租赁体验没那么高要求，只要有一张床就可以了。新市民、年轻人，不管是新就业大学生，还是新一代打工者，或“二三代农民工”，他们需要的是低租金、较舒适、秩序好、配套不错的房子。有人说，支付不起，就不要有那么高要求。但时代不同了，高质量增长背景下，年轻人平视整个世界，社会都在向上迭代。

2.2 租赁供应的结构性问题

现在，各地并不缺房子，租赁的房子也足够多了。即便是深圳这样的城市，住房套数或间数，已经超过1200万套了（算上城中村、公寓、宿舍等），按常住人口来算，基本可达到人均1 （套）间了。照理说，房够了，为何还要劳民伤财地再建设呢？这就涉及到结构性的问题了。就好比我们去旅游，发现景点很多，但服务好、性价比高、没欺诈、酒店干净的景点并不多。一个道理，房子是很多，但符合新市民、年轻人居住诉求的很少。

现在的供给，可谓“两级分化”。一边是户型偏大的商品租赁住房，或者户型小，但租金超高的长租公寓。据悉，北京小户型的租赁住房，供应不足35%。且近年来新建的房子，户型越来越大。笔者调研过很多城市，开发商们都说，现在90平方米以下的房子不好卖，120平方米以上最畅销。另一边，则是租金低、户型小，但秩序差（如黑房东、随意涨租）、体验差的城中村或园区宿舍。这就是国家22号文件所讲的，保障性租赁住房是为了缓解住房租赁结构性供给不足的矛盾。

2.3 对于转型更重要的意义

推出保障性租赁住房是“一石多鸟”的不二之选。疫情后，中国经济率先恢复，但复苏的步伐很慢，特别是由于收入预期不振，边际消费倾向偏低。这对于内需打造、消费引擎、促进“内循环”来讲，并不是好消息。那么，谁的消费倾向最高呢？谁最愿意、又有强烈的消费渴望呢？

毫无疑问，就是新市民、年轻人。但是，如果问问刚进入深圳的年轻人，扎根深圳最大的梦想是什么？笔者觉得，如果给出三个目标，其中必有“拥有一套住房”的选项。如果是这样，还能指望房价跌吗？如果是这样，向“内循环”转型将异常艰难，每次经济下行，还得靠拉动地产来解决。如果将新市民、年轻人，从买房上面解脱出来，情况立马与众不同。

保障性租赁住房，就是撬动器。它能让新市民、年轻人安稳下来，体面地租下来，他们想要的，都能在这个保障性租赁住房中解決。然后，他们再去好好生活、好好工作，慢慢攒钱去买房。这样，急着买房的人没那么多了，房价上涨的压力不大了，新市民也就不焦虑了。

3 保障性租赁住房到底是什么

首先，“低租金、小户型”。22号文讲得很清楚，保障性租赁住房的最大特征是“低租金、小户型”，面积低于70平方米，租金低于同地段、同品质市场租金。不设收入线，只要无房，新市民、年轻人都可以申请。而且，保障性租赁住房对接共有产权，对新市民“先租后买”全保障。

其次，政府给政策，引导市场做住房租赁。自2016年以来，各地做了很多探索，相关扶持政策也不可谓不多。此次提出的5种建设渠道（后面会详细介绍），在过去5年鼓励规模化和机构化租赁时，已有相关的探索，比如集体建设用地建租赁住房、园区配套建设、新增供地建设等。但效果不佳，最突出的问题就是搞租赁不赚钱、投资回收期太长，企业积极性不高。

去年以来，很多长租企业开始退出市场，比如世联红璞，有的品牌公寓收缩门店。市场化租赁都很难赚钱，这一次要搞的保障性租赁住房还是“低租金”的，就能赚钱吗？显然，这一次发布的22号文吸取了过去教训，文件整体基调就是，以全方位政策扶持，极大地降低保障性租赁住房土地成本、建设成本、运营成本和融资成本等，让市场参与者能看到赚钱的希望。

再次，解决新市民、年轻人短期的住房需求。也就是说，新市民、年轻人租住这类房子，不会太长期。当他们在城市扎根以后，就会搬出去，或租商品住房、长租公寓，或买共有产权或商品住房。政府要做的，就是为这些刚进入城市、刚进入社会，面孔还比较稚嫩，对社会、对这个城市、对人生充满希望的年轻人、新市民，提供体面的居住，让他们能顺利扎根下来。

最后，这类房子只在人口净流入的大城市搞。很简单，人口净流入的大城市，房价比较高，新市民、年轻人多，住房压力大，更需要这类房子，助推年轻人和新市民顺利扎根城市，缓冲高房价的同时，分流住房需求，延缓买房节奏，夯实“先租后买”。目前，我国人口净流入的城市有40多个，五大城市群有35个，它们也是保障性租赁住房建设的重点。

4 史无前例的政策扶持

一是土地尽量不要钱、少花钱。

收房成本高、建设成本高、前期投入大，这是过去几年市场化住房租赁企业不赚钱的根源。因此，22号文的出发点，就是想着怎么从源头上“降成本”。保障性租赁住房是市场化产品，照理说用地成本不低，特别是涉及用途改变的地块，可能涉及到补交地价的问题。但是，22号文明确提出了保障性租赁住房的5个渠道，都是本着土地不花钱、少花钱的思路。

比如，集体用地建设、商办改租赁相当于改变土地用途，但不缴纳土地出让金，这是政策给的红利;比如，自有用地建设要变更土地用途，但不用补缴出让金，还保留划拨方式，土地也不花钱;比如，园区行政办公及生活服务配建的比例从7%提高到15%，提高部分建设保障性租赁住房，这是政策红利，土地也不要钱。比如，此前22个热点城市单列租赁用地计划，尽管“招拍挂”出让，但可将租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，自然土地也可以做到少花钱。

二是税收减免。

不久前，国务院会议确定，从10月1日起，租赁企业向个人出租住房适用简易计税方法，按5%征收率减按1.5%缴纳增值税;企事业单位等向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房，减按4%税率征收房产税。其实，5年前国家发布的39号文中，对企业搞住房租赁有明确的税收优惠，比如对房地产中介机构提供住房租赁经纪代理服务，适用6%的增值税税率。但是，由于多数租赁项目房源为非住宅，导致申请税收减免时，很难获得通过。

以国家大力扶持的集体土地建设租赁住房为例，根据现阶段税费政策，租赁住房企业运营环节增值税及附加、房产税、印花税等税率合计约达到租金收入的16.42%，若加上企业所得税，租赁住房企业的整体税负会更高（见表1）。如果按照一般企业纳税，租赁企业全行业都亏损。根据笔者在广州的调研结果，很多市场化的租赁企业，要想盈利或平衡，基本靠偷税漏税。

怎么解决这个问题呢？22号文提出，利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得项目认定书后，比照适用增值税、房产税等优惠政策。这里比照的就是上面讲的国务院会议确定的减免内容。要注意的是，项目认定书是22号文的重大创新，拿到这个项目认定书，租赁企业相当于有了尚方宝剑。有了这个认定书，税务部门就必须减免税收。

怎么搞定这个认定书呢？22号文提到的联合审查建设方案，本质上就是市政府牵头成立保障性租赁住房工作小组，由这个小组来审查方案。通过了，就出具认定书。拿着这个认定书，相关部门就要办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。为了让这些手续更有依据，住建部不久前还印发了《集中式租赁住房建设适用标准的通知》。言下之意，政策有了、标准有了，认定书有了，如果规划报建、消防验收、税收减免，若还存在障碍，那就是地方落实的问题了。

三是金融支持。

资金错配，前期投入大、回收期长，这是过去发展规模化、机构化租赁的教训，这是“租金贷”存在的原因之一。因此，除了土地不要钱、少花钱，有税收优惠外，还得在金融上给予支持。国家政策提出，不管是重资产的，还是改造存量的“中资产”的项目，建行、国开行和农发行等政策性银行，都有贷款支持，不计入贷款集中度管理，且贷款利率全部下浮。

此外，金融企业可发行专项债券，定向支持保障性租赁住房项目，企业债、公司债等等，也开始向这类项目倾斜。不久前，发改委关于基础设施REITs试点时，明确了这个设点扩展到了保障性租赁住房。可以说，金融支持的力度是全方位的、史无前例的。而且，5月20日，发改委还专门发布了《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2021〕696号），对纳入计划的保障性租赁住房项目，资金分解下达到符合认定的具体项目。

当然，获得中央补助资金，有几个条件：项目列入年度计划，相关文件齐备有效，項目的主要建设条件基本落实，可按期开工，用于配套基础设施建设等。另外，从2019年开始下发的，针对规模化租赁的中央财政资金，这次也提出要补贴扶持小户型、低租金的保障性租赁住房。

四是职住平衡。

不管是园区配建，还是集体土地建设、企业利用自有用地，22号文都强调“职住平衡”，目的就是降低通勤成本。比如，利用集体经营性建设用地建设的，22号文提出，“城市人民政府应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房”;利用企事业单位自有闲置土地建设的，利用产业园区配套用地建设的，首先是要满足本企业、本园区新员工的住房需求，自然实现了“职住平衡”;新增供地也是如此。

22号文提出，人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，应提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，主要安排在产业园区及周边、轨道站点附近和城市建设重点片区等区域。为什么如此强调“职住平衡”呢？现在的大城市，人口多、通勤成本高，新市民、年轻人，工作压力大、加班多，接受睡得晚，但不能起得早。除租金外，通勤成本最受关注，这已为大数据证实。如果保障性租赁住房供应的区位效率不高，必定会出现空置现象。

总之，纵览22号文，发现国家对于解决新市民、青年人的住房需求，扶持政策给到位、成本降到最低，目的就是吸引市场积极参与，看到赚钱的前景，然后给年轻人、新市民让利，让他们成为租购并举的实践者、房住不炒的实践者。

5 保障性租赁住房怎么落实

政策的出发点很好，制度设计也很严密，关键是怎么落地。其实，22号文提出的部分支持措施在2016年国务院的39号文，以及《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号）中都有提到，比如关于集体土地建设租赁住房、闲置商业办公改租赁等，但实际落地效果并不是很好。当然，原因有很多方面。

最根本的是，源头的土地非居住用途的属性，制约了规划报建审批、税收减免、工商业水电费“改民用”、金融信贷支持等，这些无法在实操层面落地。这一次，吸取了过去的教训，国务院层面发文把相关部门都纳进来，相当于在最上层落实了“主体责任”，并且切切实实将土地设计为“不花钱、少花钱”。另外，租赁税收减免，也专门在国务院常务会议上落实了，再加上2016年国务院39号文对个人出租住房的税收减免，针对租赁的总体减税力度是史无前例的。

资金支持方面，不仅国开行、建行、农发行提供信贷支持，利率下浮10%，发改委专项资金、中央财政奖补也提供免费的补贴资金。有了土地、税收、金融支持，行政审批上的支持，发展保障性租赁住房预想的困难都解决了。剩下的，就看地方政府怎么操作实施了。我们注意到，保障性租赁住房采用何种渠道、哪个主体来做，22号文将选择的权力（选不选、选哪种渠道）给到地方。

中央的主体责任到位以后，剩下就是地方的主体责任了。22号文在关于保障性租赁住房基础制度上，最后一条就是“落实地方责任”：城市人民政府对本地区发展保障性租赁住房，促进解决新市民、年轻人等群体住房困难问题负主体责任。省级人民政府对本地区发展保障性租赁住房工作负总责，要加强组织领导和监督检查，对城市发展保障性租赁住房情况实施监测评价。

因此，这个事业能不能做成，关键取决于地方主体责任能否落实。其实，不管是保障性租赁住房，还是共有产权住房，并不会对本地的土地市场、土地财政形成冲击，也不会对商品房市场形成冲击。因为，需求主体不同、消费群体不同。相反，搞好了保障，商品房市场才能可持续发展。若能在一个城市安顿下来，新市民、年轻人必将是未来楼市的生力军。

凡是在一个城市长期生活，哪一个不想拥有自己的房子呢？若A城不容纳你，你必然会流向B城，这就是未来城市间竞争的常态。所以，保障性租赁住房的制度设计，是地方商品房市场可持续发展的关键。这一轮楼市繁荣，改善型需求主导，只有培育新生力量。