长江保护司法与执法问题的困境与因应

摘 要：《长江保护法》于2021年3月1日实施，与新修订的《刑法》及其他法律法规共同构成了长江保护的立法体系，赋予了长江司法与执法保护新的历史使命。然而，长江保护面临司法薄弱、执法疲软、执行困难等一系列突出问题。在此背景下，本文梳理有关法律法规和实践做法，分析域外流域治理的经验，立足我国国情和国内外治理经验提出解决方案。

关键词：长江保护;司法;执法

中图法分类号：D922.68              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0415

1  我国对长江进行法治保护的现状评价

1.1  立法

长江保护的立法体系主要由国家立法和地方立法两部分构成，广义上还包括一些行政法规和部门规章。从具体条文上看，又可以分为长江保护专门立法和分散立法。2021年3月6日，笔者在北京大学法宝平台法律法规模块以“长江”作为关键词进行检索，共计法律5部、行政法规38部、部门规章761部、地方性法规39部、地方部门规章18部。专门立法如《长江保护法》《长江河道采砂管理条例》等，分散立法如《环境保护法》以及与《长江保护法》同时表决通过的刑法修正案（十一），增加了4条与长江保护有关刑事责任的条文[1]，提升了原有刑罚的处罚力度，明确了严重破坏长江生态保护行为应当入罪的情形，用刑法手段进一步提升长江保护的司法水平。

2021年3月1日实施的《长江保护法》对于长江保护司法与执法工作的落实具有极为重要的现实意义。针对长江保护中统筹协调不足、监督落实不够、生态环境协同治理不实等突出问题都作了回应，特别是针对长江保护中多发频发的违法案件，提出了刚柔并济的生态保护赔偿与违法行为严惩相结合的理念。此外，一系列立法都显示出对长江保护意识的提升，《民法典》的侵权责任编专门对生态环境保护和损害救济作出规定，民事和行政环境公益诉讼的确立都为长江司法和执法保护提供了法定依据。

《长江保护法》作为我国第一部流域法的意义非凡，但该法所提出的公益诉讼、流域协调机制设立、联合执法等问题都不能靠此法单打独立，尤其是如何推进长江沿线11个省级行政区在长江保护司法与执法方面的合作，具体的落实方式仍需要通过制定配套的法律法规和司法解释保障。

1.2  司法

对侵害长江及流域地区绿色发展的行为进行司法惩罚是落实习近平生态文明思想的重要举措，也是新时代我国生态环境保护新使命给各级司法机关带来的新任务。最高人民法院于2014年成立环境资源审判庭，专司涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件[2]，又先后于2016年、2017年和2020年发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》，并于2020年11月发布了一批长江流域水生态司法保护的典型案例[3]，对长江、长江经济带及长江三角洲发展的司法保护提出指导性意见，为各级人民法院的具体落实提供重要依据。根据最高人民法院发布的数据，2016年1月至2020年6月，长江流域各级人民法院共依法审理各类环境资源刑事案件80 356件，民事案件287 119件，行政案件122 215件，公益诉讼案件4 944件以及生态环境损害赔偿案件91件。各级法院依法审理水污染防治案件、水生态保护案件、水资源开发利用案件，推动长江流域水污染防控治理，保障和修复长江流域的生态功能，促进长江流域水资源可持续利用和节约保护[4]。在长江流域19家高级人民法院中，有17家建立了环境资源审判庭，未设立环境资源审判庭的2家高级人民法院也指定专门的合议庭负责业务指导[4]，适用归口审理机制，实现民事、行政、刑事案件的归口化。

各级检察机关践行“绿水青山就是金山银山”的理念，将其贯穿至服务保障长江经济带发展的检察工作。2020年1月至11月，长江经济带11省市检察机关对破坏生态环境资源犯罪案件批准逮捕2 140件、3 335人，提起公诉13 358件、22 543人[5]。对破坏长江生态环境犯罪实施高压严惩，同时还开展破坏生态环境资源犯罪专项立案监督，对有案不立、有罪不究、以罚代刑、降格处理等问题实施重点检察[5]，地方检察机关结合本区域内长江保护司法实践的实际情况，形成了一些特色做法，如重庆市组建两江地区检察院，作为专司办理跨区域生态环境和资源保护领域行政公益诉讼的检察机关[6]，江苏检察机关坚持运用诉前检察建议、提起行政公益诉讼等方式守护长江绿色发展[7]，湖北省宣恩县人民检察院在和地方行政机关合作，帮助从事渡船旅游的从业者转型发展农家旅游或者从事水库生态清洁员[8]，既净化了航道健康发展，也帮助失业者失有所得。此外，检察机关还将整治环境资源领域违法犯罪与扫黑除恶专项斗争紧密结合，同人民法院和公安、水利、航运管理等部门紧盯重点领域、重点人群和重点问题，深挖在长江进行非法采砂、非法捕捞等违法行为背后的“保护伞”，扫清阻碍长江司法与执法工作中的阻碍石，系统化提升检察机关服务长江司法保护的履職水平。

1.3  执法

执法作为长江保护过程中最常规、最普遍的方式，发挥着常规性、基础性作用，近年来，各级执法机关深入贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”总基调，在打击非法捕捞、非法采砂、非法排污等领域持续发力。

2020年8月10日，公安部、农业农村部打击长江流域非法捕捞专项整治行动工作专班部署开展长江流域非法捕捞高发水域同步巡查执法行动，长江流域非法捕捞问题严重区域的公安机关、渔业主管部门，联合上下游、左右岸、干支流的水上执法力量同步进行，加大对重点水域的执法频度，有效遏制非法捕捞多发高发态势，切实维护长江流域禁捕秩序，仅当日上午，就出动公安、渔政等执法力量6 100余人次，执法船艇497艘次，现场查处非法捕捞违法活动43起，收缴渔具340套、渔获物700余公斤[9]。2021年1月27日，公安部“长江大保护”领导小组会议召开，会议要求要坚持以打击为要，依托专项行动，完善合成作战机制，加强对涉江突出违法犯罪活动的规律性研究，依法严厉打击非法捕捞、破坏生态环境以及涉长江水运经济、涉企等突出违法犯罪，形成强力震慑[10]。2021年4月，公安部专门在湖北武汉召开服务保障长江经济带高质量发展工作推进会，要求各级公安机关加大对非法捕捞、非法采砂等侵害长江流域发展突出问题的打击力度[11]。

针对长江保护中非法采砂的突出问题，2019年2月水利部、交通运输部发布《关于长江河道采砂管理实行砂石采运管理单制度的通知》，以规范长江河道采砂秩序。2020年3月，在原有签发机关的基础上，又联合公安部发布了《关于建立长江河道采砂管理合作机制的通知》，为推动落实其落地，水利部长江水利委员会、公安部长江航运公安局、交通运输部长江航务管理局于2020年5月29日签订长江河道采砂管理合作机制的框架协议，三方深度融合，发挥各自职责，共同携手加强非法采砂船舶管理，依法查处非法采砂违法行为，使长江采砂保护的行政执法和刑事司法顺利衔接[12]，维护长江河道采砂良好秩序。

为了有效治理向长江非法排污的突出问题，云南省作了许多有益尝试，2018年12月，云南省水利厅印发《云南省长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动实施方案》，对本区域内长江流域沿线大中型生产建设项目“未批先建”“未验先投”以及随意排污等水土流失防治失责的行为进行全面梳理，对违规违法项目坚决取缔[13]，从源头上遏制违法行为的实施，做到了心中有数、治理有路。

2  长江保护中司法与执法的问题检视

2.1  执法权责不明确

长江保护执法权责不明是制约长江生态环境保护的瓶颈性因素。如在治理非法采砂的问题时，会涉及多方主体的利益，而采砂行为流动性极强，在长江干流、支流甚至部分湖泊内来回往来，可能会涉及多个行政区域，基于这种现状，在未建立行之有效的跨地域执法机制下，各地区、各部门对待采砂行为的态度不一、措施不同、力度不均，必然会导致对采砂行为的打击不力，出现执法疲软的情况。

近年来，虽然中央持续重视绿色经济发展并加大对环境保护情况的考量，但由于以往各级政府对GDP考核产生“路径依赖”的惯性存在[14]，仍或多或少会囿于经济利益的考虑而盲目引进企业，轻视其对长江生态环境进行破坏的行为。在这样的情况下，对侵害长江生态环境的犯罪行为，环境行政执法与刑事司法衔接受阻，极大影响了对环境犯罪的有效惩治，不利于长江生态环境的治理。

2.2  司法薄弱，各环节衔接不畅

司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，对长江保护具有义不容辞的责任，一旦发生侵害长江生态环境的违法行为，无论是国家与企业，还是企业与企业，亦或是个人与企业，都可能会发生司法案件，进而求助于司法机关介入处理。

长江作为跨越多个行政区域的河流，从现有长江保护司法力量看，最高人民法院设立了巡回法庭，可以跨区域受理侵害长江生态环境的案件，而最高法巡回法庭受理的案件仅限于管辖权在最高人民法院的案件，而地方各级人民法院还无法做到依法独立审理跨行政区域侵害长江生态环境行为的案件。从侵害长江生态环境的具体案件来看，每一起违法案件都有可能涉及上下游、左右岸以及干流与支流的关系问题，一旦跨越行政界线，不同地方的司法机关在处理这些违法案件时或多或少都会面临地方保护的问题，无法有效协调流域与区域、全局与属地的利益关系，未设置综合性专门流域司法机关[15]，就很难在司法独立的前提下实现地方经济发展、长江生态平衡和司法公正三者之间的合理权衡，这就导致了司法薄弱环节的发生，也就是说长江上游地区内发生的一些行为侵害到下游地区的生态环境利益，按照被告所在地和侵害行为发生地的管辖原则，下游地区向上游地区人民法院提起诉讼，即使上游地区法院有强烈欲望保护长江生态环境，也很难割舍该地区的地方利益而做出不利于下游地区或偏向上游地区的司法结果，使其难以以客观中立的第三方介入解决长江生态环境纠纷。

目前，对侵害长江生态环境的违法行为主要由环境行政执法和刑事司法两种形态组成，并且对环境犯罪的追诉通常以行政执法的介入为前提，行政执法往往是环境刑事司法的必经过程[16]。2014年被譽为“史上最严”的《环境保护法》修订通过，2020年作为我国首部流域法《长江保护法》通过，《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（十一）》先后就环境违法及犯罪行为做出相应规制，织密惩治环境违法犯罪的网络。作为关键环节，环境行政执法和刑事司法的衔接问题近年来持续改善，一方面，通过行政执法在日常工作中收集到的证据可以直接应用于刑事司法证据认定。2017年1月，原环境保护部、公安部、最高人民检察院印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，对环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这为证据之间得相互转化提供了重要支撑。而另一方面，对于侵害环境案件的处理，存在“以罚代刑”的情形[17]，这就反映出环境行政执法监督不足，主要是源于公众监督的缺位，侵害长江生态环境的案件较少存在公民个人和企业之间的冲突，必然不能很好调动公众监督的积极性，同时，行政执法机关因担心被连带追责，一旦发生侵害长江生态环境的行为，究其原因，都会存在行政机关日常巡查、巡视不到位的情形，如果行政执法机关将案件移送司法机关，必然会招致“搬着石头砸自己脚”的后果，行政机关及相关负责人可能会遭到追责。

2.3  案件执行难度大，不易平衡各方利益

对于侵害长江生态环境利益的案件进行处罚，既是为了弥补对已损环境的经济补偿，也是发挥以儆效尤、惩治违法行为防止再犯的目的，一旦在案件执行中出现问题，上述目的就难以实现，并且违法方往往为了逃避执行而采取游击方式继续实施侵害生态环境的行为。特别是对长江而言，多行政区域的跨越，增添了执行困难，主要是法院的执行力量不足、执行资源受限，而且对于跨多行政区域的执行还面临地方保护主义的问题，难以平衡各方利益，成为执行难的干扰因素。此外，案件的执行也不能单纯依靠罚款、关停等机械性措施，更为重要的是要在保护长江生态环境健康发展的前提下，缺少扶助性措施，比如帮助企业进行整改、指导企业制定落实环境合规方案、督促企业进行生态修复，主要原因还是根植于缺少国家层面的系统性跨区域治理长江生态环境问题的具体指导法律法规。

3  比较视野下完善长江司法与执法保护机制的借鉴

我国拥有长江、黄河、珠江等多条重要河流，对沿线居民、城市的健康发展发挥着重要影响。我国不断加大生态环境治理的国际借鉴与合作，在比较视野下对不同国家治理河流生态环境的司法制度进行分析，有利于解决我国跨行政区域长江生态保护执法与司法问题，探索符合我国国情的长江保护司法制度。

3.1  日本

日本是世界上发生自然灾害、人为灾害最为频繁的国家之一。环境保护问题在面对如此严峻的情势下促使日本形成了一系列在生态环境保护司法与执法领域的做法，主要体现在完善的法规体系、运转有效的环境执法机构和公众较高的环保意识。日本制定了一系列环境保护的法律法规，使河流及流域执法与司法治理具有良好的法律支撑。可供遵照执行的法律文件主要有《环境基本法》《环境影响评价法》《水质污浊防治法》《公有水面开垦法》《江河灾害防治法》，对侵害河流及流域生态环境利益的行为进行规制，同时在《行政程序法》中列明行政指导作为环境保护的非规制调整方法，行政机关对有疑虑或对法律的严格规定有抵触的行政相对人，可以通过行政指导的方式，谋求相对人的谅解或同意[18]，也就是对环境破坏者的行为通过行政指导予以纠正，地方政府可以与实施侵害生态环境利益行为的主体签订具有法律效力的协议，督促企业恪守约定，避免再犯。

日本政府还倡导在全社会营造危机性的氛围，建立了“公救—共救—自救”多元协同的危机应对体系[19]，最大限度调动社会各方力量参与环境治理，有效提升政府和公民的环保意识，这些都是我们国家进行长江司法与执法保护可以借鉴学习的地方，尤其是应采取各类合理的激励措施调动群众参与长江保护监督。

3.2  美国

美国作为世界上经济高度发达的资本主义国家，其在环境保护领域所取得的成就以及与本国经济协调发展的良好配合，主要在于其有着高效的治理机制——政府、企业和公众之间，形成了“共同但有区别的责任”，政府主要负责投资、规划和监管，企业则有着很强的自我约束意识，能够及时接受处罚整改并且主动投入环保资金，以及许多非营利组织、社区和公民个人都主动捐款，共同向环保工作提供经济支持[20]。

作为环保工作的核心集中机构，美国环保局主要负责近20部环境法律法规和多项总统行政命令的执行，这其中不仅包括河流及其流域资源的日常保护与管理，还包括应急事件的处理等。美国环保局对各州实施环境法还具有高度的监督权，州政府不仅要遵守联邦环境保护法律，也要遵守美国环保局制定的相关规定，如果州不能履行相关职责，联邦政府可以采取制裁措施，包括停止向违法的州提供财政补助和技术援助、向法院申请禁止令、行使法律赋予的执法权[21]。国会几乎每次在对主要环境法规进行修订和重新授权时，都会提高或加重执法条款，提高民事与刑事处罚的上限[22]。美国环保局的权力极其广泛，其下设民事执法、刑事执法、联邦行动等部门，为美国打击侵害生态环境利益的行为全程护航。我国可以在尊重我国国情和发展实际的前提下，适当扩大生态环境行政机关的职权，把该部门努力打造为具有高社会威望和高信任度的政府部门。

美国还有着严格的按日连续计罚的行政执法措施，其所规制的违法行为不仅包括河流污染，还包括土壤、空气、固体废弃物的污染，其还包括违反通知要求、销毁记录、财务责任、行政命令、同意令等违法行为[23]。我国《环境保护法》中也规定了按日连续处罚的行政处罚措施，可以借鉴美国此项制度，将企业规模、违法情节、历来表现等因素纳入考量，做到长江保护各方利益的平衡。

3.3  德国

莱茵河所处的重要地位和面临的河流及流域生态环境保护问题与我国长江高度相似，主要的区别是长江全流域都在我国境内，而莱茵河则是国际河流。为了共同保护莱茵河的生态环境，1950年成立了国际保护莱茵河委员会（International Commission for the Protection of the Rhine，简称ICPR），每年都要向管理部门提交监测公报[24]，成为多国治理河流的典范，深受公众和新闻媒体的关注。德国还设立了环保警察，除通常的治安警察职能外，还具有对所有污染环境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责[22]。联邦法及各州相关法律都为环保警察的职责和职权行使提供了明确依据，具有很强的权威[25]。我国可以探索建立环保警察，融公安机关和生态环境保护机关的行政执法职责为一体，实现垂直管理，减少地方各类因素的干扰，提高保护长江生态环境利益的水平。

4  提高长江保护司法与执法水平的因应对策

习近平总书记高度重视长江保护工作，专门召开长江经济带发展座谈会，强调要共抓大保护、不搞大开发，实施好生态修复和环境保护工程，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子[26]。推动长江保护司法与执法的有效衔接，科学优化现有治理机制，有利于充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势，实现资源共享，提升治理效能。因此，提高长江保护司法与执法的能力和水平对抓好长江生态环境平衡发展具有重要意义。

4.1  从整体观出发，进一步完善长江保护法治体系

完善长江保护法治体系，必须从立法层面给长江保护司法与执法以明确依据。《长江保护法》的施行，已经为完善相关法律体系奠定了坚实基础，为配合该法的有效实施，还应在长江流域协调机制构建、打击非法采砂、水资源保护、长江流域司法保障建设等方面出台具体落实的法律、法规、司法解释和规章，如该法规定“长江流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处长江保护违法行为或者办理相关案件过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。”移送的程序、移送的机关都需要进一步的实施依据。就具体落实而言，江苏省制定了《水利部门移送涉嫌刑事犯罪案件标准（试行）》[27]，广西壮族自治区制定了《关于加强水行政执法与刑事司法衔接工作的指导意见》[28]，都对水事违法及犯罪案件的办案细则和行刑衔接作了具有实操意义的规定。长江保护作为一项复杂性、系统性工程，不能只依靠《长江保护法》及一些一般规范性文件推动治理，条件成熟的地区应当通过制定地方性法规和政府规章的方式推動长江保护司法与执法工作有效落实。

针对审判机关执行难以及执行易受地方保护因素干扰的问题，除了最高法设立巡回法庭可以跨区域审理相关侵害长江生态环境利益的案件，各省级法院也应当设立相应的跨区域审理组织，通过司法专门化设立专属管辖，并适当提高该类案件的审级，减少干扰因素的发生。

环保行政执法机关的职权也应当进一步被赋予提升，除了罚款、责令停产停业等措施，查封、扣押、冻结等权力也应具备，与公安、市场监管、水利、交通等部门形成强大的环境行政执法合力。

4.2  构建更高层次的跨区域司法与执法合作机制

长江司法与执法保护面临的突出瓶颈就是跨区域开展相关工作存在许多障碍，生态环境协同保护机制尚未健全[29]。

司法机关应当和环境保护行政机关建立良好互动关系，为其开展执法工作提供司法保障。长江流域的各行政区域应当针对非法采砂、非法捕捞、非法排污、非法航行等突出问题主动作为，在不违反法律法规的前提下，明确处置标准、执法程序和行刑衔接办法，在不同行政区域的最大限度内统一标准，为后续开展证据移送、判决执行等问题提供顺畅化的对接前提。此外，应当将长江生态环境保护司法与执法协作纳入各相关司法、执法机关的日常考核，转变合作意识，打破地方保护藩篱，完善情报、信息共享机制，为侵犯长江生态环境利益行为的证据移转开辟绿色通道。各地执法机关要针对已执行完毕的企业加强巡查，不能“看人下菜”，想当然地认为非本地司法机关的判决就怠于协助执行和督促整改，同样也要避免对企业同一违法行为进行重复起诉和处罚。公安部部长赵克志明确提出要求，各级公安机关要加大对非法捕捞、非法采砂等侵害长江流域发展突出问题的打击力度，同时要密切协同配合，加强资源整合，实现效能融合，健全信息资源共享、执法办案协作、水岸区域联控机制，全面构建长江警务一体化高质量发展新格局[30]。

纪检监察机关也应当注重发挥监督执纪问责的责任，把影响长江流域司法与执法工作的国家工作人员违法违纪问题一查到底，把长江河道采砂涉及的党员干部问题线索作为审查调查重点，紧盯重点人、重点事[31]。注重发挥不同地方纪检监察机关的合作效能，把具有典型意义的违规违纪案例制作成教育材料，供有关人员学习，达到以案促改、以儆效尤的作用。

4.3  通过违法预警实现长江生态法益损害救济转向预防性保护

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》[32]，给长江生态环境管控工作提出了具体要求，使长江生态环境保护工作重心从事后挽救转移到事前的预防性保护上来。这就给环境执法机关的日常工作提出了更高的要求，必须把长江生态环境日常巡查巡视作为常规性、长期性、长效性工作来抓，时刻紧绷长江生态环境保护之弦，对侵害长江生态环境利益的行为做到早发现、早处置、早挽救，对于可能会发生违法违规行为的情况进行预警干扰，确保不到万不得已，不以牺牲长江生态环境利益为救济方法，更加呵护长江流域地区的健康发展。

5  结语

《长江保护法》作为我国首部流域法，将许多涉及长江保护的部门法有机串联起来，打破长江保护的地域藩篱，是新时代指导长江司法与执法保护的重要遵循。无论是立法机关、司法机关还是行政机关，都应当深刻吸取过往长江保护司法、执法和执行中的经验教训，把日常监管和严格执法放在首要位置，加紧制定与《长江保护法》配套的有关法律法规、司法解释和规章，让长江司法与执法保护的工作做得更切实、更扎实、更务实。

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The Dilemma and Countermeasures of the Judicial and Law Enforcement of the

Yangtze River Protection

Wei Yiyuan

（Beijing Foreign Studies University，Beijing 100089 China）

Abstract： The "Yangtze River Protection Law" was implemented on March 1，2021. Together with the newly revised "Criminal Law" and other laws and regulations，it constitutes a legislative system for the protection of the Yangtze River，giving it a new historical mission for justice and law enforcement protection of the Yangtze River. However，Yangtze River Protection faces a series of outstanding problems such as weak judicial system，weak law enforcement，and difficulty in enforcement. In this context，this article sorts out relevant laws，regulations and practices，analyzes the experience of watershed governance outside the region，and proposes solutions based on China's national conditions and domestic and foreign governance experience.

Keywords： Yangtze River protection; justice; law enforcement

收稿日期：2021-05-16

作者简介：魏祎远，男，博士研究生，研究方向为刑法、国际法律与区域治理。E-mail：weiyiyuan1994@163.com