湖南省全域土地综合整治资源潜力调查分析评价

杨 俊

(湖南省第二测绘院，长沙 410118)

全域土地综合整治是以科学合理的规划为前提，以乡镇为基本实施单元，通过整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴的一项综合性活动[1]，具有空间上全覆盖、内容上全要素的典型特点[2]，科学编制全域土地综合整治规划方案，需要对整治区域进行全面详细的调查和研究。全域土地综合整治资源潜力涉及的范围广泛、来源多样、内容更丰富，包括宜耕土地后备资源开发、农村建设用地复垦、高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升和生态修复潜力等[4]。在缺少专项资金支持、社会投入不足的情况下[3]，尽快摸清全域土地综合整治资源潜力，科学分析和评价后备资源潜力的来源、地类和分布特征，对将整治区域内的资源潜力变成资金潜力具有十分重要的意义。

1 研究区域基本情况

研究区域为2020年自然资源部批复的湖南省20个全域土地综合整治试点项目区，共涉及湖南省14市(州)18个县(市、区)20个乡镇[5]，分别为：长沙市包括宁乡市夏铎铺镇和大成桥镇以及浏阳市永安镇和洞阳镇、株洲市醴陵市东富镇、湘潭市湘乡市东郊乡、衡阳市衡南县宝盖镇、邵阳市新邵县雀塘镇、岳阳市平江县长寿镇、常德市汉寿县岩汪湖镇和桃源县架桥镇、张家界市永定区沅古坪镇、益阳市南县南洲镇和赫山区兰溪镇、郴州市资兴市唐洞街道和桂东县寨前镇、永州市祁阳县茅竹镇、怀化市沅陵县官庄镇、娄底市娄星区蛇形山镇、湘西州花垣县麻栗场镇。研究区域总面积137 026.66 hm2，其中农用地面积118 354.01 hm2，占比86.37%；建设用地面积15 460.63 hm2，占比11.28%；未利用地面积3 212 hm2，占比2.35%。

2 研究方法

2.1 底图制作

底图数据采用第三次国土调查阶段性成果数据，结合收集整理的高分辨遥感影像和地形图，叠加高标准农田建设、土地开发整理等相关项目成果，并套合生态保护红线、永久基本农田划定范围、城镇开发边界、土地利用总体规划和生态环境保护规划等相关成果，制作调查工作底图。

2.2 内业预判

利用ArcGIS软件分析评价功能，扣除坡度>25°、已备案实施土地整治项目和高标准农田项目、生态保护红线和城镇开发边界内图斑、矿产资源范围、历史遗留损毁和自然灾害损毁图斑、地质灾害隐患点等限制性因子后,进行内业预判，并分类提取耕地后备资源、耕地质量提升和生态修复等理论潜力图斑，其中耕地后备资源包括宜耕土地后备资源开发和农村建设用地复垦；耕地质量提升包括旱地改水田、高标准农田建设和中低产田改造。同时对内业不确定的因素标注“外业认定”属性。

2.3 外业调查核实

对内业判定的理论潜力图斑逐一进行实地核实，重点核实属性标注为“外业认定”的理论潜力图斑，对实地核实后确定不可实施土地整治的图斑标注原因，如：村办公用地、企业用地、墓地、灭失地块(如原图斑实地已为河道的)、生态保护地块、特殊地块(河道、高速、堤坝两侧等)等。

3 结果与分析

3.1 后备资源潜力

调查区域现有耕地35 534.75 hm2，预计可新增耕地2 091.68 hm2，新增耕地比例为5.89%[6]。试点区新增耕地地域分布图，详见图1。

宜耕后备资源开发潜力新增耕地1 805.14 hm2，其中：果园61.64 hm2、茶园27.86 hm2、其他园地163.25 hm2、灌木林地91.37 hm2、其他林地1 021.22 hm2、其他草地113.5 hm2、坑塘水面246.91 hm2、养殖坑塘79.39 hm2；农村建设用地复垦新增耕地286.54 hm2，其中农村宅基地270.52 hm2、其他建设用地16.02 hm2[6]。

图1 试点区新增耕地地域分布图

3.2 耕地质量提升潜力

通过资源潜力内业分析与实地核实，调查区域耕地质量提升潜力较大，可实施旱改水面积426.53 hm2和高标准农田建设16 766.45 hm2，无中低产田改造。各县市区试点区域耕地质量提升潜力情况见图2。

3.3 分析与讨论

总体来看，试点区后备资源潜力按照面积大小依次为其他林地>农村建设用地复垦>坑塘水面>其他园地>其他草地>灌木林地>养殖坑塘>果园>茶园。其中其他林地1 190.3 hm2，占后备资源潜力总面积的47.13%，对资源潜力的贡献值显著高于其它地类；其次是农村建设用地复垦和坑塘水面，分别占后备资源潜力总面积的13.22%和11.40%。为实现全域土地综合整治应确保区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积5%[7]的目标，资源潜力相对缺乏的区域可将调查重点放在林地资源。

图2 试点区耕地质量提升潜力现状图

不同区域后备资源潜力地类来源差异明显。平原湖区(岳阳市、常德市、益阳市)后备资源主要来源于坑塘和养殖坑塘，占后备资源潜力总面积的49.04%；其他区域后备资源则主要来源于其他林地和园地，占后备资源潜力总面积的60.98%。

不同区域耕地后备资源分布特征差异明显。平原湖区后备资源大多地势平坦、河网交错、沟渠纵横，坡度在2～5°，相对高差小于3 m，以格田开发为主，周边农田水利设施配套齐全，水源有保证；其他区域后备资源整治区域主要呈阶梯状或狭长的山地丘陵，相对高差在1～100 m不等，灌溉排水设施和田间道路配套较齐全，以条田、梯田开发为主。

4 问题与建议

4.1 问题

4.1.1 基础数据不法定，结果可能存在偏差

本次资源潜力调查采用的基础数据来源于第三次国土调查的阶段性成果，后续统一时点更新成果、年度变更调查成果数据较阶段性成果可能会存在一定变化，导致资源潜力调查数据存在一定误差。

4.1.2 技术标准未统一，配套政策不完善

全域土地综合整治资源潜力调查暂未形成标准化的技术体系，所有限制性因子的选定是在以往实施项目的基础上，由经验总结而来，没有形成一套完善的调查评价技术规程；政策配套机制不完善，导致资源潜力调查过程中的建设用地特别是农村宅基地资源调查难以推进，试点区增减挂钩优惠政策和交易政策不明确，部分试点区域资源潜力，特别是农村废弃宅基地未得到充分挖掘。

4.1.3 调查结果以数据统计为主，缺少分析评价

全域土地综合整治应确保区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%[7]，为实现这一目标，资源潜力相对缺乏的区域将调查重点放在林地资源，部分项目区涉林资源潜力超70%，但涉林开发涉及生态环境和自然资源保护，可能造成区域生态系统的破坏、环境恶化等影响因素，调查工作未对涉林开发的可行性、合理性进行论证，缺乏对资源潜力来源的相关问题导向分析。

4.2 建议

4.2.1 统一基础数据，精准掌握后备资源潜力

建议在第三次国土调查成果发布后，针对发生变化的资源潜力图斑，尽快对调查结果进行逐图斑、逐权利人复核，尤其是涉及农村建设用地复垦的地块，应充分征询权利人意见。

4.2.2 完善调查技术规程，深入挖掘资源

尽快出台湖南省全域土地综合整治资源潜力调查技术规程，建立完善的评价体系标准，确定调查标准和评价尺度，夯实资源潜力调查基础。特别是要切实推动农村宅基地资源调查，充分挖掘农村废弃宅基地资源。

4.2.3 加强分析论证，科学开发涉林资源

坚持以国土空间规划为引领，强化国土空间用途管制，贯彻绿色发展理念，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，将生态保护修复放在首要位置，夯实整治区域农业农村发展基础。

5 结语

全域土地综合整治工作应坚持生态优先，将生态保护放在首要位置。系统评估后备资源潜力的适宜性，依法依规办理涉及林地、草地、湿地等自然资源使用行政许可，禁止砍树挖山填湖等破坏生态环境、破坏乡村风貌和历史文脉的行为；充分听取群众意见，切实保障群众权益，禁止违背农民意愿的大拆大建；坚持因地制宜，合理确定目标任务，科学制定实施计划，防止片面追求用地指标和新增耕地指标。