我国母婴保健服务政策的演化与分析—基于政策文本的量化研究

李倩倩 魏丽丽 王静远 张艳 谷如婷 张新伟

[摘要]目的对母婴保健服务相关政策文件进行分析，为政策的优化提供参考依据。方法基于内容分析方法 ， 从供给型、环境型和需求型政策工具出发 ， 从多个角度剖析我国母婴保健服务政策现状 ， 并对政策工具搭配的科学合理性以及存在的问题进行深入探讨。结果221个政策工具中，环境型政策工具所占比例最高（55.66%，123/221），其次为供给型政策工具（35.75%，79/221），而需求型政策工具所占比例较低（8.60%，19/221）。结论在党和政府的正确领导下，我国母婴保健事业已取得长足发展。在政策工具应用方面仍有可改进之处，建议政府在未来优化母婴保健服务政策体系时，增加需求型政策工具运用比例，优化供给型和环境型政策工具的运用。

[关键词]母婴保健;卫生政策;政策工具;量化分析

[中图分类号] R-1;R-012  [文献标识码] A   [文章编号]2095-0616（2021）24-0006-05

Evolution and analysis of Chinese maternal and infant healthcare policy—a quantitative study based on the policy text

LI  Qianqian    WEI  Lili    WANG  Jingyuan    ZHANG  Yan    GU  Ruting    ZHANG  Xinwei

Nursing Department， the Affiliated Hospital of Qingdao University， Shandong， Qingdao 266003， China

[Abstract] Objective To analyze the related policy documents of maternal and infant healthcare services， and provide a reference for policy optimization. Methods Based on the content analysis method， the present situation of maternal and child health care policies in China was analyzed from various perspectives using supply-oriented， environmental-oriented and demand-oriented policy tools， and the scientific rationality and existing problems of policy tools collocation were probed into. Results Among 221 policy tools， environmental policy tools accounted for the highest proportion （55.66%， 123/221）， followed by supply policy tools （35.75%， 79/221）， while demand policy tools accounted for a relatively low proportion （8.60%， 19/221）. Conclusion Under the leadership of the Party and the government， great progress has been made in maternal and child healthcare in China. There is still room for improvement in the application of policy tools. It is suggested that the government should increase the proportion of demand-based policy tools and optimize the application of supply-based and environmental-based policy tools when optimizing the maternal and child healthcare service policy system in the future.

[Key words] Maternal and infant healthcare; Health policy; Policy tools; Quantitative analysis

母嬰健康是全民健康的基石，是衡量社会文明进步的标尺，是卫生改革与发展的重要目标，是经济可持续发展的重要保障，是人类可持续发展的基础和前提。母婴保健服务的主要对象是孕产妇和婴儿，服务对象处于人类一生中最特殊和最脆弱的时期，降低孕产妇与婴儿的死亡和伤残风险是母婴保健工作的重点[1]。提高母婴保健质量不仅是医疗机构技术层面的问题，更要将其纳入到国家策略层面，从国家层面予以政策和法律的支持[2]。新中国成立以来，党和政府高度重视母婴健康，并颁布了一系列相应的政策，我国母婴保健体系得到逐步完善，母婴事业取得了一定进展。但我国在母婴保健领域依旧存在着不少亟待解决的问题，尤其是随着三孩新政的开放，公众要求政府提供配套支持措施和生育辅助性福利政策的呼声也越来越高。

政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标和政策结果之间的桥梁，具有非常重要的作用[3]。本研究拟采用 Rothwell 等[4]对政策工具的分类方法，从供给、需求和环境三个方面梳理我国母婴保健服务的相关政策，量化分析政策内容的演化及政策工具使用特点，研究母婴保健服务政府供给现状及政策改进之处，以期为我国政府进一步提升母婴保健服务体系的合理性和有效性提供建议，为未来政策的调整及优化提供有效的参考。

1资料与方法

1.1资料来源

以“母婴保健”“母婴”“孕产妇”“婴儿”作为关键词在国务院及国家卫生健康委员会官方网站进行检索，获取母婴保健相关的政策文件，检索时间截至2021年8月1日。

1.2纳入与排除标准

为保证所纳入研究政策文件的有效性，基于以下原则对政策文件进行筛选。纳入标准：①文件由国家层面颁布，政策制定或颁发的主体为国家级行政机关与部门;②政策内容涉及“母嬰保健”相关内容或举措。排除标准：①地方政府以及非政府部门制定的政策文件;②非有效文本，仅有关键词，但无实际政策描述;③之前颁布，截至检索日期已经失效的文件;④通报批评、督查通知、机构审批以及做简单提及的政策文本。

1.3研究方法

本研究采用内容分析法对政策文件中的母婴保健政策点进行分析。内容分析法是适用于政策工具的量化分析法，是一种对具有明确特性的传播内容进行客观、系统、定量描述的研究技术[5]。   1.3.1政策工具的类型及内涵在政策工具类型上，学者之间依据不同标准对政策工具进行了不同的划分。Rothwell 等[4]将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，这种分类方式多维全面，二级分类指标明确，操作方法相对具体[6]，考虑到本文旨在研究母婴保健服务政府供给现状及政策可改进之处，因此选用该政策工具类型。本文结合母婴保健服务的实际情况，同时借鉴学者文献[6-8]对三类政策工具的子类目划分方法，综合课题组讨论意见，分别梳理每类政策工具下的具体子工具，细分为24个子工具，见图1。

1.3.2政策工具内容分析本研究的分析单元是纳入分析的政策文本相关条款，分析类目由上述供给型、需求型和环境型的政策工具及子工具构成。通过对政策文本所包含的政策单元按照“政策编号具体条款/章节”进行人工编码、分类，形成政策文本内容分析单元编码表，如“1-3-1-1”表示第一份政策文件《国家卫生健康委办公厅关于印发预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作规范（2020年版）通知》中第三部分“保障措施”的第一条“服务能力建设”的第一段提出的“建立长效培训机制，健全专家队伍和师资力量”。

1.4统计学方法

采用 Excel 2010对纳入分析的母婴保健服务政策文件进行编码、摘录并进行描述性统计分析。

2结果

2.1政策文件的基本情况

本研究共纳入33个政策文本，见表1。从时间维度看，1995—2010年共发文8篇，2011—2015年共发文9篇，2016—2020年共发文16篇，呈逐步上升趋势，见表1，这表明党和国家一直高度重视母婴保健的建设和实施，不断完善指导母婴保健服务实施的政策文件。从发文主题看，主要包括母婴安全19篇、母婴保健技术11篇及预防母婴传播3篇。

2.2母婴保健服务政策在政策工具的分布情况

通过对政策工具进行编码，共得到政策工具221条，其中，环境型政策工具123条，所占比例最高（55.66%），其次为供给型政策工具79条（35.75%），而需求型政策工具仅占19条，所占比例最低（8.60%）。在供给型政策工具中，占比居前三位的分别为信息支持（21条，9.50%）、公共服务（15条，6.79%）和人才保障（14条，6.33%）;而资金投入占比最低（8条，3.62%）。在环境型政策工具中，占比居前五位的分别为法规管制和部门协作（均为

17条，7.69%）、策略措施和组织保障（均为16条，7.24%）以及监督监管（14条，6.33%），而绩效奖励占比最低（2条，0.90%）。在需求型政策工具中，转诊服务占比最高（8条，3.62%），而国际力量占比最低（1条，0.45%）。见表2。

3讨论

3.1我国不同时期母婴保健服务政策的演变

1994年我国颁布了《中华人民共和国母婴保健法》[9]，于1995年正式实施，这是我国第一部母婴保健相关法律。1994—2010年，这一时期母婴保健服务政策主要目的在于保障母婴安全，提高我国出生人口素质，并围绕加强孕前保障服务、预防新生儿出生缺陷及预防母婴传播出台一系列保障政策[10-13]。预防母婴传播方面，我国2001年启动预防艾滋病母婴传播试点工作，2010年起整合开展预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作[14]。与此同时，我国政府高度关注弱势群体，开展农村孕产妇住院分娩保障工作和流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作。

2011—2015年，这一时期的母婴保健服务政策主要目的在于提高我国公民母婴健康素养水平、普及孕产期相关知识和技能、进一步提高妇女儿童的整体素质，从而提高整个国家的素质，政府制定了一系列代表性政策[15-17]。为进一步加强疾病预防控制工作，2011年和2015年先后出台了预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作实施方案及通知[18-19]。

2016年至今，为落实“健康中国2030”规划纲要，切实保障母婴安全，这一时期的母婴保健服务政策主要目的在于开展母婴安全行动，全面提升妇幼健康服务水平，降低孕产妇和婴儿死亡率。国家从规范孕产妇妊娠风险评估与管理、加强各级危重孕产妇救治中心和危重新生儿救治中心建设与管理、规范产前筛查与诊断等方面，出台了一系列代表性政策[14，20-23]。

3.2母婴保健服务政策型工具分析

研究发现，在母婴保健服务政策工具分布上呈现环境型政策工具占绝对优势、供给型政策工具占比适中、需求型政策工具显著短缺的特点。首先信息支持占比最高，在供给型政策中占比26.58%，这表明，一方面政府高度重视母婴卫生信息化建设，发挥信息化支撑作用，依托区域全民健康信息平台，加强母婴卫生信息规范化建设。另一方面，政府明确了各类母婴保健信息监测、采集、报告、管理及反馈的标准，构建相关信息系统，便于管理与数据分析，为工作开展提供了信息保障。其次是公共服务和人才保障，分别占供给型政策工具的18.99%和17.72%。这一研究显示，政府注重提高母婴保健技术人员的业务素质和技术水平;同时关注和重视开展各种形式的便民信息服务，如通过媒体、讲座、科普等形式传播母婴保健科学知识，以此提高人们母婴保健意识。而在供给型政策工具内部，资金投入仅占10.13%，主要投入领域为预防母婴健康传播、孕前优生健康检查项目、出生缺陷预防、农村孕产妇及流动人口的公共卫生服务。这提示政府需要进一步加强在高危产妇、危重孕产妇及新生儿等领域的投资力度。

环境型政策工具占绝对优势，占比为55.66%。凸显政府在努力发挥目标引领、政策引导、倡导激励、综合监管作用，而非粗放式简单加大投入供给和基础设施建设[7]，彰显出我国母婴保健服务体系的逐步完善和治理能力的显著提升。尤其值得称道的是，法规管制和部门协作占环境型政策的13.82%、策略措施和组织保障占环境型政策的13.01%，充分体现了依法执政、多部门协作的理念，同时政府为促进母婴保健服务政策提供了强有力的组织保障。其中最具代表性的是将《母婴保健法》及其实施办法、保障妇女儿童健康权益、促进母婴健康作为卫生计生系统法治宣传教育第七个五年规划（2016—2020年）的内容之一[24]。但需要指出的是，在环境型政策工具中绩效奖励仅有2条，占比最低，随着全面三孩政策的推进，医疗服务需求不断发生变化，妇产科及儿科人才紧缺问题的供需矛盾将尤为突出，这提示，国家有必要进一步在绩效工资内部分配等方面对产科医师、儿科医师、助产士及护士等给予倾斜，增加岗位吸引力。

与供给型和环境型政策工具相比，需求型政策工具显著短缺，仅占8.60%。在需求型工具内部，转诊服务占比42.11%，体现出政府在高危孕妇、危重孕产妇、危重早产儿等的救治工作中建立了较为完善的转诊救治网络。而公私合作为2条，国际力量仅为1条，提示政府在充分引入社会和市场资源支持母婴保健服务体系建设的意愿及加强母婴保健服务国际交流合作方面相对较少。

4总结

目前我国母婴保健服务形成了政府主导、部门协作、共促发展的良好工作机制。政策工具以环境型为主，供给型政策工具应用适中，但需求型政策工具仍未受到足够的重视，非政府力量在政策制定、发布、执行及监督反馈等环节的参与度较低。因此，建议加大政府采购政策的力度，逐步扩大购买服务范围，完善购买服务内容，为母婴保健服务的发展提供更大发展空间;继续加强试点项目建设，为母婴保健服务模式的探索和推广提供依据;加大公私合作政策工具的应用，吸引更多的社会力量参与母婴保健服务的发展，以减轻政府在财政、技术、人员等方面的压力。最后，加大国际力量，针对母婴保健服务能力的提升加强国际交流合作。

[参考文献]

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[4]Rothwell R，Zegveld W.Reindusdalization and Technology[J].Logman Group Limited，1985：83-104.

[5]李钢，蓝石.公共政策内容分析方法：理论与应用[M].重庆：重庆大学出版社，2007：4.

[6]张薷，周晓英，裴俊良，等.我国突发公共卫生事件应急信息管理政策工具的量化分析[J].情报资料工作，2021，42（3）：44-51.

[7]刘霞，闫温馨，刘珏.基于政策工具的我国公共卫生应急管理体系建设政策文本量化分析[J].中国公共卫生，2021，37（5）：853-859.

[8]张微，舒涛，李航，等.医共体背景下我国乡镇卫生院医疗服务能力提升的政策量化分析[J].卫生软科学，2021，35（6）：35-39.

[9]国务院.中华人民共和国母婴保健法实施办法[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574502. htm，2001-6-20.

[10]國家卫生计生委.国家人口计生委关于印发开展出生缺陷一级预防工作的指导意见的通知[EB/OL].http：// www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/getManuscriptXxgk.htm？id=a99d1906c7164b8e81e086f81190ab46.2006-09-13.

[11]国家卫生计生委.卫生部关于印发《孕前保健服务工作规范（试行）》的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov. cn/bgt/pw10703/200704/b720ddb845d8408fb32d35d02a d5654a.shtml，2007-04-12.

[12]国家卫生计生委.国家免费孕前优生健康检查项目试点工作技术服务规范（试行）[EB/OL].http：//www.nhc. gov.cn/fys/jslgf/201307/4bad01a08a07468e87b583b28f082d53.shtml，2010-05-15.

[13]国家卫生计生委.财政部人口计生委关于印发《国家免费孕前优生健康检查项目试点专项资金管理办法（试行）》的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fys/s3589/201307/ c608d1f79c294a65b5d99ce69f28c02f.shtml，2010-09-24.

[14]国家卫生健康委.国家卫生健康委办公厅关于印发预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作规范（2020年版）通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/getManuscriptXxgk.htm？id=fc7b46b2b48b45a69bd390ae 3a62d065，2020-11-25.

[15]国家卫生计生委.卫生部关于印发《孕产期保健工作管理办法》和《孕产期保健工作规范》的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/ getManuscriptXxgk.htm？id=52320，2011-07-08.

[16]国家卫生计生委.卫生部办公厅关于印发《母婴健康素养—基本知识与技能（试行）》的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/ getManuscriptXxgk.htm？id=54080，2012-02-08.

[17]国家卫生计生委.卫生部关于印发贯彻2011-2020年中国妇女儿童发展纲要实施方案的通知[EB/OL]. http：//www.nhc.gov.cn/fys/s7900/201202/cffcb29c192d4e 529c6290c280507df9.shtml，2012-02-23.

[18]国家卫生计生委.卫生部办公厅关于印发《预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作实施方案》的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/ getManuscriptXxgk.htm？id=50740，2011-02-28.

[19]国家卫生计生委.国家卫生计生委办公厅关于全面开展预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作的通知[EB/OL]. http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/getManuscriptXxgk.htm？i d=fc7b46b2b48b45a69bd390ae3a62d065，2015-06-16.

[20]国家卫生计生委.国家卫生计生委办公厅关于印发孕产妇妊娠风险评估与管理工作规范的通知[EB/OL]. http：//www.nhc.gov.cn/fys/gzbs/201711/9c3dc9b4a8494d 9a94c02f890e5085b1.shtml，2017-11-09.

[21]國家卫生健康委.关于印发母婴安全行动计划（2018-2020年）和健康儿童行动计划（2018-2020年）的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fys/s3581/201805/7e002ad138a 3489b9799ca18b09e3244.shtml，2018-05-03.

[22]国家卫生健康委.国家卫生计生委办公厅关于印发危重孕产妇和新生儿救治中心建设与管理指南的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fys/s3581/201801/1048948966a44067974a44187c6a8912.shtml，2018-01-08.

[23]国家卫生健康委.国家卫生健康委关于印发开展产前筛查技术医疗机构基本标准和开展产前诊断技术医疗机构基本标准的通知[EB/OL].http：//www.nhc. gov.cn/fys/s3589/202001/7db164d969474463bba34bebff cc8305.shtml，2020-01-03.

[24]国家卫生计生委.国家卫生计生委关于印发卫生计生系统法治宣传教育第七个五年规划（2016-2020年）的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fzs/fzxcjyzc/201610/96c3a 5aa02d940a09023fcfd7e062a52.shtml，2016-10-21.

（收稿日期：2021-09-12）