噪声法25年首修

南方周末记者 杨凯奇 南方周末实习生 吴帮乐

2021年8月17日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议修订环境噪声污染防治法的议案，回应了一些公众关注的噪声污染问题。EG365❘　人民视觉

★自1996年制定以来，噪声法与现代生活已有不少脱节，此次修订变动较大。原法条款为64条，仅保留2条，修改48条，删除14条，新增34条。

修订草案中，广场舞、轨道交通等“新事物”和移动源、农村噪声都被纳入监管。

虽然投诉率高，但与触目惊心的水污染，或是动辄上头条的大气污染相比，人们潜意识里将噪声污染视作小问题，常常是“忍忍就过去了”。可研究显示，长期暴露在噪声环境下不仅伤害听力，也会影响心血管系统、免疫系统和神经系统，诱发高血压、神经衰弱等病症。世卫组织还曾发布过噪声风险指南。

深圳人李聪住进了新房，却颇为烦恼。在家打电话时，他常常被对方问是否在火车站。

李聪家在南山区留仙大道附近，不远处平南铁路上的列车鸣笛声，常把他从睡梦中吵醒：凌晨1点、3点，早晨6点都有，白天更加频繁。

但是买房时，售楼处说那是条很旧的铁路，每天只有两三趟列车经过，而且不久后就会拆掉。这些承诺并没有文字对证，他只能持续打市民热线12345投诉。

今后，他的“安静权”有望得到法律保障。2021年8月21日，《中华人民共和国噪声污染防治法（草案）》（以下简称噪声法）公开征求意见，截止日期是9月18日。草案规定，新建小区开发商需将噪声影响情况以及拟采取的防治措施，纳入销售合同中。

自1996年制定以来，这是噪声法首次修订，变动较大。原法条款为64条，仅保留2条，修改48条，删除14条，新增34条。

噪声污染与生活息息相关、如影随形，高居环保问题投诉前列，但在历次治污“风暴”中难觅身影。噪声法修订何以姗姗而来？修法能否解决切身之痛？

新的噪声问题亟待解决

水气声渣四类环境要素为人熟知，但声最为特殊。“其他法的保护对象更倾向于环境，噪声法保护的主体是人，最贴近人。”上海市环评专家库成员、益驰思环境技术有限公司创始人马志强点评。

噪声法25年未修，与现代生活已有不少脱节。

1996年立法时，空调并不普及，噪声法便没有给空调制定出厂噪声限制。不只是空调，高层楼宇配套的管道、电梯、通风等公共设施带来的噪音正引来日益增多的投诉。

1996年，全国有地铁的城市很少，现在，全国40座城市都已开通轨道交通，方便了出行，也给周边住户带来了列车轰鸣的烦恼。

“广场舞”等城市里的新噪声源也层出不穷。此外，现行法监管范围只是城市市区内的噪声，忽略了农村。随着工业企业从城市向郊区、农村转移，乡村也不再宁静。

乡镇经济发达的广东东莞横沥镇田饶步村，村民黄权就一直为家附近厂房的“当、当”声烦恼。

噪声投诉居高不下。据生态环境部发布的《中国环境噪声污染防治报告2021》不完全统计数据，“全国生态环境信访投诉举报管理平台”共接到公众举报44.1万余件，噪声扰民问题占比41.2%。

2018年9月，全国人大常委会决定修订噪声法后，二十多名高校学者和来自环保、住建、交通、民航等部门的工作人员组成起草组，全国政协委员、中国环境监测总站副总工温香彩是负责人，调研了成都、深圳、上海等二十多座城市。

调研中，起草组发现了不少“漏洞”。一名执法者“诉苦”：一个小区旁边建了家大型物流基地，装卸的钢板发出震耳欲聋的撞击声，投诉纷至沓来。但现行法约束的只是“使用固定设备产生的噪声”，对移动源——车辆运输环节没有规定。

在西南某市生态环境局宣教部门工作的韩静记得一个案例：噪声监测仪的现场数据显示，被投诉的一间澡堂设备发出的低频噪音并未超标，但他个人判断确实会扰民。这种问题，他们一般会要求整改，“监测人员说一句噪音没超标就走了，会引起民众强烈反感，效果还不如不到现场。”

草案中，这些“新事物”和移动源、农村噪声都被纳入监管。“适应时代变化，扩大法律监管范围，是本次修法的一大亮点。”温香彩认为，草案基本涵盖造成噪声污染的方方面面，未来还将动态调整。

修订为何姗姗来迟

虽然投诉率高，但与触目惊心的水污染，或是动辄上头条的大气污染相比，人们潜意识里将噪声污染视作小问题，常常是“忍忍就过去了”。大气、水、固废污染防治法都已进行过2次修订，而噪声法才迎来首次修订。

不仅普通人“轻视”，学界也认为，噪声污染不会累积、影响范围小，而且是暂时性的——火车驶过，噪音消失。马立强告诉南方周末记者，污水长期排入地下，会造成土壤和地下水持续污染，因此有“环境承载力”的概念——几个污染源即便各自达标排放，总排放也不得超过当地的环境承载力。

而噪声污染既不会累积，“叠加效应”也不明显。声能量提高一倍，音量只会提高3分贝——正如人们听独唱感到悦耳，听大合唱却也不会感到刺耳。“如果你家被四座工厂包围，你听到的噪声分贝数也就是比噪音最大的那家工厂再大一点而已。”马志强说。

噪声污染的上述特性并不意味着对个体健康的危害小。根据南京医科大学刘静2015年发表的论文，长期暴露在噪声环境下不仅伤害听力，也会影响心血管系统、免疫系统和神经系统，诱发高血压、神经衰弱等病症。

2018年，世界卫生组织曾为欧盟发布了一份噪声风险指南，对其他地区亦有借鉴意义：建议公路交通噪音平均水平控制在53分贝下，夜间45分贝下；铁路交通噪音平均水平控制在54分贝下，夜间44分贝下；夜总会、音乐会等娱乐噪音源的年平均水平总和不应超过70分贝。

“国家一直很重视噪声污染，但每个发展阶段都有当时最亟待解决的问题。”谈及此次修法的背景，温香彩对南方周末记者表示，水、土、气的污染已经有了较完备的法律体系，并且有各类督查作为落实保障。从2015年起，温香彩便每年在两会上提交提案，呼吁修订噪声法。

草案吸纳了许多地方防治噪声污染的探索成果，如二十八条“宁静小区”的概念，是从上海、天津的“安静居住小区”建设中得来。在上海，小区噪声总体达到国家一类标准，则符合“宁静小区”，且须有一个噪声监测点。

草案第四十三条规定，在交通干线两侧建设噪声敏感建筑物（学校、机关、住宅等），应当间隔一段距离，则来自深圳的经验。

噪声防治纳入政绩考核

噪声管理被分为工业、建筑施工、交通和社会生活噪声等，分属环保、住建、城管、交通、公安等各个部门，但现行法律中缺乏协调机制。

据生态环境部不完全统计，2020年，全国环保、公安、住建、交通等部门共接到噪声投诉两百万件，其中社会生活噪声投诉占比超过50%，而社会噪声又归属公安监管。

深圳一名物业工作人员小王看到，警察上门解决居民噪声纠纷时，并不会携带噪声测量仪。实际上，日常配置有噪声监测设备的往往只有环保部门。

环保部门也为难。韩静所在的城市规定，噪声问题由市生态环境局牵头，采取“网格化”治理，一个“网格”里噪声必须达标，并纳入到生态环境局的考核。但其他噪声的负责部门与生态环境局平级，环境局并没有绝对权威“发号施令”，“等于责任在我们这儿，执法权不在我们这儿”。

2016年，韩静所在城市的夜间噪声达标率靠后，得到市政府重视，陆续出台了当地的噪声污染防治条例及工作实施方案。他发现一个变化：过去环境局接到有关噪声的投诉后，会转告投诉者该噪声属于其他部门管理。但噪声纳入环境局的考核指标后，“要求我们每诉必须有所回应”。接到投诉后，生态环境局会到现场判断投诉是否属实，如属实，则与相关部门沟通处理。

跨部门的统筹防治机制仍未在该市建立，但韩静认为，市政府的重视，客观上促使各相关部门做好本职工作。“有没有噪声，假如监测数据说了不算，又不易跨部门评价防治做得是否到位，那么群众口碑确实是一个硬指标。”韩静说。

噪声法草案直击协调难痛点。规定县级以上政府应当将噪声污染防治工作纳入规划和政绩考核，不同的噪声有不同的考核标准。现行法的“监督管理”章节中，所有条款都是在监管企事业单位，缺乏对政府噪声污染防治工作成效的监管。草案增设的第24条，则赋予省级以上环保部门对地方政府负责人约谈的权力，约谈情况应当向社会公开。

马立强认为，2015年修订的环保法早有规定，要落实地方政府环境保护主体责任，噪声法草案呼应了这一点。

为了让治理工作有“抓手”，草案还花了大量篇幅对各部门职责进行明细化。比如当地出现铁路运输造成的严重噪声污染时，草案指定铁路运输企业和地方政府对污染情况进行调查，制定治理方案。对公路、航空端，草案同样规定了由谁牵头组织调查、治理。

有实地调研打底，草案中增加了不少促进执法的细节。温香彩记得，有执法人员向他们反映，在对建筑工地违规夜间施工进行执法时，常常会碰到施工方软性阻碍执法，如执法人员一来就停工，一走就复工，或是推脱负责人不在，不让执法人员进大门等。针对这种情况，草案要求执法部门在工地上安装在线噪音监测设备，数据直联执法部门内网。

南方周末记者注意到，深圳市在实践中，已经对建筑施工噪声采取在线监测、无人机监测等手段，将现场执法逐渐转变为远程执法，推广“远距离喊停”模式来提高执法效率。

现行噪声法有14处规定了“处以罚款”或者“可以并处罚款”，但是没有额度。草案划定了一个罚款的大致范围：起罚点为5000-5万元，最高可罚20万元。具体的罚则交给地方裁量。“有了罚则，就大大加强了法律的可操作性。”温香彩说。

规划先行，社会噪声仍是难点

2020年6月，李聪收到了深圳交通运输局对噪音投诉的回复，大意是铁路先建，小区后建，按照现行噪声法，应该由小区建设单位采取措施。此外，铁路沿线经常有人穿越铁轨，因此不能取消鸣笛。

温香彩表示，对先有房后有路的情况，草案要求政府在规划层面尽量规避；对先有路后有房，造成严重噪声污染的情况，需要政府、铁路等部门共同制定噪声污染治理方案并具体实施。

马志强担心，这条条款能否顺利执行。“业主们自然会抵制城市主干道修在自己家门口。但主干道代表着公共利益，如果必须修在你家门口，那应该牺牲公共利益还是私人利益？　如何达到平衡？”在现行法和草案中，都提到了赔偿、补偿，但如何补偿尚缺乏参考标准。“每个人诉求都不同，有的建设单位给周边居民换隔音窗，居民觉得你剥夺了我开窗呼吸新鲜空气的权利。”

马志强曾参与过上海崇明长江隧桥的环评工作。当时，建设单位为周边村民换上了通风隔音窗，这是种家用电器，村民关上窗户也能靠电力把外界空气送入室内，但村民为此也要多掏一笔电费。在村民的争取下，建设单位答应一次性给予每户15000元的电费补贴。这是一起通过补偿化解纠纷的成功案例，但马志强认为，并非所有城市都拥有上海的财力。

对深圳物业人员小王而言，调解邻里因噪声而起的纠纷是家常便饭。有时候警察来了也调解不了，小王很无奈。噪声污染对人的损害非常关乎个人感受。“同样是隔壁练钢琴，心情好的时候觉得很享受，心情差了就觉得是噪音。老人、小孩和成年人，受影响的程度也会不同。”即便双方对簿公堂，原告主张被告赔偿自己因噪声污染导致的损害，法庭也很难判断，因为国家目前尚未出台噪声污染定损标准和技术规范。

在贵州省环科院环境损害司法鉴定中心工作的高庚申经常收到有关噪音定损的鉴定需求，但他们基本不接。“定损标准比较难制定，一方面涉及个人主观感受，一方面相关的声学、医学等研究比较缺乏。”

与噪声法相配套的声环境标准，通过判断对方发出的噪声是否超标，未来可以帮助定损。

西悉尼大学的一篇论文对邻里间噪音的矛盾进行了解答，论文认为，邻里间的噪音矛盾更多涉及人际交流的道德责任与情感层面，也与居民所居住的建筑环境有关，比如拥有更多公共空间和共同活动的社区，社区邻里关系可能会更融洽，进而更容易处理邻里噪音纠纷。由此观之，处理邻里噪声问题，发展社区自治可能比公权力介入更有效。

草案对这类生活噪声纠纷，也开出了“社会共治”的药方，鼓励居委会、街道办、村委会等基层单位出台自己的噪声防治公约，遇到纠纷先按照公约调解，之后公权力再介入。此外，草案要求各有关部门加强噪声污染的普法教育，让公众了解自己日常的哪些行为可能已经触犯噪声法。

“修法只是第一步。”温香彩坦言。噪声法未来实施后，各地要制定或修改本地的噪声污染防治条例，各有关部门要制定相应标准，更重要的是改变公众对噪声的认知、推动政府重视噪声防治工作。“这些都不可能一蹴而就。”

一位在英国生活的中国人对南方周末记者表示，她上班途经的一处建筑工地外围竖着一块警示牌，上面标明了该工地白天施工的时间（不超过法律允许的范围），同时详细写出了各个时间段会产生多少分贝噪声。而且和查看实时空气质量类似，噪音分贝也可以在网上的England Noise and Air Quality Viewer（英格兰噪声和空气质量一览图）看到。

（李聪、韩静为化名）