从公租房到保障性租赁住房，租户如何“住有所居”？

南方周末记者 卫琳聪发自广州

2014年北京在建的一处公租房项目，“十三五”期间，北京共分配公租房16万套。

视觉中国❘图

★公租房，主要为了解决城镇户籍的低保、低收入住房困难家庭。保障性租赁住房的重点则是解决大中城市里新市民、青年人的住房问题。

“十四五”期间的保障性租赁住房，武汉拟筹建25万套，成都25万套，广州60万套，和广州新增商品住房规划量几乎一比一。

公租房的资金来源主要是中央和地方财政，土地也由政府划拨供应；保障性租赁住房主要是政府给政策，引导市场来做。

“现在在大城市有70%的新市民和青年人是靠租房来解决住的问题，然而租金付得起的房子区位比较远、区位比较好的租金又比较贵，这成为新市民、青年人买不起房和租不好房的一个现实困难。”

2021年8月31日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，住房和城乡建设部副部长倪虹坦言。

住建部给出的解决方案是：发展针对大中型城市新市民和青年人的保障性租赁住房。住建部部长王蒙徽在发布会上表示，这将是十四五期间住房保障体系建设的重点。

通过网络直播，远在广州的张怡彤密切关注着这场发布会。“我主要是非常关心我这种穷人什么时候能住有所居。”大学毕业两年，来自海南的张怡彤一直在广州工作，和这个城市成千上万的年轻人一样租房过日子。

在这场发布会上，“住有所居”的重点保障对象第一次明确集中到了张怡彤这样在大城市打拼的年轻人身上。更明确的信号是，6月24日国务院办公厅出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，指明“保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题”。

“印象中，专门就某一个房屋类型，发一个国办（即“国务院办公厅”）文件，这还是第一次。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉撰文感叹，当年大力建设的经济适用房、廉租房、公租房等都没有过这样的待遇。他将保障性租赁住房称为闯入楼市的“新物种”。

在这之前，政府提供给年轻人在大城市低成本租住的主要选择是公租房，即公共租赁住房。2010年6月，住建部等六部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，此后公租房成为住房保障体系建设的重点。

十年来，公租房是否满足了人们的住房需求？　从公租房到保障性租赁住房，楼市“新物种”会带来哪些不同？

兜底保障

2018年，毕业两年的张子琪搬进了位于重庆沙坪坝区的公租房。她在重庆读完大学后留在当地工作，每月的房租是刚毕业时一笔不小的开支。为了节省房租，张子琪开始申请公租房，等待三个月后拿到了钥匙。

她向南方周末记者介绍，身边不少朋友租住公租房，基本都是在重庆读大学、毕业后留渝工作的外来年轻人。

重庆市公共租赁房管理局官网2019年10月刊登的“公共租赁住房政策解读”显示：凡年满18周岁，在主城区有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业人员及进城务工、外地来主城区工作的无住房人员，均可在主城区申请公共租赁住房。

实际上，和保障性租赁住房不同，张子琪这样的新市民、年轻人并不是公租房的主要保障对象。2010年出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》明确，“公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。”

也就是说，发展之初的公租房更多是“兜底保障”。

2016年广州市印发的《公共租赁住房保障办法》也明确“以解决本市城镇户籍中等偏下收入住房困难家庭为主”，要求申请者原则上以家庭为单位，且满足一定收入标准，如一个三口之家月可支配收入不可超过7359元，平均下来每人每月可支配收入只比当年广州每月最低工资标准高558元。

“公租房主要是为了解决城镇住房和收入双困家庭”，王蒙徽在8月31日的发布会上解释。城镇户籍、低收入家庭，这两个关键词构成了公租房保障对象的主要特征，包括年轻人在内的外来务工人员并不在首要保障范围内。

这背后是中国住房保障政策长期以来的“兜底保障”思路。1994年开始建设的经济适用房“以中低收入家庭为对象”，1999年提出的廉租房定义为“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”，2010年提出的公租房面向“城市中等偏下收入住房困难家庭”。

在兜底保障的基础上，公租房才逐步扩大覆盖范围。《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》说明，在满足城市中等偏下收入住房困难家庭需求的基础上，“有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。”

也就是说，张子琪和朋友们申请到的公租房是重庆在保障本市低收入住房困难家庭后仍有余力时才可提供的。广州等地也在保障城市中等偏下收入住房困难家庭的同时，针对外来务工人员提出了专门的公租房管理办法，实质上将年轻人、新市民纳入保障范围内。

不过在兜底保障的总体思路下，公租房的建设量并不大。

从各地住房发展十四五规划公布的数据来看，“十三五”期间，北京共分配公租房16万套，上海供应公租房15万套，平均一年约3万套。

和它形成对比的，是多地新近公布的保障性租赁住房规划数量：武汉拟规定中心城区新建商品房按6%配建保障性租赁住房，“十四五”期间计划筹建25万套；广州计划“十四五”期间筹建保障性租赁住房（含人才公寓）60万套，这和65万套的新增商品住房规划量几乎一比一。

王蒙徽在8月31日的发布会上介绍，“目前城镇户籍的低保、低收入住房困难家庭，已经做到了应保尽保，基本上解决了这个问题。保障性租赁住房重点还是要解决人口净流入的重点城市，主要是大中城市，特别是这些城市的新市民和青年人的住房问题，我们现在正在抓紧推进。”

公租房月租显著低于市场价

在兜底保障的基础上，公租房主要满足申请人的基本住房需求，在地理位置、建筑面积、配套设施建设上均有限制。

以广州为例，其2021年户籍家庭公共租赁住房摇号分配指引显示，31个房源点中位于越秀区、天河区等中心城区的仅12个，三分之二位于白云区等较为偏远的城区。

以广州保障性住房小区珠江嘉苑为例，从市中心地标“广州塔”出发，需转乘两趟地铁、一趟公交，耗时近一小时才能到达。相比白云区、黄埔区等，位于天河区的珠江嘉苑尚属处于中心城区，而小区入口处的杂草、不远处清晰的山丘轮廓，依然让这里透露着远离市中心的寂静。

小区外的展牌显示，这里有9栋经济适用房和29栋公租房，其中公租房共计5211套。

张家温就住在其中一套公租房里。2018年前后，从湖南来广州工作十余年的张家温带着家人搬入了珠江嘉苑，一家人住一套59平方米的两室一厅。

《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》要求，成套建设的公租房，单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。

广州公布的来穗务工人员申请承租公租房政策显示，来穗时间长、就业稳定或获荣誉称号的来穗务工人员、高技能人才均可申请公租房。整个承租过程需经过网上看房、提交申请、资格审核、摇号分配等一系列流程。

张家温告诉南方周末记者，他从提交材料、审批，到入住珠江嘉苑，前后花了半年多时间。由于来粤时间久、积分较高，他和妻子的配租顺序排得靠前，得以如愿以偿。

2021年9月10日，临近黄昏，住户们陆续下班回家，珠江嘉苑逐渐热闹起来，路旁的便利店、药店等亮起了灯，一家新开张的小餐馆正播放着热闹的音乐庆祝开业。

“这些都是这一年才有的。”站在路旁的张家温说。他介绍，两三年前刚搬进来时，小区里没有这些店铺，也没有公交，买菜不便，连外卖也很难点到，出门一趟要倒两趟公交车，上班通勤则要一个半小时。

依然选择住在这里是看重公租房的稳定性。张家温一家每月的租金加上物业管理费总计约1200元。申请时，这里的租金和当时租住的商品房差不多，但可以最多一次性签5年合同，合同期内不用担心涨房租或房东收回房子。目前五年租期已经过半，张家温计划到期后着手买房。

一位在郑州从事财务工作的90后女生最近也计划搬进公租房。她向南方周末记者介绍，经过半年等待，刚拿到位于郑州高新区的公租房钥匙。一套56平方米的一室一厅，每个月租金和物业管理费共计五百多元，比自己租房便宜近三分之二。

她对申请到的房子表示满意，笑称“被叫业主的感觉很爽”。

除了个人申请，一部分公租房以单位申请的方式对外供应，各类人才公寓也包括在内。

一位毕业后进入济南高新区工作的女生对南方周末记者说，2018年她通过公司申请入住了高新人才公寓，这一人才公寓属于高新区的公租房，只能由该区企业申请，不接受个人申请。

2018年至今，她在人才公寓租住了三年。三十多平米的两室一厅，每月租金1300元，而附近的三室一厅租金大约是3000元。

她介绍，人才公寓不像其他公租房一样只有门窗、水池等基础设施，而是配备了较齐全的家具家电，可以拎包入住。尽管如此，也存在暖气不热、窗户漏风等各种问题。“说行也还行，说次也挺次，租户群里也是天天吵。”

楼市“新物种”

2020年12月召开的中央经济工作会议已要求重视解决好新市民、青年人的住房问题，2021年政府工作报告中再次提出尽最大努力帮助新市民、青年人缓解住房困难问题。

此前虽然各地政府不断扩大公租房的保障范围，尝试覆盖包括新市民、青年人在内的外来务工群体，但在实施过程中仍有限制。

李宇嘉分析，主要是公租房准入门槛、建设主体、资金来源、轮候分配等有严格规定，新市民、年轻人并不符合标准，比如收入超过保障线等，各地政府想扩大保障面又要经得起严格审计，操作过程中多有掣肘。

保障性租赁住房推出后，明确供应新市民、年轻人，公租房则退回基本保障，二者边界清晰，不再交叉。

更重要的是，保障性租赁住房这个“新物种”将更多地调动市场的力量。李宇嘉告诉南方周末记者，公租房的资金来源主要是中央财政和地方财政，土地也是政府划拨供应。保障性租赁住房则主要是政府给政策，引导市场来做。

他介绍，2016年以来，政府在引导市场“做租赁”上已经有不少探索，但效果不佳。最突出的问题是租赁市场成本高、投资回收周期长，企业不赚钱，缺乏积极性。2019年以来，不少长租公寓品牌都开始收缩规模，甚至退出市场。

“改变市场认为保障性租赁住房不赚钱的印象，这是最关键的问题。”李宇嘉分析，国务院发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出了商办改租赁、自有用地建设等五种土地支持政策，同时为企业提供税费减免、金融支持等，本质上正是为了让土地少花钱甚至不花钱，降低企业成本，提高其参与保障性租赁住房建设的积极性。

“目前各地都在探索可行的落地模式，把国家的优惠用到实处，降低各项成本，让市场主体能够赚钱，这是最根本的。”

前述新闻发布会上，住建部副部长倪虹介绍，住建部自2019年开始在全国13个城市开展试点，形成了加快发展保障性租赁住房意见的材料。

目前明确了五项制度：一是针对新市民、青年人等群体特点，明确保障标准，以建筑面积一般不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段、同品质的市场租赁住房租金，准入条件由地方政府设定；二是坚持供需匹配；三是明确地方责任；四是赋予地方政府更多自主权，可以利用农村集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋等来建设，采取新建、改建、改造、租赁补贴等多种方式、多种渠道筹集房源；五是充分发挥市场机制作用，引导多主体投资，多渠道供给。

国家层面的靴子落地后，各地纷纷出台细则。

除前述广州、武汉的保障性租赁住房计划外，浙江省提出“十四五”期间，人口净流入的大城市新增保障性租赁住房供应套数占新增住房供应套数的比例力争达到30%以上。

成都计划“十四五”期间筹集保障性租赁住房25万套（间），其中2021年计划筹建6万套（间），租金接受政府指导，年涨幅不超过5%。

一线城市中，北京作为全国首批试点城市之一，自2017年开始尝试以集体建设用地建设“集租房”，主要为新市民、年轻人供应小户型、低租金房源，与保障性租赁住房实质相同。

至2021年1月，北京已累计开工41个集租房项目，可提供房源约5.5万套，计划明年向市场供应集租房5000套左右。

为了加强住房保障，上海计划“十四五”期间供应租赁住房超42万套，其中宿舍床位租赁供给20万张。

（应采访对象要求，文中张怡彤、张子琪、张家温为化名）