行政强制执行和解制度的解析与实现

2021-09-16庞圣浩

理论观察 2021年4期

庞圣浩

摘要：行政强制执行和解是我国立法制度上的一项创新，体现了强制执行权的“柔性”，以及参与主体间的“平等性”。行政强制执行是实现行政决定的关键手段，而行政强制执行和解制度更能符合国家治理现代化的需求，进一步推动行政执法的多元化发展。但是，由于我国法律对该制度的规定过于笼统，缺少对程序、“公共利益”、适用案件类型的明确规定，因此，完善行政强制执行和解的制度设计迫在眉睫。

关键词：执行和解的实现;程序设计;适用范围;行政立法

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）04 — 0085 — 03

一、行政强制执行和解概述

（一）行政强制执行和解的定义

行政强制执行和解作为一项制度创新既提高了行政的效率，又保障了个案的正义，具有民主法治的时代特点。但是固有的“行政权不可处分”〔1〕，对和解制度的适用带来了理论上的障碍，在现实中也阻碍了其发展的脚步，直到2012年《行政强制法》才以法律的形式规定了执行和解制度，〔2〕行政强制执行和解制度的确立降低了执法的成本和风险，丰富了行政行为的实施方式。

笔者认为，对概念的理解首先要理清该制度的立法目的、以及主体和时间范围。在此基础上可定义为：“为了行政目的的实现，在行政强制执行中，不损害公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关和相对人达成和解协议。”

（二）行政强制执行和解制度确立的意义

1.有利于法律目的的实现

正确的立法目的是行政执法行为的合理性所在。行政法从性质上来看是控权法，其目的一方面是规范公权力的行使，另一方面是对相对人合法权益的保护。以往的行政执法方式，难以让相对人信服，并且缺乏沟通，往往造成案结事不了，而和解制度的确立，可以最大程度的促进行政机关与相对人的协商和交流，在减少矛盾和冲突的同时还有利于相对人接受和履行行政义务，从而化解我国“执行难”的问题。此外，和解制度兼顾了行政效率和个案的公平正义，符合了实质行政的特点，有利于行政目的的快速实现。

2.符合“无诉”的儒家思想、利于社会和諧的构建

强制执行和解制度体现了“无诉”的儒家思想，“无诉”最早起源于孔子的《论语》：“听诉，吾犹人也，必也使无诉乎”。〔3〕其核心价值是使案件不起诉。儒家思想提倡诉讼时间不宜过长，把“无诉”作为儒家思想的重要体现，不仅为强制执行和解制度提供了理论上的支撑，还及时的化解了社会矛盾与纠纷。

目前，我国的社会正发生转型，随之而来产生了很多社会矛盾，在行政管理领域最突出的就是执行难题。不断出现的“强硬执法”和“频繁上诉”严重的影响了社会的和谐稳定，“无诉”思想的引入和强制执行和解制度的设立，为行政主体和相对人的协商提供了有效的途径，避免了矛盾的激化，从而为和谐社会的构建打下了基础。

3.符合政府执政理念转变、行政行为实施的多元化趋势

从统治、管理到服务型政府，体现了我国政府执政理念的转变。随着服务型政府的确立，政府在行政管理活动中以民为本的发展观愈发的被强调，要求政府更加“主动地”以人民利益为出发点，采用相对“柔性”和“多元化”的手段来处理行政机关和相对人之间的矛盾与冲突。以往简单通过行政强制手段实现行政目的的方式已无法满足新形势的发展，现实中出现了许多比如行政约谈、行政指导、合作行政等非强制性手段，行政机关还采用行政契约的形式加强了与相对人的沟通和协商，及时有效的化解矛盾，保证了服务型政府理念的有效落实。行政强制执行和解制度的确立采用了柔性的沟通协商，不仅符合了政府执政理念的转变、促进社会利益的最大化，而且还解决了我国行政执法领域的手段单一、丰富了行政行为的实施方式。

二、行政强制执行和解制度的威胁

（一）执行和解的适用类型未明确

《行政强制法》规定，对于以下两种情况可以适用执行和解，一是当事人商定分期履行，具体是指可以将履行时间予以延长。二是当事人主动补救的，可以减免部分“滞纳金”，〔4〕首先“滞纳金”是一种执行手段而不是处罚，所以对于“滞纳金”可以部分免除，但是对于行政处罚的罚金却不可予以减免。总而言之，立法上采取了概括性、否定性立法，没有明确具体的列举出行政强制执行和解的适用类型，容易导致相关主体肆意扩大和解的适用范围。

（二）“公共利益”等不确定法律概念

行政强制执行和解的实质是行政机关和相对人之间的妥协和让步，从而达到公共利益和个人利益的平衡，在协商过程中，行政机关代表着公共利益，但是由于我国未对“公共利益”采取明确列举的方式，导致了“公共利益”的模糊和不确定。一方面“公共利益”赋予行政主体较大的自由裁量权，正确的行使行政裁量权可以更好地实现个案正义，但是在工作人员面对私人利益时，难免会出现滥用权力。另一方面也为行政主体侵害他人合法利益提供了机会。因此，应明晰法律概念、填补法律漏洞，不仅有利于执行和解贯彻落实，还能有效化解当事人之间的纠纷。

（三）缺乏对程序的具体规定

《行政强制法》对行政强制执行和解制度的概念作出了详细的规定，但是缺乏对程序的明确，这导致了行政强制执行在实践中缺乏具体的可操作性，比如说没有规定行政自行强制执行和申请法院执行和解的异同、对申请的提起、对和解请求的审查、监督机制等等、这不仅导致了法律目无法实现，也无法保障相对人的合法权益。

三、行政强制执行和解制度的完善

（一）明确行政强制执行和解的适用范围

行政强制执行和解制度实际上是公权力和私权利之间平衡的达成，在这个过程中难免会涉及到公权力的妥协与让步，如若不对强制执行和解的运用加以限制，将会对公共利益造成损害，所以应当在行政立法中明确列举行政强制执行和解制度的适用类型。

1.涉及金钱给付的案件。

具体是指相对人应给付一定的金钱作為义务，在履行期间，相对人因为主观原因不履行，进而进入强制执行程序。首先，此类案件不具有人身专属性，由相对人履行，在相对人没有履行能力情况下可以转移给自愿承担该义务的主体。其次，参与者之间的权利义务关系简单仅需要对给付的金钱数额展开讨论。最后法律还规定，赋予行政主体对罚金的自由减免权，因此，这类案件在适用和解制度的时候具有实际操作性。相应的，笔者个人认为在涉及负担行为义务的案件时，应当避免行政强制执行和解的适用。

2.相对人违法情节轻微的案件

该类案件是指相对人违法情节轻微，对公共利益或他人权益的损害不大，如果适用行政强制执行和解制度，不仅可以降低行政成本，节约司法资源，还可以维持社会秩序的稳定。违法犯罪情节相对严重的案件则不应适用和解制度，因为不仅会导致公共利益和个人利益的失衡，还会造成司法的不公。

3.如果强制执行会损害公共利益的案件

法治现代化时代，政府的执政理念发生了转变，以人民的需求为出发点是服务型政府的重要内容。因此行政机关在执法过程中必须遵循比例原则，权衡目的和手段，如果采取的强制执行手段将极大损害公共利益，那么应当放弃该强制手段，适用执行和解制度化解纠纷。行政主体在执行手段上作出了让步，既符合了执政理念的转变，也有利于公共利益的实现，同时满足了各方的需求。

4.行政机关作出不当行为的案件

不当行为是指虽然行政机关在做出行为时依据法律，而且执行手段和方法也在规定之内，但由于缺少合理性，一旦执行必将损害相对人合法权益。除此之外，因为合理性仅存在于行政内部审查之中，所以我国法律规定，由上级机关来进行内部审查，视情况作出决定。这表明不当行为可以做出一定的妥协让步，此时为了避免行政机关的过错造成更大的损害，应当允许行政机关和相对人可以进行和解，达成一个合法合理的“补救”协议，待协议履行完毕后，再对相关的工作人员追责。

（二）用行政立法规范强制执行和解

行政强制执行和解制度体现了《行政强制法》所蕴含的善意，不仅淡化了行政执行的强权色彩，还赋予了一定的“灵活性，”但是善治是执行和解实现的必要保障，如果没有善治，立法的善意则终将落空。此外，行政机关的善治目前还面临不少的障碍，比如，《行政强制法》“对和解制度仅作出了原则性的规定，还存在“公共利益”等不确定法律概念”，〔5〕此外“善治”随着民主意识不断的提高，不仅要求行政机关在执行时保护被执行人的合法权利，还要求行政机关自我规制，通过行政立法模式，确保和解制度的有效落实。

行政机关作为法律的实现机关，不仅要消极的遵循法律规定，还要主动的根据社会发展制定相关的行政法规，来明确法律中的相关概念。行政立法应当遵循两项原则，一、要遵守法律优先原则，确保法律的绝对权威，不容侵犯。也即行政立法不得与《行政强制法》相抵触，应当贯彻和落实上位法的基本精神和原则，这样不仅可以使和解制度具有实际的操作性，还可以使行政立法具备法律的统一性。二、行政立法还要遵循法律保留原则，具体是指，法律来规定涉及公民基本权利义务的重大事项，在没有法律授权情况下，行政机关不允许私自设立。法律保留原则实质上是国家立法机关对行政立法权的监督与控制，确保行政立法权可以规范地行使，同时也规定了“公共利益”等不确定法律概念应当由立法者根据比例与合法原则以法律形式规定，行政立法不得私自定义。

除此之外，笔者个人认为，虽然法律上没有规定何为“公共利益”，但是我们可以换个角度，以行政立法的形式规定何为“不损害公共利益”。根据比例原则，当行政机关因订立执行和解协议所保护的公共利益大于缔结所损害的利益时，应当认定为不损害公共利益，而当手段所产生的损失大于所保护利益时，应当为法律所禁止，这样一来可以准确地掌握“公共利益”概念，不仅避免了行政侵权违法行为的发生，还可以保证执行和解的有效落实。

（三）构建程序机制规范行政强制执行和解

前文已经论述了执行和解的基本轮廓和存在价值，现在有必要明确具体的程序设计。具体的程序设计是执行和解落实的重要手段，保证了制度的平稳运行，但是由于我国执行权的配置比较混乱，仅有部分机关具有执行权，所以对程序的构建应当分情况讨论，一、行政机关自行执行的和解，二、机关申请法院执行的和解。

1.行政机关强制执行和解程序

此种情况下，行政机关具有强制执行权，不以申请法院执行为必要条件。由此我们可以总结出其具体的程序为：机关先行催告，被执行人仍不履行的机关可以做出执行的决定，然后进入执行实施阶段。从中不难看出催告、作出决定、执行的实施才是和解制度的核心，所以，下文主要从这三个阶段展开论述。

催告阶段

催告是指行政机关对履行期内没有履行义务的被执行人，以书面的形式督促其履行义务，催告主要包括两方面的内容，一方面要载明具体的行政决定和法律依据，以及履行的期限、享有的权利和义务。另一方面，由于相对人基本的法律知识匮乏，行政机关还要主动履行释明义务，解答相对人的困惑，以便和解制度的顺利执行。此外，为了防止行政不作为，需要对行政主体的告知义务规定一个期限，即行政主体应当自进入强制执行阶段的前七个工作日履行告知义务。

笔者个人认为，在程序的发起阶段，为了更好的保护相对人的合法权益，应倡导立法明确规定相对人的和解申请权，由行政机关在催告时进行权利的告知。如果相对人提出申请，则由催告的行政机关来进行审查，主要审查请求是否符合条件，以及是否会损害到他人的合法权益，如发现涉及案外人利益的，应当及时公告，以确保案外人可以及时到场。

强制执行决定阶段

因为本文认为，行政强制执行和解的发起应当采用依职权和依申请相结合的方法。所以，对于该阶段可以采取下列设计：首先在催告期满后，发现被执行人主观上有悔改表现或客观上有履行困难的，行政机关可以审查是否符合和解的条件，对于符合条件的，行政机关可以提出和解协议;然后由行政主体和被执行人进行协商，如果协议一致，该协议自达成时生效，可作为执行的依据，相反由行政机关作出恢复执行的决定;最后，如果经审查不符合和解条件的就直接恢复强制执行。

强制执行实施阶段

假設前两个阶段，也即执行决定和催告阶段已经协商一致达成和解，那么相关当事人应当遵循协议的内容，强制执行的实施阶段就不复存在，只有未达成和解的情况下，才会恢复强制执行。在强制执行实施阶段原则上不允许再进行和解，因为法律只保护积极主张权利的人，不保护权利上的睡眠者，但是有原则就有例外，如果行政机关未进行催告，或者权利告知不充分的，那么作为例外，强制执行实施阶段相对人也可以提出和解的请求。

2.人民法院的强制执行和解程序

此种情况下，行政机关通过向法院提申请来完成执行和解程序，因为这类主体并不具有执行权。所以在程序中，由行政机关来进行协商，法院只作为执行者存在，并不承担和解协议的内容，那么，该程序就由行政机关来催告和申请，由法院来审查和执行。

在非诉执行案件中，催告和行政机关的申请阶段，法院仅仅作为被动者参与其中，所以，原则上应当参照行政机关自行执行和解中的两阶段做法，由行政机关去告知权利义务、提出申请。但是不同点在于，一旦适用和解程序并启动后，则由法院的法官对符合和解条件的案件予以权利和义务的告知，主动告知当事人有权提出和解申请，并对当事人的问题进行解释。此外，为了防止行政不作为，节约司法资源，人民法院应当在接到申请后的前七个工作日履行告知义务。相对的应当由法官来审查请材料的真实性，对涉及案外人利益的，由法院来进行公告。

对于法院审查裁定和决定执行阶段，也缺少法律的规定。笔者认为应以行政立法的形式规定：对于法院审查和决定执行阶段，也可以进行强制执行和解，由法官来审查是否符合和解的条件，并向行政机关和相对人提出和解的建议，然后由法院来主持调解，并交上级法院进行备案。