发挥社区应急治理制度优势 推进实现基层公共卫生之治

孔卫拿 黄晓媛

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“构建强大公共卫生体系”“提高应对突发公共卫生事件能力”。广大城乡社区是实现基层应急治理、推进健康中国战略的前线和堡垒，是国家基础性、前端性治理单元。认真探讨社区公共卫生应急的独特模式及其优势，对增强社区治理效能、推进国家应急管理现代化，无疑具有重要的理论价值和实践意义。

一、“一核五元”：社区公共卫生应急治理的独特模式

所谓“一核五元”是指在党这一核心的领导下，社区在应对公共卫生危机过程中快速启动应急响应机制，拓展和升级已有的网格化管理，在辖区内有效构建起群防群治的联合网络，并积极吸纳和发动群众参与，进而塑造共同体精神的应急过程。

1.加强党的领导。中国共产党基层党组织的先进性与组织性在社区应对公共卫生事件中体现为四类行动方略。一是上下统领。基层党组织根据实际需要对各级企事业单位下沉人员、社区社会组织和驻区单位等各类主体及抗疫行动进行统筹领导。二是横向动员。驻区单位、社区物业、社区社会组织中的党组织或（在职）党员迅速成立临时党委、党支部或党小组，拓展战时区域化党建。三是纵向下沉。各地各级党政机关党员干部下沉社区，发挥先锋模范作用。四是内外联合。党组织引领多元社会治理主体形成抗疫共同体，灵活发挥各自优势。

2.应急响应机制。社区应急响应機制主要有以下三种方式。一是识别疫情等级，根据疫情严重程度，将社区划分为不同等级，并采取对应级别的防控策略。二是区分不同群体，根据不同类型的群体采取有针对性、多样化的防控手段。对入境人员、高风险地区返回人员、非高风险地区返回人员采取不同防控措施。三是分辨社区类型，根据社区实际情况，选择合情合理、切实可行的防控模式。

3.网格化管理。社区工作者依托现代信息技术，对社区按网格进行划分并进行精细化管理。一是织密网格，根据疫情实际情况细化乃至重构社区网格。二是配齐人员，除了自身已有的网格员外，社区网格还广泛吸纳了来自基层自治组织、党政机关、社会组织、驻区单位、物业公司等组织的人员。三是压实责任，明确和细化网格内的防控职责并落实到人。四是精准防控，网格员严格履行职责，做好网格排查、疫情监测、信息报送、宣传教育、困难帮扶等工作。

4.防疫联合体。社区疫情防控中，防疫联合体综合采用联防联控机制和群防群治机制。联防联控机制表现为在基层党组织的领导下，社区自治组织、社区卫生服务机构负责，社区物业服务企业、社区社会组织积极协同。群防群控机制则是指社区工作者激发居民群众活力，发动群众参与社区防控，引导居民做好自我防控、互助服务以及各类志愿服务。

5.大数据支撑。数字技术为社区防控与服务提供多场景化的支撑。一是智能监测，借助红外体温检测、“云封条”等智能设备和技术，对进出社区场域人员体温、居家隔离过程等进行全面精准监测。二是精准管理，借助社区防控数据平台、健康码、基础电信企业的“到访地查询服务”等加持社区疫情防控。三是全面服务，社区工作者、志愿者等依托各类新开发的技术产品为居民提供救助服务、志愿服务和生活服务等。

6.共同体意识。保卫生命和合作抗疫的过程会激发社区共同体意识的产生。一是自律服从意识，广大社区居民顾全大局，自觉接受居家隔离，并积极配合社区居委会的工作。二是牺牲奉献精神，不少社区党员、社区工作者、社区志愿者甘于奉献，千方百计坚守社区基础防线。三是团结互济情谊，很多社区群众化身抗疫志愿者，与社区干部团结在一起，同舟共济、共克时艰。

二、“一核五元”模式的比较优势

1.政治引领优势。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。一是政治优势，基层党组织在社区治理中处于领导核心地位，在本辖区内起着总揽全局、协调各方的作用。二是组织优势，街居党组织编织起基层最广泛的抗疫联合阵线和防护网络，为抗击疫情起到了组织动员和支持作用。三是密切联系群众优势，广大街居党组织坚持党的群众路线和密切联系群众的工作作风，号召党员发挥先锋模范作用。

2.科学施策优势。应急响应机制使得社区防控获得科学施策优势。一是提升防控与服务的精准度，通过分级、分区、分群体等方式，社区更能聚集人力、物力、财力，集中应对重点社区与重点人群。二是兼顾社区防控与经济发展，应急响应机制能尽早地避免大量社区“停摆”，缓解疫情防控与经济社会发展的矛盾。三是灵活调节社区的防控尺度，社区依据疫情风险等级与自身实际，有序转变防控方案。

3.精细管理优势。社区将常态网格升级为抗疫超级网格，呈现精细管理优势。一是责任化，网格责任人以具体的、可操作的、清晰的防控目标为工作导向。二是精细化，网格化管理更有利于进行全面排查，精确摸清疫情底数，将防护服务覆盖到所有对象。三是整合化，网格化管理结构有助于促进条条联合、条块联动，整合下沉的各类行政和服务资源。四是即时化，网格员主动入户摸排，能第一时间排除潜在传染源。

4.协同治理优势。以基层党组织为核心的抗疫共同体使得社区抗疫具有较强的协同治理优势。一方面，促成了党政与社会的资源共享、功能衔接、人才共用;另一方面，加快了社会自治与共治力量生长，形成了开放式、横向联合型的社会聚合模式。社区居委会、社区卫生服务机构、社会组织、驻区单位、居民等积极涌入防控第一线，有助于释放社会生机与活力。

5.技术赋能优势。在智能监测、全面服务、精准管理三类场景中，数字技术具有赋能优势。一方面，大数据能为社区工作者提供居民行动轨迹等信息，有利于防疫人员精准识别风险源头，提高社区工作人员工作的灵敏度、精准度;另一方面，实现了社区工作者的减负增效，“云封条”、基础电信企业“到访地查询服务”等信息技术产品能大大降低社区工作者的监管工作量。

6.精神加持优势。社区共同体意识能促使社区组织或居民在公共场域基于集体利益而互动，形成守望相助的集体精神。一方面，社区党组织与下沉的党政机关力量始终以人民为中心，坚持生命至上的理念，并且集中人民群众的力量办大事、办难事;另一方面，共同体精神激励着多元组织与社区公众自觉接受党的领导，主动参与社区应急治理，分工协作，共担风险。

三、 提升常态化社区公共卫生应急能力

1.汇聚政治引领优势，统筹推进基层党组织动员与社会组织整合。社区党组织应及时提升防疫常态时期的政党整合能力，在组织战略上，要树立政党整合的理论和行动自觉，将党组织自身建设同社会多元组织的能力建设与动员相结合。同时，党组织通过功能整合、主体整合、资源整合、平台整合等方式，搭建党建引领社区治理的制度化框架，推动并完善“政党整合型”治理。

2.激发科学施策优势，统筹推进应急处置与风险防范。一是要将社区纳入国家传染病及其他重大信息直报系统，夯实从基层到市、省直至中央有关信息的互联互通。二是要完善街居层面重大疫情应对的预案与技术规范，加大基层应急管理干部的能力培训和应急预案演练力度。三是要制定保护重大疫情“吹哨人”法律法规或规章制度，进一步健全“吹哨人”的容错机制，科学设计“吹哨人”法律责任豁免制度。

3.发挥精细管理优势，统筹推进社区精控与社区自治。社区应将网格化精细管理与居民自治相链接，一是要积极推动街道管理体制改革，充分汲取“街道吹哨，部门报到”的有益经验，发挥街道的统筹协调作用，定期联动化研究网格管理服务，推动网格治理疑难问题及时解决。二是要加大落实社区工作事项准入制，强化准入事项的审核报批程序，细化准入事项授权内容、对象、权限、时间和工作经费。三是要积极开拓创新，吸纳近年来“居站分设”“三社联动”、社区协商、网格自治等多重社区治理改革的创新品质，拓展社区自治的有效实现形式。

4.激活协同治理优势，统筹推进社区联合与社区团结。首先，完善社区防控的公共规则。积极吸纳社区各类代表人士的意见和建议，尽可能植厚地方性规则产生的民主土壤。其次，培育发展内生型社会组织。政府通过财政资金投入、购买专业服务等方式，培育孵化社区各类自治组织。最后，开拓社区公共空间。进一步创建社区听证会、议事厅等公共空间，为居民参与社区公共事务提供固定的场所或载体，特别要搭建社区协商民主的制度平台，让社区居民群众参与协商讨论社区公共事务。

5.釋放技术赋能优势，统筹提升技术治理与主体赋权。着力强化助力数字技术对个人和组织进行技术赋能与赋权。一是坚持人民至上的智能治理理念，由社区居民来决定引入智能技术的方式、范围和程度。二是政府对智能技术进行规制，审视治理主体采集与使用公民个人信息过程中的合法性与合理性。三是促进社区的共建共治共享，通过技术产品汇集政府、科技企业、社会力量掌握的重要治理资源，推进社会共治格局。四是弥合社区老年人的“数字鸿沟”，社区居委会可以联合社会组织、志愿者开设面向老年人的信息技术课程等。

6.拓展精神加持优势，统筹推进价值重塑与公共参与。一是要实现社会主义核心价值观与社区治理的深度融合，加强社区新时代文明实践中心建设，在居民公约等非正式规范中积极融入社会主义核心价值观。二是要持续强化社区公共价值的生产机制和生产能力，依托党建对社区服务、社区自治与社区共治领域的链接，拓展社区公共话语空间。三是要顺畅公民参与机制建设，夯实社区社会资本，通过开展合作、互惠的社区集体活动，推动社区居民产生社区归属感。

本文系安徽省哲学社会科学规划一般项目“安徽防控重大疫情中社会组织的参与实践及经验研究”（AHSKY2020D94）的阶段性成果

作者孔卫拿系安徽师范大学社会治理研究中心副教授、硕士生导师;黄晓媛系安徽师范大学社会治理研究中心研究生

责任编辑：李 欣