后扶贫时代帮扶“责任人”的角色嬗变、职能重塑与效用提升

刘 伟

(中山大学马克思主义学院，广东 广州 510275)

起源于“责任人制”组织行为模式的定向帮扶制度，是在改良传统模糊化贫困治理弊端的基础上，针对区域与个体单位的责任机制而形成的，具有一定目标导向的解决方案。在后扶贫时代，定向帮扶模式下的“责任人”如何重新塑造角色，并投入到巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的新阶段中；“责任人”的组织载体该如何以新的立场厘清责权边界；以驻村第一书记、对口扶贫干部、乡村振兴工作队等为典型代表的“责任人”群体在新阶段如何实现对“上”对“下”的角色变迁；以目标考核制为特征的考评机制如何发挥出更大的制度生机，在乡村振兴中以新的使命进行职能整合与治理效能的提升，这些将是对帮扶“责任人”模式在后扶贫时代实现升级换代的新要求。

一、“责任人”贫困治理模式的体系化变迁

(一)传统贫困治理遭遇的主要困境

不同于西方反贫困模式利用市场导向的经济增长解决贫困问题，中国精准扶贫的贫困治理模式采用的是自上而下、政府主导、行政推动、靶向治理的解决方案。1986年中国在国家层面开始有计划、有组织、大规模的开发式扶贫工作，首次提出定点帮扶策略并设立专职扶贫机构。2011年又提出“广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制”[1]的理念。但是在较长时期内，贫困治理仍旧出现体系构建不严密，实施组织韧度、激励机制不健全，治理韧性不充分、职责权限不明晰等困境。

首先，缺乏自上而下的组织配套机制。扶贫工作仍以单一的开发项目制模式发展，侧重于扶贫开发部门单一、分散、短期的动员形式，没有在顶层设计上建立好组织模式，打破行政条块分割的壁垒①。其次，定向帮扶并没有从资源调控源头治理的方式上实施扶贫开发，而是采用救济式的帮扶模式，未有效解决“输血”与“造血”的功能性矛盾。减贫脱贫需要建立在社会生产力的发展基础之上[2]，而“普惠式”的输血扶贫援助模式依靠行政的科层化机制开展“运动式”治理，政府——贫困地区之间是相切的关系，脱贫与致富之间的纽带关系无法融合。最后，模糊化的扶贫目标评估机制在扶贫开发中参与扶贫的各类别组织，更多的是在各自所涉及的区块领域内开展扶贫工作，没有明确的责权边界，以至于松散的组织机制出现了“各自为政”“边界不清”和资源空耗等情况，从而导致了各部门之间无法形成整体化的解决方案，无法产生区域性贫困治理的制度组织合力。

(二)精准扶贫中“责任人”模式的实施路径

治理主体的单一性和治理举措的发散性，在面对日益错综复杂的贫困治理实际时，则出现了脱贫与返贫的痼疾化、反复性与碎片化的问题。为了形成贫困治理的合力，党的十八大以后中国开始采用赋权法、问责制和能力建设的协同机制来进行农村贫困治理的改革。

首先，为了解决“谁来扶”的主体问题，形成了中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫开发顶层机制，实行组织形态上的网格化覆盖治理。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》，要求调动各方力量推进定点扶贫工作。2015年4月中央审议通过的《深化农村改革综合性实施方案》中提出，向软弱涣散村党组织和贫困村党组织选派第一书记。2017年，《关于进一步加强中央定点扶贫工作的指导意见》中指出要实现中央层面320家单位，对592个国家扶贫开发工作重点县实现全覆盖性对接。其次，解决“怎么扶”的体系建设。相较于传统的均衡化扶贫开发模式，通过对口帮扶单位——定点贫困地区，对口扶贫干部——贫困群众之间建立“责任人”约束关系，施行了目标——任务——考核的责任管理制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。利用行政化的项目部模式进行减贫目标管理，利用考核机制来实现治理韧性的发挥，提升了公共资源对贫困地区的资源高效投入与供给。最后，建立帮扶“责任人”制度。在组织行为上明确责任制(见表1所示)，在人力资源配置上实行“单位包村、干部包户”和驻村工作队长负责制。在由上到下的资源流通上，从中央到地方，各财政单位均承担相应的定点扶贫任务，并且积极鼓励各类大型民营企业、社会组织承担定点扶贫任务。配置不同类型的扶贫资源，保证扶贫资源的充分供给，形成了全国范围内上下联动、东西合作、城乡互济的贫困治理格局。

表1 精准扶贫开发组织体系

(三)定向帮扶中“责任人”的构成与角色属性

有了制度机制的保障以后，下一个重点就是“责任人”的选拔与培养。针对精准扶贫和乡村振兴工作的实际需要，在人员的选配上采取领导“责任人”+实施“责任人”的双向交叉模式设计。在发挥领导“责任人”的角色作用上，明确五级党委书记作为精准扶贫和乡村振兴的第一责任人，市、县、乡的党委书记更是直接第一责任人，在党政主官的任期内树立“不脱贫，不调离”的责任机制。在针对性的实施方案上则是通过“干部锻炼”的形式进行交叉工作。一改以往“扶贫办干部、村干部”为主体的扶贫模式，而是担任驻村扶贫工作的对口扶贫干部一般由定向帮扶单位的对口支援干部担任，或者由当地的组织部门选派青年干部下沉到一线驻村锻炼，通过明确其驻村“第一书记”的身份来强化扶贫工作的权威性与合法性。

驻村干部制度的实质是为贫困村注入领导力[3]。在集中连片贫困地区根据驻村扶贫的实际需要驻派扶贫工作队(工作组)，工作队(工作组)集合了定向帮扶单位的驻村干部、村委干部、乡镇干部等直接参与扶贫各方面的人员，以助于各方的协调与配合。通过定向帮扶单位“责任人”和定向帮扶干部直接“责任人”两者的配合，驻村干部实现了扶贫资源供给和扶贫组织的双重结合，推动了工作队(工作组)职责的落实，实际上成为定向帮扶模式的关键节点。此外，各贫困户、贫困村的致贫因素和贫困程度的差异，也导致了扶贫部门和组织部门差异化的设置人员和“责任人”组织，充分体现了这一制度设计的针对性与灵活性。

二、定向帮扶“责任人”在贫困治理中的效能与偏差

(一)“责任人”角色的功能性嬗变

作为运动式治理的一种方式，工作队(工作组)的介入在快速而有效地实现国家意志之时[4]，也具备了行政主导的权威性。驻村干部的“责任人”要以公职人员的身份担任，这也体现了以扶贫工作队队员为代表的“责任人”是“具身的国家”(the embodied state)。定向帮扶模式下的“责任人”先通过确定“帮扶关系”②来进一步明确彼此之间的契约属性，待定向帮扶“责任人”在对整体性的情况和个体性的差异均有了清晰的认识之后，再通过教育扶贫、产业扶贫、危房改造、医疗救助、外出就业、整体性搬迁等一揽子举措形成贫困治理的合力，达到资源整合与目标导向的内嵌式融合发展(如图1所示)。

图1 “责任人”模式的目标体系

“责任人”角色的功能性嬗变主要体现在三个方面。第一，定向扶贫区域的信息源头，以及对上对下信息汇聚与处理的信息中枢，无论是市、县的扶贫专职部门，还是定向帮扶单位的后续返贫监测的实施，“责任人”对驻村防贫的信息整理是第一手的信息源，保证整个信息传递的可靠性。第二，以驻村“第一书记”、驻村“指导员”、包村干部为代表的“责任人”群体，实际上成为了村域单位扶贫返贫监测的方案设计方，这类驻村“责任人”干部会和村委干部形成联合工作组进行整体性的方案设计，再协调各方的资源制定出具有针对性的纾困措施，打通精准扶贫“最后一公里”。第三，“责任人”模式是一种典型的“绩效激励”模式，通过将对口帮扶单位扶贫责任下传，再结合所在村镇扶贫考核的考核压力，实际上形成了村域单位的目标激励，具有非制度化、非持续(波动性)的特点。组织动员和激励机制的发挥则是制度张力的典型体现。

(二)“责任人”模式治理效能的发挥

制度作为一种社会秩序和社会环境，对贫困治理社会化中的多元主体行为具有形塑功能[5]，各个行为主体职责权限和激励机制的发挥会对目标的达成起到重要的作用。巩固脱贫攻坚成果是一项系统化的工作，从构成要素来看包括主体、客体、载体三个方面[6]。精准扶贫模式强调贫困治理过程中的多元主体互动，它更突出在完善贫困村治理的行为模式和治理模式上起到推手作用。

一方面在扶贫阶段，各级扶贫工作队可以被视为政府科层制体系的延伸[7]，组织—实施—承载分别对应了不同的责任人分工，确保了整个资源整合和科层化考核压力的传导。定向帮扶“责任人”模式实现了单位“责任人”和实施“责任人”的耦合性，单位承担着整体性的脱贫责任，而实施责任人则担负联系、实施、组织、协调等职责。单位——地域、个人——个人之间是相互的制约关系，它大大减轻了群体性行政治理的边际“惰化效应”，保证了目标机制的紧绷状态，有利于达到群体性的考评要求。定点帮扶“责任人”模式的确立与推广，在路径优化和能效提升两个目标下解决了传统“普惠式”扶贫的固有顽疾，提升了贫困治理的资源优化配置和治理效能。

另一方面，“责任人”群体在一定程度上也促进了生产要素的流动。主要体现在信息的处理和资源的整合，减少各级各部门的条块分割协调成本，保证公共服务供给和驻村组织力量触底嵌入，修复失灵的乡村治理结构[8]。在贫困治理的科层化动因机制下，扶贫部门通过推行目标责任制，使科层化的考核指标层层落实。“责任人”既有行为目标又达成压力，产生强烈的发展动力，更能主动地实现目标要求。习近平总书记指出：“在脱贫攻坚第一线考察识别干部,激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。”[9]将对口帮扶地区的扶贫攻坚完成情况纳入党政领导的政绩考核体系，实现不脱贫不调整，不摘帽不调离。另外，通过建立驻村工作津贴，完善了扶贫工作考核、奖励、晋升机制，激发了扶贫干部的积极性、主动性。

(三)“责任人”的角色冲突与目标偏差

在精准扶贫的实践中，帮扶“责任人”模式在精准扶贫中的角色也许会存在一定程度的固化。个体对理想角色的认识与其实际角色行为的认识容易发生矛盾。

第一，作为扶贫主体，贫困人口在反贫困实践活动中具有自主性和能动性的特征，需要对个体自身的贫困问题承担治理责任[10]。但是，部分贫困群众在知晓定向帮扶“责任人”面临较大科层化任务目标的考核压力之后，思想出现了偏差。他们认为，个人不脱贫首先是定向帮扶“责任人”无法向组织“交差”，继而将自己的脱贫压力转移到“责任人”身上。他们认为自己若是无法按期脱贫，“责任人”面临的考评压力会更大，逐渐滋生出“等靠要”的消极思想，易于引发“福利依赖”，甚至寻求“责任人”单位的资源供给。

第二，以驻村工作队和对口的驻村干部为代表的“责任人”成为了资源供给的重要主体，不同的定向帮扶“责任人”身后对应着不同层级和资源供给的“责任单位”。其所拥有或所能动员的资金(资源)规模、政策项目很大程度上取决于定向责任单位的资源动员能力，这也直接影响到定向帮扶单位的扶贫成效与脱贫速度，导致了不同的定向帮扶单位“责任人”在脱贫成效和返贫预防压力上面临着较大的差异。例如，如果某扶贫单位在行政和公共资源上略占优势，则可以通过充足的资源供给和整合能力促使自己的帮扶对象较快脱贫，而基层或者弱势部门则难以调动整合资源进行资源投放，最终导致成效缓慢，这实际上也引发了对“运动式”脱贫的质疑。

第三，部分“责任人”自身的角色错位。对自己的职责权限没有全面地认识，存在“捞政绩”的投机主义思想，出现单纯的“挂名交差”的形式主义现象，未从本质上对帮扶对象的生存与发展起到帮扶责任，造成角色模糊，责任虚化。

三、后扶贫时代帮扶“责任人”的角色转型与职能重构

(一)后扶贫时代帮扶“责任人”的角色转变

党中央决定在脱贫攻坚目标任务完成后，对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期，巩固拓展脱贫攻坚成果，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向乡村振兴转换。相对贫困的长期性、相对性、隐蔽性特征决定了解决相对贫困不能一蹴而就,不会一劳永逸[11]，任何将贫困治理短期化和简单化的行为都有可能产生返贫风险[12]。

在后扶贫时期，扶贫工作从集中式、运动式的大规模资源投入，逐步过渡到动态化、长期性和常态化保障性长效机制建设。预防规模性返贫将是脱贫攻坚与乡村振兴交汇和过渡时期的一项重大战略任务。前阶段基础建设和兜底政策已经稳定的情况下，返贫风险依旧会出现，但是这种贫困更多的是个体性、间歇性的。“责任人”角色的转变首先体现在由脱贫攻坚“组织者”向返贫预防“监测者”的转变。这个转变主要是在行为目标、行为职责、行为重心上。在新阶段，“责任人”主要承担返贫情况监测和风险预警的作用，对易返贫致贫人口实施常态化监测，重点监测收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况。定向帮扶“责任人”由“扶”到“监”的角色转变后，返贫风险的管控压力依旧落到扶贫“责任人”群体的肩上。贫困治理的行政区通过建立“动态监测—持续发展—有效帮扶”的防返贫机制，以“线上+线下”动态监测系统与多层次防返贫机制，实现精准贫困防控、预警及监测。

“责任人”角色的转变还包括“责任人”实施重心的转变。思考设立差异化的扶贫标准，及时把收入超出贫困线标准不同比例区间(例如超出5%以下、超出5%～10%等)的“边缘人群”纳入减贫对象范畴，推进扶贫梯度化、多层化，防止“边缘人群”落入贫困陷阱[13]。通过开展“回头看”专项行动，组织各乡镇、帮扶单位和帮扶干部抓好建档立卡贫困户数据信息核准、脱贫户风险排查等，对扶贫对象进行实时动态管理，进行返贫风险的处置工作。

(二)后扶贫时代帮扶“责任人”的职能重构

乡村振兴致力于乡村发展的长效机制，为防止脱贫人口返贫、巩固脱贫攻坚成果提供强有力保障[14]。脱贫攻坚与乡村振兴在目标导向、政策内容、主体作用和体制机制等方面都存在共同点[15]，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接和协同推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，也有利于推动乡村全面振兴。定点帮扶“责任人”模式通过建立承接实施人员的目标责任制，结合科层化的组织行为模式和目标管理与评估的对象化，实现了扶贫开发区域化、目标化。责任制导向下扶贫开发资源、人、财、物、责的有机的整合与统一，局域化、个性化、稳定性帮扶模式对于贫困治理也有了整体性提升。2020年12月，中共中央国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确要求，健全常态化驻村工作机制，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，健全乡村振兴领导体制和工作体系。在全面推进乡村振兴战略实施的新阶段，定向帮扶的“责任人”制度也必将得到新的角色调整和赋能。“责任人”能力的高低直接关系脱贫成果能不能巩固拓展好，关系到乡村振兴能不能开好局,“责任人”起到更重要的组织效用。

后扶贫时代的贫困治理更需要重塑整体性治理，各治理主体间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合[16]。基于整体性治理的需要，在目标上由原先的脱贫任务转变为防治返贫和巩固脱贫成果；行为职责是由原先的实施脱贫措施到构建持续性的脱贫—小康的发展能力建设；行为的重心则是从满足脱贫的考核指标到如何实现困难群众对于生产生活更高需求的满足上。“责任人”的角色需做到由脱贫“运动员”到致富“教练员”的转变。重心是资源的调控和规则的制定，通过调整扶贫资源分配办法，把政府资金更多地投向“发展的困难群众”，形成资源配置的市场竞争机制。对持久性困难群众则需要通过更加完善的兜底扶贫制度保障基本生活。同时，通过社会专业力量的救助与帮扶开发其发展潜能[17]，引导经济困难群众树立独立的市场主体意识、参与竞争意识，逐渐培养自我发展能力，使有限的帮扶资金发挥出最大的投资效益。

四、乡村振兴时代“责任人”的角色重塑

(一)明确“责任人”模式的长效性

党的十九大提出乡村振兴战略，同年的中央农村工作会议提出了五级书记抓乡村振兴的工作方针。2021年3月，习近平总书记在“全国脱贫攻坚总结表彰大会”上指出要“坚持和完善驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度，并根据形势和任务变化进行完善。”[18]2021年中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》。由此可见，中共中央已明确要建立常态化驻村工作机制。国家乡村振兴局将指导各地做好驻村第一书记和工作队选派管理工作的背景下，后扶贫时代定向帮扶“责任人”不能撤、不能散，但也不能僵化、固化。产业、队伍、观念间的升级转化必然是相辅相成的。

首先，定向帮扶的“责任人”模式不撤离，这也是习近平总书记强调的“脱贫不撤队伍”。贫困治理的长效性和反复性决定了贫困人口的动态生长状态，既有旧贫困户的消逝也会存在新贫困户的产生。继续留下“责任人”，有利于保证脱贫村保持发展思路的连续性，有助于实现产业可持续发展和农民增收的连贯性，进而有效巩固脱贫攻坚成果，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，实现脱贫攻坚和乡村振兴连步走。

其次，相对于脱贫攻坚期间而言，乡村振兴驻村工作队(工作组)的职能范围更广，涵盖了防止规模性返贫、易地扶贫搬迁安置、美丽村庄建设、村集体经济等任务。农村地区需要继续探索推行选派乡村振兴第一书记制度，向部分班子薄弱村派驻乡村振兴工作队(工作组)，帮助当地干部适应实现乡村振兴的目标变化。成立乡村振兴产业技术指导组，实现定向帮扶“责任人”到乡村振兴“责任人”的思想转变。

最后，要继续稳定原有的驻村“责任人”群体，对于熟悉村域治理的“责任人”应该予以吸纳与提拔，根据实际需要也可以进行必要的人员更换。同时，注重乡村振兴“责任人”的锻炼与培养，通过优化绩效考核一体化机制，制定党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核制度，做到换思路不换队伍，换方法不减干劲，换人员不换责任，打造出定向扶贫“责任人”升级版。

(二)乡村振兴时代“责任人”的角色重塑

乡村治理是国家治理的重要内容和基础保障。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出，“民族要复兴，乡村必振兴”。全面推进乡村振兴是继精准扶贫之后农村地区的最大的一次整体性治理与开发战略。相较于脱贫攻坚，乡村振兴的要求更高，包括产业、文化，也包括生态、组织等方方面面。习近平总书记指出，实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。迈入后扶贫时代要更加注重普惠式公共服务和社会保护功能，实现社会“发展”与“公平”的动态均衡[19]，“责任人”则要承担起更多的角色与职能。

培育贫困村创业致富带头人也将是后扶贫时代定向帮扶“责任人”的首要任务。以驻村扶贫干部、第一书记为代表的“责任人”应在带动脱贫致富上，打通脱贫与致富的壁垒，担任乡村治理“发展改革员”的新角色，派驻乡村振兴工作队帮助适应目标变化，从“配角协助”回归“主角担当”。建立覆盖全面、协同共享的信息网络，建立程序化、制度化的信息交流机制，建立责权利明确对等的契约网络，对多元主体参与乡村振兴的目标、制度、信息、资源、文化等要素进行有效集成。

组织部门应该选派具有乡村旅游、畜牧养殖、农村电商等符合未来乡村经济发展的专业人员承担第一书记职责。在农业新业态上要当好“经济促进员”，积极推进新型农业发展模式的引进、新型农业科技应用的推广、新型产业形态的吸收。梳理、升级扶贫产业，大力发展壮大村集体经济，打造稳固的可持续发展产业链。扮演好“技术示范人”角色，抓好产业衔接，避免产业扶贫的短期化偏向，构建可持续的产业发展长效机制，实现“产业兴旺”的乡村振兴目标。

在基层治理中当好“宣传员”。对于各级党委政府发布的乡村振兴政策要做好宣传动员工作，做好政策解析、群众动员、信息汇集、乡风建设的衔接工作，采取扶贫与扶志、扶智相结合，充分激发群众内生动力，从观念上完成被动扶到主动兴的转变。在人才队伍建设上担任“组织员”,拓宽人才来源，解决好“谁来振兴”的问题。承担“治理责任人”角色，培育基层致富带头人、乡村企业家、职业农业经理人等中坚力量，注重培养适当的致富能手、返乡知识青年、先进模范加入到基层治理的干部队伍，为派驻村留下一支“永不走的工作队”。推动基层治理朝着民主化、现代化和法制化方向转变，推进并形成多元社会群体互动的良性治理体系，提高乡村的治理效能。

五、结论与对策

定向帮扶“责任人”实际上是一种混合制的科层化工作形式。这种模式在完成科层化的考核目标机制的同时，也形成了基层治理的一种综合性的动态平衡，它同时承担了政策动员、资源调控和干部锻炼等诸多的角色。乡村振兴即将成为农村治理与发展新的发力面，在乡村振兴战略的实施阶段，乡村振兴主管部门要扎实推进机构队伍衔接，保持机构队伍总体稳定，坚持体制稳定性与机制灵活性的辩证统一。

驻村“责任人”的选派工作也应向任务重、基层组织力量弱的地方倾斜，通过选派一批政治过硬、能力过硬的干部到乡村振兴一线岗位，确保工作不断、队伍不散、干劲不减，吸引各类人才在乡村振兴事业中建功立业。调整优化机构职能，推动各类资源向基层下沉，“责任人”的职责边界应该根据实际发展的需要进行新的赋权与增能。驻村第一书记和工作队(工作组)要着眼乡村治理的长效机制建设，由单一的贫困治理向乡村振兴发展的整体性转变，加快推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”。同时，借鉴精准扶贫定向帮扶“责任人”中积极的制度机制因素，选拔成效突出的干部担任乡村振兴的领导职务,推进整体治理。

注释：

①在中央层面，1986年5月成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年12月改成扶贫开发领导小组办公室(简称“扶贫办”)。“扶贫办”是扶贫开发的专职议事机构，承担行政部门之间的议事协调职责，不具备行政机关和派出部门行政权，突出的表现是有责任、没权利、有义务、没资源、越到下级越无力。在2018年国家行政体制改革后地方层面的“扶贫办”被撤销职能并入农业农村部(厅、局)，2021年2月，随着脱贫攻坚战取得全面胜利后，中央层面的“扶贫办”的职能已被国家乡村振兴局所取代。

②此为“贫困户、贫困村不脱贫，不脱钩”的“永久”关系，也包括在脱贫之后的防贫返贫的监测关系。