以绿色发展理念促中国农业绿色发展

【关键词】绿色发展理念  农业绿色发展  理念落实  机制创新

【中图分类号】F323/X22                      【文獻标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.13.009

2008年，世界银行（The World Bank，简称WB）发布了题为“以农业促发展”（"Agriculture for Development"）的年度报告，其中，农业被视为保障零饥饿、促进减贫和发展经济的重要驱动力。2011年9月，联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，简称FAO）和经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）在巴黎OECD总部联合召开了“以农业绿化经济”（"Greening the Economy with Agriculture"）的专家会议。2012年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展大会（又称“里约+20峰会”）集中讨论的两个主题之一即是绿色经济在可持续发展和消除贫困方面的作用。OECD也在2011年发布了题为“迈向绿色增长”（"Towards green growth"）的报告。在2015年联合国可持续发展峰会上，农业可持续增长被作为围绕经济增长、社会包容性和环境可持续性等三个相互联系的方面而设立的17项可持续发展目标之一。国际社会从“以农业促发展”到“以农业绿化经济”的转变，反映出绿色发展理念的不断深化及其对农业和经济发展的重要意义，同时也表明，农业绿色发展是未来的大势所趋。

在国内，自2012年11月党的十八大正式提出“绿色发展理念”以来，政府就以强有力的举措不断推进农业绿色发展。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》将贯彻新发展理念、推进农业绿色发展，作为保障国家食物、资源和生态安全，促进农业可持续发展的重大举措，并提出了推进农业绿色发展体制机制创新的意见。中共中央、国务院2018年9月印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》和2019年2月发布的中央一号文件都将推进农业绿色发展作为破解生态环境压力和资源短缺困境的必然选择。2020年1月中共中央、国务院发布的中央一号文件，切实提出加强农药化肥减量行动、农膜污染治理和秸秆综合利用等有关农村生态环境突出问题的治理措施。紧随其后，2020年3月，农业农村部印发了《2020年农业农村绿色发展工作要点》，将农业绿色发展细化为21项工作要点，每个要点明确了相关司局具体负责落实或牵头落实。2021年的中央一号文件，进一步明确了推进农业绿色发展的15条具体措施。

农业在供给食物、改善营养、消除贫困和提供就业等方面贡献巨大，然而，其发展也带来了较严重的资源环境问题。全球农业消耗了地球上近四分之三的淡水资源，排放了全球三分之一的温室气体（Tilman and Clark， 2014）。中国农业发展的资源环境代价更为高昂。长期以来，中国农业以高投入、高产出和高能耗为特征，其环境代价高达农业GDP的近10%。发展绿色农业势在必行。为了使政府有关绿色发展的治理措施进一步落到实处，本文试图通过探讨绿色发展理念的理论基础及其演进，回答绿色发展理念为何有助于促进农业绿色发展？在以绿色发展理念促农业绿色发展的实践中存在哪些问题？以便更好地为中国农业绿色发展、实现农业农村现代化提供参考。

理解绿色发展理念和农业绿色发展

理解绿色发展理念。《辞海》（1989）对“理念”有两种解释：一是“看法、思想、思维活动的结果”;二是“理论、观念（idea）、思想，有时亦指表象或客观事物在人脑里留下的概括形象”。理念与观念关联，上升到理性高度的观念叫“理念”，是人们对某种事物的观点、看法和信念。由于事物在不断发展变化，相关理念在实践中也需不断完善，从而丰富自身内涵。

我国绿色发展理念是不断发展完善的、有关“绿色发展”的具有理性高度的观念。绿色发展理念是指以人与自然和谐为价值取向、以绿色低碳循环为主要原则、以生态文明建设为基本抓手的发展理念。绿色发展理念通常被深入浅出地表述为“两山理论”，即“绿水青山就是金山银山”。“两山理论”诠释了人类与自然、生产与生态、发展与保护等重大关系（杨久栋，2018）。绿色发展理念是逐渐产生和形成的。中国传统农耕文化中蕴含着丰富的农业绿色发展思想，如趋时避害的农时观，辨土施肥、用养结合的地力观，以及化害为利、变废为宝的循环观等（余欣荣，2021）。种植养殖相结合，利用秸秆资源发展畜牧业，将畜禽粪便还田以培肥地力，开展休耕轮作让土地休养生息等传统农业实践，反映了“顺应自然”和“天人合一”的绿色文明观（杨久栋，2018）。这些绿色发展思想或绿色文明观为推动农业绿色发展提供了重要思想文化资源（余欣荣，2021）。

国际上，奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold）可被认为是绿色发展理念的早期倡导者。1933年，当时在威斯康星大学农业管理系任教授的利奥波德已逐渐形成了一套土地健康和土地伦理观念。他在1935年创建了“荒野学会”，旨在保护荒野大地及其上的自由生命免受污染和侵害。同时，他还身体力行，在被废弃的“沙郡”农场亲自种树以恢复土地的健康。1949年，利奥波德出版了被誉为“绿色圣经”的《沙乡年鉴》，标志其土地伦理观的正式形成（利奥波德，2010），其中要点主要有四个。一是将人和土地的关系视为超越人与人、人与社会关系的第三层道德观念，认为人对土地有保护（生物多样性等）和培育（土壤肥力等）的义务;二是首次提出土地共同体概念，将土地视为土壤、气候、水、植物和动物等的综合体，并将人类视为土地共同体的成员之一;三是提出人类应作为与土地共同体其他成员平等的角色给土地共同体本身及其他成员以尊敬;四是提出“有助于维持生命共同体的和谐、稳定和美丽的事就是正确的，否则就是错误的”这一生态整体主义核心准则（郭施宏，2014）。

理解农业绿色发展。绿色发展是以效率、和谐与持续为目标的经济增长和社会发展方式。农业绿色发展是以绿色环境、绿色技术、绿色产品为主体，充分運用先进科学技术、先进工业装备和先进管理理念，促进农产品安全、生态安全、资源安全并以提高农业综合经济效益的协调统一为目标，以倡导农产品标准化为手段，以生产绿色食品为核心，推动人类社会和经济全面、协调、可持续发展的农业发展模式。绿色经济（国际上绿色发展的早期提法）较早由英国环境经济学家大卫·皮尔斯（David Pearce）在20世纪80年代提出。他认为绿色经济是一种可持续发展模式，不仅关注经济效益，更关注生态环境容量和资源承载率。此后，国际社会对绿色发展给与了密切关注。2001年，世界银行指出，资源与环境为绿色发展的生产力要素，自然资源和环境容量的价值及污染治理与生态恢复的成本须纳入GDP和国民财富核算;2002年，联合国开发计划署（The United Nations Development Programme，简称UNDP）将绿色发展作为一种以保护环境为前提的发展道路;2009年，OECD将绿色发展定义为在促进经济增长及发展的同时，确保自然资产能不断为人类福祉提供不可或缺的资源和环境服务的发展方式;2011年，联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，简称UNEP）提出绿色发展是可在提高人类福祉和社会公平的同时，显著降低环境风险和生态稀缺的发展方式。

农业是自然资源的主要使用者，也是频繁滥用者，在处理农业发展与环境资源关系问题上，运用绿色发展理念有助于合理高效利用水土资源，发挥农业保护生态环境的作用，使农业在促进经济增长的同时，提高环境的可持续性，从而实现农业绿色发展。

农业绿色发展理念的演变

农业绿色发展理念是随着经济发展阶段和不同阶段农业问题的转变而不断演变的。以收入水平衡量经济发展，大致可将经济发展过程分为低收入、中等收入和高收入阶段，每个阶段需要解决的主要农业或经济问题不同，相应的政策目标也不一样（如图1所示）。在主要问题集中于粮食不安全的低收入阶段，农业政策的主要目标是尽量多生产粮食，以保障全社会的粮食供给。扩大粮食生产的途径主要有两种：一是通过扩大土地面积，如开发草原、湿地等边际土地，增加粮食产出;二是提高土地利用的集约度，即通过向既定面积的土地增加化肥、农药等外部投入，以增加单位土地面积的粮食产量，从而增加粮食供应。然而，两种解决粮食问题的途径都可能导致资源环境问题。当粮食安全基本得到保障，进入中等收入阶段时，需要优先解决的问题是脱贫问题。这个阶段农业政策的主要目标是通过多种方式进行减贫，如为农民提供更多非农就业的机会、对农业进行补贴、对土地进行更为集约的利用，从而从土地上获得尽可能多的收益。这个阶段农业可能导致的资源环境问题与前一个阶段类似。进入高收入阶段，农业需要优先解决的问题是如何调整资源的利用，主要政策目标是防止农民的相对收入下降与返贫。

随着经济的发展，温饱和贫困问题逐渐得到解决，人们更加追求高品质的生活，包括高质量的食物供给和更加友好的环境，绿色发展理念也逐步得到发展和强化。这一规律适用于同一个国家或地区经济发展的不同阶段，也适用于同一阶段而经济发展水平不同的国家和地区。在世界银行的《2008年世界发展报告：以农业促发展》中，农业在经济发展水平不同的国家和地区的功能不同，因此，在对待农业与自然资源保护、农业与环境关系等方面，不同国家的理念也有所不同。例如，撒哈拉以南的非洲国家，农业是其经济增长的主要来源;在中国、印度等转型国家，农业不再是其经济增长的主要源泉，但80%以上的贫困人口滞留在农村，需要靠农业提供生计来源;而在城市化率和经济发展水平较高的国家，农业对于经济增长的贡献更小。此外，在2012年联合国可持续发展大会上，不同国家对于绿色发展持有不同的观念也可为其佐证，欠发达国家普遍把消除贫困放在首位，而发达国家则根据各自的情况将资源有效利用、能源和环境等问题放在更加优先的位置。

可见，不同经济发展水平的国家呈现出的绿色发展观不同，各国或各地区的绿色发展理念因农业在其经济中作用的不同而有所差异。此外，绿色发展理念又决定了一个国家或地区的绿色发展进程，从而出现具有不同特征的农业绿色发展阶段。如表1所示，美国代表新大陆进行大规模经营的农业国家，荷兰代表原居民经营、规模相对较大的国家，而日本代表原居民经营且规模较小的国家。虽然三个国家农业绿色发展都经历了三个阶段，但各个国家每个阶段所处的时期及主要特征有所不同，采取的治理措施也有所差异。因地制宜、因时制宜是各国以绿色发展理念促其农业绿色发展的关键。

中国也先后经历了优先解决粮食问题、贫困问题和资源优化问题的阶段，农业也曾为国家经济增长的主要源泉。如表2展示了自新中国成立以来，中国农业发展不同阶段的一些主要指标情况。可以看出，随着人均GDP的逐渐提高，农村劳动力比重不断下降，农业在经济中的重要性也不断下降（表现为农业占GDP比重的不断降低），城镇化率也在不断提高，而贫困发生率快速下降。至2020年，中国已经全面脱贫。这意味着农业向绿色发展转型将全面铺开。认识到绿色发展理念随经济发展水平而不同这一演变规律，对于促进农业向绿色发展转型很有必要，这要求对处在不同发展阶段的地区采取不同的绿色发展治理措施。

绿色发展理念在农业上落实的关键

绿色发展不仅是中国传统农业发展方式的必然转变，更是中国实现农业高质量发展的必由之路（杜志雄、金书秦，2021）。自党的十八大提出绿色发展理念以来，政府出台了诸多政策措施，较大程度地提升了农业绿色发展水平。2012年到2018年，全国农业绿色发展指数从73.46提升至76.12，资源的节约与保育、生态环境安全和绿色产品供给等绿色治理措施的效果得到了不同程度的提高（余欣荣，2021）。“但总体上看，农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，农业面源污染和生态退化的趋势尚未有效遏制，绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足人民群众日益增长的需求。”[1]要从根本上将以高投入、高产出、高资源消耗和高环境污染为特征的传统农业发展方式转变为绿色发展方式，需要以绿色发展理念为引领，将该理念贯穿整个农业体系（杨久栋，2018）。进一步促进农业绿色发展，需要注意把握绿色发展理念在绿化农业经济实践中的一些关键问题。

落实绿色发展理念应注意因时制宜、因地制宜。中国各地区域差异大、差距大，各地经济社会发展不平衡。要重视地方仅为响应中央号召，不顾当时当地自身条件而不合理地采取治理措施的情况。以稻渔综合种养为例。稻渔综合种养因能将水稻种植与水产养殖有机结合，通过物种间的互惠和资源的互补来节约利用土地、增加经济产出、改善稻田生态环境（陈欣、唐建军，2013），被农业农村部誉为“现代农业发展的成功典范，现代农业的一次革命”（张胜金戈等，2018），因而受到地方政府的强烈推崇。尽管中央层面要求“稳步发展稻渔综合种养”，但在地方上，有些地区发展太快。2018年和2019年全国的稻渔综合种养面积分别达3200和3500万亩，覆盖了除北京、甘肃、西藏、青海以外的27个省份。其中对稻虾共作种养模式的推广更是经历了“井喷式”发展。2018年和2019年，稻虾共作面积分别占全国稻渔综合种养总面积的49.67%和47.70%。若地方对中央层面提出的绿色发展理念理解有偏差，则可能导致地方对稻田转用为稻虾共作田的合理性和可行性缺乏科学评估，从而对粮食安全或生态造成负面影响。在不同地区和不同时期，农业绿色发展的着力重点具有一定差异，并非是齐头并进的（杜志雄、金书秦，2021）。因此，绿色发展措施的采取要因时制宜、因地制宜。

落实绿色发展理念应正确处理政府干预与市场的关系。农业绿色发展中存在大量正外部性，需要政府采取补偿等干预手段，使经营主体所采取的农业绿色发展治理措施产生的成本、收益与相应的社会成本、收益一致。但是，政府应明确自身的行为边界，通过建立机制进行引导，而非采取过多干预，否则政府抽身之后，之前的治理措施将难以维系。一些地区对稻虾共作的推动，即反映出政府的过多干预。例如，2019年江西某地对连片50亩以上的虾稻共作田每亩补贴300元;安徽某市2018年1号文件提出了到2020年全市“稻虾共作”面积达到50万亩的发展目标;2018年湖北某市对连片面积500亩以上的稻虾共作田每亩补贴高达880元。政府干预导致稻虾共作发展过快，可能产生污染物过量排放、粮食生产受威胁等负面影响。稻虾共作如果管理得当，确实能够带来一定的正外部性，但其产品小龙虾和稻米都是市场上的普通商品，被市场供求关系所左右，因而，“稻虾共作”还应以市场行为为主。若政府干预使其发展过多过快，或过于追求经济收益，一方面可能导致污染排放超过区域环境容量，另一方面也可能使不适合稻虾共作的稻田因受政府补贴的驱动而转用为稻虾共作田，威胁粮食生产（谭淑豪等，2021），最终使结果与绿色发展相悖。因此，政府在推进绿色理念落实中，需要处理好与市场的关系，要尊重市场规律，充分调动各类市场主体参与农业绿色发展的积极性、主动性和创造性。

加强政府、生产者和消费者等利益相关者之间理念的对接。政府的单方面推动很难转化为生产者的切实行动。以化肥和农药减量措施为例，《2020年农业农村绿色发展工作要点》中提出，深入开展化肥、农药减量增效行动，确保化肥、农药利用率均提高到40%以上，保持二者使用量负增长。实践中，如何能够通过数以万计的各类经营者的个体行动来实现这些集体目标？需要在防止政府过分干预的基础上，给落实绿色发展理念的生产者以正向激励，使其与政府理念保持一致。同时，需要强化消费者的绿色发展理念，使其科学合理饮食，进而影响食品生产（如多样化）和加工链，减少饮食选择对生态的影响，从而有益环境和公众健康。发展绿色农业，需要在产品价格中反映经济、环境和社会系统的真实成本。这就需要将与资源消耗和环境退化有关的外部成本内化，并制定绿色治理激励措施，从而将产生的正外部性通过食品全成本定价以核算环境和社会影响。

提高绿色发展理念落实的整体观。落实绿色发展理念，忌“头痛医头、脚痛医脚”，应边治理边保护。土地是农业最重要的生产资料和劳动对象，应将土地视为各种有机物和无机物构成的生命共同体。要认识到，人类是土地生命共同体的一员，不能凌驾于其他成员之上。这就要求绿色发展理念的重点由过去简单注重环保向目前和今后高度重视生命共同体转变，关注资源、安全、健康、产业、环境等多重目标协同实现。同时，促进农业绿色发展，要保障粮食和营养安全。农业绿色发展意味着面对日益增长的人口和粮食需求，整个粮食供应系统必须能够抵御气候变化和宏观经济冲击的不利影响，这将对农业和食物的系统根本性转变提出要求。此外，以绿色发展理念促农業绿色发展，不仅需要新技术，还需要新知识、新管理技能，以及更加有效的治理，同时，需防止重技术、轻知识和管理的绿色发展治理方式。这要求对财政和金融资源重新进行分配和调整，为产生公共物品的农业发展活动提供更多资源。

以绿色发展理念促农业绿色发展的政策建议

自党的十八大提出绿色发展理念以来，中国农业绿色发展已经取得了一些可喜成绩，但目前农业发展中还存在对生态脆弱地区的过度开垦、对草原的过度放牧、对河湖水域的过度养殖、对化肥、农药等的过多投入、对作物秸杆等废物资源的不当处理，以及对水、土资源的低效利用等诸多不可持续的问题。对此，2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，对中国农业绿色发展提出了总体要求，提出优化农业主体功能与空间布局、强化资源保护与节约利用的具体意见，并围绕产地环境保护与治理、农业生态系统的养护修复等提出了明确的机制及保障措施。本文以绿色发展理念落实的关键方面为基础，构建相关政策框架（如图2所示）。其中，将绿色发展理念融入与农业绿色发展相关的法律法规的制定、培育和引导全社会绿色发展理念以及促进绿色生产和合理消费等机制创新是农业绿色发展政策框架的三大重要支柱。

第一，需要制定农业绿色发展相关的法律法规，以便用法律手段强化人们的绿色发展理念，从而为绿色发展保驾护航。以东北黑土地的保护为例。据媒体报道，在东北黑土地的利用和保护中，存在以流转土地的名义盗采耕地的黑土层并用于商业售卖的疯狂行为[2]。东北黑土区是我国的粮仓，黑土地是黑土区大粮仓的粮食生产基础，被称为“耕地中的大熊猫”。保护好黑土地是端牢“中国饭碗”和保障中国粮食安全的“底气”，是推进我国农业绿色发展的一项重要行动[3]。东北地区地多人少，盗采黑土层以谋取利益的行为很难被及时发现，而这一行为将极大地破坏耕地，损害粮食安全的基础。缺乏法律法规使这种破坏行为即便被发现也难以制止。相似的情形也发生在某些地方对地表水资源和地下水资源的滥用和超采上。对此，应制定相关法律法规，对宝贵的黑土资源和地表水及地下水等与农业绿色发展密切相关的自然资源进行强制性保护。

第二，需要加强对全民绿色发展理念的培育和引导，强化全民的绿色发展理念，并使之落实到个体的行动中。建议围绕重要绿色发展措施，发挥政府、科研机构、农业生产者、加工企业以及消费者等不同利益相关者的作用，明确各自的角色边界，加强全民绿色发展理念的培育。如对生产者来说，要通过培育其绿色发展理念，引导其采用农业绿色生产行为或采纳农业绿色生产技术;对消费者而言，需要树立绿色的消费观念，调整饮食结构，采取环境友好的消费行为，在使自身健康的同时，为农业绿色发展和全球环境健康作出贡献;对于加工企业，应尽量采用可降解材料进行包装，同时拒绝过分包装;对于政策制定者，要以人为本，明确政府与市场的边界。这可通过政府制定政策措施，对采用绿色生产技术、消费方式和加工模式的行为主体给予一定的政策支持，激发其采取绿色行为的积极性。

第三，要重视农业发展中加工和消费等各环节的机制创新，让绿色发展理念在每个环节都得到贯彻落实，以减少资源不必要的消耗。目前，农业绿色发展理念落实于生产环节方面的行动较多，但落实于加工和消费环节的较少，而绿色理念在这两个环节的落实与农业绿色发展能否真正实现密切相关。以消费者的“光盘行动”为例，如果消费者没有正确的消费理念，不注重食物的消费结构，过度消费依赖高污染排放的食物，比如，牛羊肉等，就可能给农业环境带来额外的负担;而不能践行“光盘行动”，浪费食物，也会使农业生产耗费更多的资源，这些都不利于农业和经济的绿色发展。实际上，践行“光盘行动”不仅需要消费者自身保持合理的膳食结构，而且需要创新机制，使其不想浪费、不会浪费、不能浪费食物。实现“不想浪费”，需要厨师烹饪诱人可口的食物，以提高消费者食欲;实现“不会浪费”，可将食物小盘化，以使消费者既能品尝种类较多的食物，同时也能因每盘食物适量而不至于浪费;实现“不能浪费”，需要通过经济或法制手段，对浪费行为实行强制约束。由此可见，落实绿色发展理念需要生产者、消费者和政策制定者联合行动，也需要经济各环节的机制创新。

此外，以绿色发展理念促农业绿色发展，还需要吸收和保护中国传统农业实践中的绿色发展元素，如加强农业文化遗产保护，充分发挥地方和传统农业知识对促进中国农业绿色发展的作用。同时，可通过FAO和世界银行等国际组织，加强全球农业绿色治理合作，交流绿色发展理念，分享农业绿色发展知识，学习和借鉴国际先进绿色技术和实践，以促进中国农业的绿色发展。

（本文系中国人民大学科学研究基金项目“气候变化下草地资源的可持续治理研究”的阶段性成果，项目编号：16XNI004;中国人民大学硕士研究生叶卓卉对本文亦有贡献）

谭淑豪，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导。研究方向为土（草）地可持续利用、农业可持续发展。主要著作有《草地资源治理的理论与案例研究》、《稻虾共作的经济、环境和社会分析——基于农户视角》（合著）等。

注释

[1]《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见〉》，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-09/30/content_5228960.htm，2017年9月30日更新。

[2]《新华社：割股自啖！黑土地竟被如此盗挖盗卖！》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1698421489189630359&wfr=spider&for=pc，2021年4月30日更新。

[3]《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202102/t20210221_6361863.htm，2021年1月4日更新。

参考文献

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责 编/桂 琰