瑞士跨域协同性空间规划的实践及启示

王明睿 仇渊勋

收稿日期：2021-05-12

*基金项目：北京市重点研发计划 “基于生态效果提升的植物多种种植方式研究及示范”（D171100007117003）

第一作者：王明睿（1993- ），男，硕士，研究方向为风景园林规划与设计、可持续城市化、区域空间规划。E-mail：

wang.mingrui@outlook.com

通信作者：仇渊勋（1991- ），男，博士生，研究方向为风景园林规划与设计。E-mail：1737779286@qq.com

摘要：随着城市化的不断深入，区域一体化成为未来空间发展的趋势。面对区域整合过程中不同行政主体之间存在的利益冲突，协同性空间规划成为一种合适处理方式。瑞士作为欧洲城市化水平最高的国家之一，其内部已形成了数量众多的城市集聚区和大都会区域。跨域协同性规划逐渐成为瑞士空间可持续发展的主要手段并积累了大量实践经验。文章首先针对苏黎世大都会区的协同性空间规划体系，从3个方面评述其特点及优势，即，一是以大都会区协会作为各成员合作的平台;二是以大都会区空间概念规划作为整体性的合作框架和统一的规划工具;三是以实践为导向的协同性空间规划模式。然后以此为基础探讨瑞士跨域协同规划经验对我国都市圈、城市群建设在组织结构、规划手段以及实施机制等方面的借鉴意义。

关键词：跨域协同，空间规划，苏黎世大都会区，瑞士

DOI： 10.12169/zgcsly.2021.05.12.0003

Cross-border Collaborative Spatial Planning in Switzerland and its Enlightenment

Wang Mingrui Qiu Yuanxun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract：As the process of urbanization goes further in China， regional integration becomes the trend of spatial development in the future. In the regional integration process， collaborative spatial planning is an appropriate way to deal with the conflict of interests between the various administrative subjects. Switzerland， as one of the most urbanized countries in Europe， has developed a large number of urban agglomerations and metropolitan areas within it， and has gained plenty of practical experience in cross-border collaborative spatial planning， which has become a major planning tool. This paper reviews the characteristics and advantages of the collaborative planning system in the Zurich Metropolitan Area from three aspects， i.e. metropolitan associations as a platform for collaboration of different administrative regimes， the metropolitan spatial concept as a holistic framework and a unified planning tool， and the practice-oriented collaborative spatial planning model. Based on the review， this paper discusses the significance of the Swiss experience in cross-border collaborative spatial planning for the construction of metropolitan areas and city agglomerations in China in terms of organizational structure， spatial planning tools and implementation mechanisms.

Keywords： cross-border collaboration， spatial planning， Zurich Metropolitan Area， Switzerland

自20世紀末欧洲进入后工业化、经济全球化时代后，协同性规划逐渐成为各国处理快速城市化问题时常用的空间规划工具，并在跨区域规划整合过程中扮演了重要角色。我国目前的城镇化进程不断表现出区域整合的趋势，都市圈、城市群的建设成为下一阶段城镇化的重点议题，但我国现行规划体系中尚缺乏统一的协同性空间规划模式。瑞士作为欧洲城市化水平最高的国家之一，已在跨域协同性规划实践中积累了诸多经验，这对于我国后续区域一体化建设在组织机构、规划工具、实施机制等方面具有一定的借鉴意义。

1 瑞士跨域协同性空间规划的背景

1.1 从集聚区到大都会区

第二次世界大战后，在大规模标准化工业生产驱动下，瑞士城市不可阻挡地向外扩张，越来越多的城市达到了行政控制范围规模的极限，城乡差异变得愈加模糊[1]。瑞士城市形象的根本性变化催生出一种新的空间形态——集聚区（Agglomeration）。集聚区是由核心、次要和外围相关市镇（瑞士最小行政单位）组成的空间连贯区域，居民规模需达到20 000人以上。如今瑞士境内共有49个集聚区，占据近20%的国土面积，集中了约590万人口，占瑞士常住人口的73%。集聚区的出现实质上反映了瑞士城市空间结构失去以往紧凑密集的形态，变得愈加松散，城市化的影响范围在持续扩大。

到20世纪70年代，新自由主义思想主导下的瑞士经济模式变得更加灵活，管制更加放松[2]，与全球化直接相关的经济控制权集中也导致了瑞士的空间结构出现新的变化，不同集聚区扩张至重叠形成了多中心、网络化的大都市区域（Metropolitanrume），由此联邦政府定义了5个大都会区域，分别是苏黎世、日内瓦—洛桑、首都伯尔尼、巴塞尔以及提契诺（从属于意大利米兰大都会区）。这些大都会空间尺度巨大，包含市镇数量达到上百个，有些甚至来自邻国，因此，大都会区域的政治体制结构通常十分松散，各行政主体之间竞争趋势远远大于合作意愿，内部发展差距失衡的风险普遍存在。

1.2 瑞士跨域协同性空间规划的政策导向

无论是集聚化还是大都会化，瑞士的空间发展都面临着结构和组织过于分散的风险，亟需建立一种协同空间规划机制来平衡区域内各成员间的利益，达成共同的发展目标。于是自2001年开始，瑞士联邦政府推行了一项全国性的集聚政策以支持集聚区和大都会区的可持续发展，该政策明确了集聚区在瑞士空间规划中的核心地位，并将大都会区定位为未来空间发展的方向。针对空间发展潜在的分散风险，联邦集聚政策提出了一系列改善跨域空间协作发展的组织模式、规划工具、财政激励措施等[3]。集聚政策经过20年的实施，推动了许多创新性的协同空间规划和项目实践，而苏黎世大都会区的建设就是其中的典型代表。

2 苏黎世大都会区跨域协同性空间规划的实践经验

苏黎世大都会区目前包含了8个联邦州，涉及238个市镇、约190万居民，贡献了40%的瑞士联邦国民生产总值（GDP）。苏黎世大都会区作为瑞士境内最具战略意义的功能区域，在协同空间规划领域进行了诸多有价值的实践，并积累了一定的经验。

2.1 成立跨域空间规划协作组织

2.1.1 苏黎世大都会区协会的结构

由于跨域规划情境涉及不同层级行政主体，瑞士正式空间规划体系“联邦-州-市镇”的等级性权限分配结构难以有效运作，因此，利益相关的行政主体一般会主动联合起来自下而上地建立非正式的协作组织，共同处理区域规划事务。以州为单位组成的“苏黎世大都会区协会”是苏黎世大都会区内最重要的空间规划协作组织。

苏黎世大都会区协会最初由8个联邦州和其中86个市镇共同创建，目前参与的市镇扩大到了110个。各参与州和市镇各选举产生一名代表组成大都会区协会的核心机构，并定期举办“代表大会”，代表大会任命委员组成“大都会理事会”处理日常事务，理事会再细分为各类执行部门承担不同领域的规划任务。

2.1.2 空间规划协作组织的特征

空间规划协作组织通常是一个多层次的系统，尤其强调扁平化的组织结构，它有以下3个特点：

1） 公平性。虽然成员之间在面积、经济实力等方面存在明显差异，但是成员们只能推举相等数量的代表构成具实质效力的部门，避免实力较强的成员主导协会运作，降低实力较弱的成员话语权丧失的风险。苏黎世市虽然是大都会区的核心城市，但它在大都会区协会中并不占据主导地位，这一点极大地保证了大都会区协会的成功运转[4]。

2） 自由性。每个成员本身在规划上被法律赋予的责任和权利不受协作组织的影响，这也意味着协会对各个组织成员没有任何的所谓“监督权”，它们自主决定是否遵守以及遵守哪些组织内形成的共同决议。

3） 补充性。跨域空间协作组织通常在州和联邦或州与市镇之间补充一个非正式的“中间层级”。在中间层级上，各个利益相关方都能接受放弃部分自主权，并以协商讨论的方式寻找能被广泛接受的“共同纲领”或“联合行动方案”。由于联邦法律对跨区域规划事务并未做过多的干涉和限定，很多在正式联邦规划体系下无法完成的任务能够在跨域空间协作组织的运作下得以实现。因此，跨域空间协作组织成员之间良好“伙伴关系”是跨域空间协作规划成功的关键因素，成员们在政治、财政等方面共同支持跨域协作组织的运作。

2.2 形成统一的协同规划工具

2.2.1 苏黎世大都会区空间概念规划

苏黎世大都会区空间发展面临的最大困难是没有统一的协同规划工具。为了探索大都会区尺度下制定整体空间发展概念的可能性，大都会区协会先后开展了“大都市意象”和“作为公园景观的苏黎世大都会区”2项预备性研究，其中“大都市意象”旨在利用mapping的方式创造性地制作能够展现苏黎世大都会区的空间功能和结构的规划蓝图，并有针对性地制定相应策略;而“作为公园景观的苏黎世大都会区”把景观视作未来大都会区空间发展的核心要素，归纳出5种空间类型并统一在 “公园景观”的框架内，突出景观对当地居民日常休憩的服务属性，以此增强民众对整个大都会区的认同感。

2项预备性研究虽然主题不同，但均体现了大都会区发展消弭行政边界隔阂的重要性以及景观的基础框架作用，这些思想后来被大都会区“空间规划初步构想”所继承，而最终版的“蘇黎世大都会区空间概念规划”（以下称概念规划，由8个协会成员州规划部门以协作方式共同制定）作为统一的规划工具于2015年正式出版。从概念规划产生的技术路线看，它虽然不能视作2个预备性研究和初步构想的直接成果，但这些创新性研究依旧成为其灵感来源[5]（图1）。

2.2.2 苏黎世大都会区空间概念规划的内容

概念规划的核心内容是在整个大都会区域内总结出4种具备不同空间品质的“行动领域”，即城市景观（核心城市构成的聚集性区域）、文化景观（由耕地、乡村、小型城镇等要素构成的区域）、过渡性景观（介于城市景观与文化景观之间的、由区域性重点城市及周围环境构成的区域）和自然景观（森林、湖泊等自然区域）。

概念规划根据每种行动领域的特质制定了灵活的发展策略，例如“80%/20%”人口增长分配目标，即未来80%的城镇人口增长将由城市景观内部核心城市和外部一些次等区域性城市所承担，剩余20%人口增长则发生在过渡性和文化景观的大部分区域，自然景观则属严格管控的保护地带;同时允许各州根据自身城镇化水平和环境条件将比例在90%/10% ～ 70%/30%进行调整。这种做法既保证了发展目标的一致性，又能够给各成员州在面对未来更加复杂多变的状况时带来一定的处理韧性[6]。

2.2.3 跨域空间概念规划的双向协调作用

由于参与跨域空间规划的各成员现有规划本身存在诸多冲突，而跨域空间规划又独立于联邦正式规划体系，因此如何保障跨域协同规划的统一性和有效性是关键。

在瑞士，跨域情境下的空间规划一般通过横向和纵向2个方向的协调性手段解决这些困难。横向协调是将同一行政层级成员现有空间规划中的冲突细节充分讨论协商，进而提出可以被广泛接受的共同规划方案。苏黎世大都会区空间概念规划就是将8个成员州的规划在空间结构、交通体系、表达形式等方面进行完整地统一。

纵向协调首先表现在对更上位空间规划要求的承接和细化。苏黎世大都会区概念规划纳入了最高指导意义的“瑞士国家空间发展概念”对其在住区、交通、景观等方面确定的12条策略，这些策略均在空间上得到了进一步地细化。其次，跨域空间概念规划是各州、市镇修改和更新正式规划的重要前提性文件。在苏黎世州内，州政府和各市镇对具备法律约束力的结构规划进行修订时会将大都会区空间规划作为必要的参照，或直接将相关内容审核通过后成为结构规划中的一部分，从而使其获得法律效力;同时，这种间接性的做法也为成员间开展跨域空间发展项目协作提供合理的法律来源和依据。

2.3 以项目实践为导向的跨域协同规划模式

对于空间规划中的跨域性事务来说，通过项目进行协同规划实践的模式是最合适的选择。一方面，它可以解决不同成员法律或政策层面的差异所带来的问题，减少繁琐复杂的立法程序;另一方面，以项目实施为目标也让协同效益能够具体地展现出来，这也是跨域协同规划有效性的来源之一。

2.3.1 联邦提供的项目平台

苏黎世大都会区内的协同空间规划实践项目主要通过2个平台进行运作，即集聚项目计划和可持续空间发展示范项目。

“集聚项目计划”是一个依托联邦集聚政策运作的规划工具，用以协调集聚区内住区、交通以及景观3个核心领域的空间发展议题，内容一般包括整个集聚区未来空间发展的愿景和协调机制，以及在具体领域的执行措施。

“可持续空间发展示范项目”是联邦空间发展署（ARE）推出的另一项空间规划工具。它鼓励各个层次的行政部门针对联邦政府设定的优先性议题，提出创造性的项目方案，并在当地进行实践。成功的案例会被联邦列为示范项目，其经验和模式将在全国范围内进行推广。

“集聚项目计划”和“可持续空间发展示范项目”对于跨域协同规划的有效落实至关重要。首先，2个项目平台都具有一定的实验创新性，充分探索了跨部门合作与协调在区域基础设施网络构建、高质量的住区发展以及平衡城乡差距等议题中新的可能性。除了地方上，联邦政府也从跨域协作项目中受益，积累的经验同样反馈在联邦土地管理、能源利用等政策之中。其次，这2个平台是跨域协作项目最主要的资金注入途径，项目平台汇集了多样的公共财政与私人投资的方式，保证了跨域协作项目的顺利实施。

2.3.2 跨域协同规划实践的机制

1） 州与地方市政当局的配合。在瑞士，空间规划主要属于州一级行政机关的权限范围，一些州会将部分空间规划的权限下放给地方市政当局，但地方上的土地利用规划必须经过州政府的批准[7]。因此，在苏黎世大都会区空间概念规划指导下的实践阶段，州一级的政府部门之间会对项目内容和进程进行统一协调，各地方市政当局作为项目执行方需要提交土地利用方案给州政府进行审核通过，从而保证项目的顺利实施。

2） 联邦的激励措施。跨域协同规划的实施如果仅靠各成员的主动性和自我激励，往往很难进行下去。联邦的介入可以让协同空间规划具备一定的约束力，同时增加成员之间协作的动力。联邦政府主要利用财政激励政策，通过2个项目平台扶植有价值的跨区域项目实施。集聚项目计划会通过基础设施基金每年获得3～3.5亿瑞士法郎的联邦资助，示范项目也会获得每年3～4万瑞士法郎的资助，但目前这些资金远不够项目的实际支出，除了联邦的财政支持外，各级地方政府和民间资本也会进行一定量的补充。

3） 阶段性的评估与反馈。协同性规划项目工作是长期性的，在这个过程中需要对制定的目标和内容周期性地进行评估和修正，以适应不断变化的规划条件。“集聚项目计划”和“示范项目”都属于周期更新的长期计划，一般4年为一轮，每一轮过后，联邦政府会对各个项目成本、效益情况进行评估，考核结果会作为未来优先性主题调整以及资金分配的依据[8]。

3 瑞士跨域协同性空间规划对中国的启示

近年来，我国区域一体化和整合的趋势日益明显，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出了“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”的要求。因此，都市圈、城市群等集聚性空间发展的模式將会是中国未来经济社会发展的主要动力来源，而这势必也会涉及不同行政主体之间空间规划协作的问题。瑞士自2001年联邦集聚政策实施以来，在跨域协同性空间规划上进行了大量的实践。瑞士和中国在政治体制、经济社会发展水平虽然存在差异，但上文阐述的瑞士经验依然对中国有所启发。

3.1 成立多行政层级参与的规划协作组织

近几年，我国也开始陆续成立针对区域一体化的组织作为跨域空间规划的协作平台，这是迈向区域整合制度化的重要一步，但由于不同协作主体涉及的行政层级不一样，导致了协同规划执行效果和力度存在差异。目前我国区域一体化进程中最严重的问题就是缺乏强有力的一体化推动者。截至2019年2月18日，国务院共先后批复了10个国家级城市群，这10个城市群全部涉及多个省级行政单位的参与。除了京津冀城市群由中央政府直接主导、展现出强大的自上而下的协同规划执行力之外[9]，其他城市群目前成员各自为政的情况较为普遍，导致推动区域一体化的主体不明确，协同规划的力度不大。各地基本上根据需求自下而上地达成合作，缺少长效的协同机制和平台[10]。

从瑞士苏黎世大都会区协会成立的经验看，我国应该在区域一体化的进程中弥补省域间空间规划协作平台的缺失，成立允许包括省、市、县、镇等多层级行政主体共同参与的城市协作组织作为跨域协同性规划的引擎。来自不同层级的代表可以打破行政壁垒，采取自下而上的方式成立常设机构，明确组织结构与分工，以提高跨域协调工作的效率。多层级行政主体参与的组织成功运作的关键是要在平等、自愿的基础上避免出现话语权不对等的状况，正视每个成员的关切才能形成被广泛接受的共同决议。

3.2 创新协同规划的思维和手段

国内部分城市集聚区和城市群已经在协同性规划的编制上进行了一定的探索，但整体来看，大多数跨域协同性规划的编制受自上而下行政主导空间规划的主流思路影响，依旧没有摆脱传统的诸如“圈层结构”“点轴开发模式”等理论范式的桎梏[11]。这些理论虽然能快速建立起各地空间协同发展的逻辑联系，但形式和内容上过于笼统，缺乏针对性，忽视或掩盖了大都市圈、城市群在空间形态和功能上的复杂性。

未来我国跨域协同性空间规划应当在内容和形式上加以创新。苏黎世大都会区空间概念规划以及预备研究的成果给我们提供了一种自下而上反映空间特性的借鉴方式，即，通过加强对区域空间功能多样性的认知，重视区域内城市之间的功能联系[12]，并从人口流动、交通联结、资源分配等多角度审视区域一体化的进程。最终形成的协同规划方案应当具备战略性、灵活性，让各成员在面对不断变化的发展条件时留有变通余地。

同时，应该意识到，单纯依靠行政主导模式很难做到创新，而外部因素的适当介入会成为创新的催化剂。外部因素的参与一方面会给传统正式的规划体系注入“新鲜血液”，带来创新的规划模式和思路;另一方面可以反映市场需求，跳脱“部门规划”的思维，让权力和资本在空间规划能够有效结合。因此，协同空间规划未来可以通过跨学科合作、大数据研究等方式进行实验性的探索，丰富和创新规划的思维和手段，并作为传统规划模式的补充。

3.3 提高跨域协同性空间规划的有效性

由于我国跨域协同性规划目前尚未具备法律地位，它在执行上很难具备约束力[13];而在规划内容上，很多跨域协同性规划仅对区域共同发展的方向做出要求，缺少对规划在空间上落实机制的规定，这也大大降低了协同性规划实践层面的可操作性。因此，如何保障和提高跨域协同规划的有效性将是我国区域一体化建设下一个阶段需要重点思考的问题。

从苏黎世大都会区空间概念规划的实践经验可以看出，跨域协同性规划的有效性可以通过双向协调来获得。横向解决统一性的问题，即各行政主体之间要打破行政壁垒，统一规划的原则、内容与形式，建立一套空间和政策相结合的双平台统筹机制[14];纵向解决有效性的问题，即跨域協同性规划应当做好上位国土空间规划目标的承接，并进行空间上的定位与细化，同时与各省市的空间规划、城市总体规划、详细规划进行对接，有效地对正式规划文件施加影响。

而跨域合作项目是协同空间规划实践最直接、有效的途径。我国应当逐步建立示范项目的评定、激励和定期审核更新以及公众参与的机制，对跨域协同规划的执行提供强有力的保障。一方面可以尝试从国家层面成立相应的发展基金并建立战略项目库，对有战略价值意义的示范项目进行财政支持，提高地方参与协同规划实施的积极性;另一方面，为了实现财政投资的有效利用和可持续，应当针对战略项目库建立监督、评估与反馈的制度，保障资源的合理分配，并对成功项目的经验进行总结和推广。

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