林长制推行的必要性和发展建议

黄勇

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行林长制的意见》为加快构建党政同责、属地负责、部门协同、源头管理、全域覆盖的林草资源保护发展长效机制提供了遵循，也为实现湖南林草事业高质量发展提供了机遇。

林长制是森林资源保护发展目标责任制的“加强版”。2003年，中共中央、国务院印发《关于加快林业发展的决定》，要求“坚持并完善林业建设任期目标管理责任制”。2011年，国家林业局印发《关于开展保护发展森林资源目标责任制建立和执行情况检查的通知》并组织检查，当时全国已有1720个县级政府（占比63.87%）建立了目标责任制。后来，国家林业局派驻的专员办每年都要抽查一些县市区并于翌年向被抽查单位所在的省级政府通报情况。同年，湖南省印发《关于建立县级人民政府保护发展森林资源目标责任制的通知》，随后的几乎每一年，都自行组织或联合开展了目标责任制检查。纵观10来年的实践，由于政府重视不够、推动措施不力、考核奖惩不严、林业部门角色定位不清晰等，导致该目标责任制的建立与执行并没有完全达到“强化森林资源保护管理”的制度初衷。不但如此，近年来在森林资源保护发展方面还出现了“缺胳膊少腿”的新情况。乡镇林业站“被属地管理”后，林业基层的“腿”没了，导致森林资源源头管理能力被严重削弱;因森林公安转隶和行政执法体制机制不顺，林业执法的“手”折了，导致破坏森林资源的违法问题查处难、结案难。鉴于上述现实情况，为进一步明确地方党政领导干部保护发展林草资源目标责任，党中央、国务院决定在全国全面推行林长制。另外，新森林法第四条，“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度”“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要建立林长制”，也存在着“林长制”是目标责任制“加强版”的逻辑内涵。

林长制是将部门工作升级为全社会办林业的“助推器”。早在2003年的《关于加快林业发展的决定》就明确了“全社会办林业”的基本方针，但经过近20年的实践推进，“全社会办林业”的局面并没有全面形成。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“目前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，尤其是全面建成小康社会后，提供优美的生态环境、优良的生态产品、优质的生态服务已成为人民群众对林业的第一需求。而与此同时，我国林草资源保护发展面临的形势依然严峻。非法侵占林地草地、逾期使用临时用地、毁林开垦、滥伐盗伐林木等违法犯罪行为仍高发频发，森林火灾和有害生物的威胁仍很严重，治理体系和治理能力仍不适应林草事业高质量发展的需要。生态文明建设的纵深推进迫切需要加紧构建“全社会办林业”的长效机制。安徽、江西等地的试点已证明“林长制”为建立这种长效机制能够提供强大推动力。

林长制是新时代林草人必须高质量完成的“必答题”。《关于全面推行林长制的意见》开宗明义，“森林和草原是重要的自然生态系统，对于维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用”，并明确“地方各级林业和草原主管部门承担林长制组织实施的具体工作”。保护好具有基础性、战略性作用的林草资源，实现山有人管、草有人护，以“林长制”推动“林长治”，既是推动落实属地责任、加快林业治理体系和治理能力现代化的制度创新和生动实践，也是关乎新时代林草人立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的“必答题”。

林长制所带来的益处是毋庸置疑的，但在推行过程中难免会遇到一些困难、阻碍，为此，笔者提出了3点工作建议，以期为林长制的推行提供借鉴。

一要坚持“问题导向”。林长制的推进过程就是发现和解决现存问题的过程，落实到林草资源保护发展上，要重点解决两个方面的问题。

一是解决政策制度供给不足的问题。在坚持完善并保持林草政策稳定性及其与土地、矿业、农业等政策相关性的同时，重点要建立健全林长会议制度、信息公开制度、部门协作制度、工作督查制度、第三方评估、考核评价制等，为保护发展林草资源提供“集成化”的政策制度保障。众多政策制度中核心是责任制，要进一步明确各级党委和政府领导的主体责任以推动责任“上肩”，进一步完善基层网格化管护形式以推动责任“落地”，建立纵向到底、横向到边的“网格化”管护责任体系，使每一片森林和草原都有责任人。在抓好政策完善和制度建设这条主线的同时，切实推动解决系列现存问题。如：整合木材检查站、林业调查规划设计机构等人员和职能，设立林草行政执法机构、资源监测机构等，以完善林草资源监督监测体系;推动森林植被恢复费和重点生态功能区转移支付资金“用途回归”，以解决资金分配使用上的“非林化”问题;实现天然林和公益林并轨管理，以改变“一山两制”政策不一的管护局面;完善“林长+检察院+法院+审计+纪检监察”林草案件联合查处机制，推动林草督查由“部门任务”向“政府工作”转变，诸如此类。好的政策制度能破解顽瘴痼疾并产生良好效果。安徽各地出台“林长制”制度752个，而且通过颁布或修订《林业有害生物防治条例》《环境保护条例》等确立林长制的法律地位，其实行林长制的第一个整年，财政投入林业的资金就同比增加46.5%，森林火灾次数、受害森林面积、直接经济损失均同比下降60%以上。

二是解决监督监测手段落后的问题。建设林长制智慧信息系统和工作平台，提升林草资源监督监测“智慧化”水平。将基层林长和护林员纳入“互联网+林长制”监督平台管理，并接入森林防火、有害生物防治和古树名木等相关监督功能，进行在线分析、智能查询、精准统计和考核调度;完善林草资源“一张图”动态监测体系，建立定性定量相结合且可“年度出数”的考核指标体系，让林长履职尽责“有的放矢”。同时，引入第三方评价机制把群众满意度和获得感纳入考核指标体系，将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价和自然资源资产离任审计的重要依据。江西省建立了由10项保护性指标、3项建设性指标构成的林长制目标考核体系，每年省政府公布考核结果并分出优秀、良好等档次。

二要体现“系统治理”。全面推行林长制是一项系统工程。一是强化系统思维，把林草资源保护发展纳入到生态文明建设大局之中，和经济社会发展、国计民生大事同步谋划、高位推动，加强政策统筹，发挥改革整体效应。二是探索林草融合，在思想感情、观念、目标、职能、规划、资金、标准、监测、执法等方面全方位融为一体，结合草原工作六大体系系统思考。三是依靠党委政府统筹推进，抓住“关键少数”，调动社会力量，助推林草事业由部门工作上升为党政主要领导责任，由林草部门“小马拉大车”转变为各级各部门“同唱一台戏”。安徽省将21个省直部门列为省级林长会议成员单位，明确各单位在政策谋划、项目支持、监督考核等方面的职责。四是在责任区域划分时，坚持行政区划和生态区域相结合，即以行政区划为主辅，，把自然保护地、林业经营管理单位、城市绿地等确定为责任区域，同时兼顾河（湖）长的责任区域。五是周密设定林长层级，鉴于湖南省超过五分之四的林业站已划归乡镇管理的实际，有必要设置省、市、县、乡、村五级林长，并可借鉴安徽省安庆市将村民小组组长纳入村级林长体系、设立管理网格3311个的做法，延伸到村民小组和护林员，实现管护网格化、全覆盖。

三要对接“乡村振兴”。根据《关于全面推行林长制的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等要求，坚持顶层设计与基层创新相结合，立足资源禀赋、发挥生态优势，通过基地联动、产业带动、示范推动等措施，推动产业生态化和生态产业化，推动林业高质高效、乡村宜居宜业、林农富裕富足。着力点包括：统筹用好护林护草、防灭火等公益岗位，在林业基础设施建设领域推广以工代赈方式，吸纳更多脱贫人口和低收入人口就地就近就业;鼓励发展多种形式的适度规模经营，实施油茶等林业特色种养业提升行动，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，促进木本粮油和林下經济高质量发展;培育并支持林业产业化龙头企业创新发展，加大对森林生态标志产品基地建设和品牌推广的支持力度，发展绿色林产品、有机林产品和地理标志林产品;依托自然保护地为载体，打造一批森林康养等示范基地;利用财政、外资等项目，积极探索开展林业碳汇开发和交易试点。