论行政处罚中比例原则的适用

王文静

摘 要：行政处罚作为一种管理社会事务的法律手段，对行政相对人不规范等行为进行了一定程度的管理和限制，为维护社会公平正义和保障社会公益起到了辅助作用。虽然行政处罚的结果不能与犯罪刑罚相比较，但是也起到了防微杜渐、给予警示的教育作用。行政机关在做出行政处罚的同时，未能掌握好自由裁量权的尺度，导致直接损害了行政相对人的权益，使得行政处罚的社会效果大打折扣。而比例原则融入行政处罚后，较好地解决了这个问题，使公权力得到规制，在行政机关达到管理的效果时，也使行政相对人的权利得到平衡，将行政处罚行为规范化、合理化。

关键词：行政处罚;比例原则;自由裁量权

中图分类号：D92   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）09-0070-03

如何在行政处罚中最大限度地保护公民合法权益不受侵犯，如何利用比例原则规制自由裁量权规范使用是当前亟须解决的一大难题。

一、行政处罚与比例原则的界定与解析

（一）行政处罚的界定与解析

1.行政处罚的内涵及意义

行政主体对尚未构成犯罪结果但是已违反行政规范的行为，按照法律规定的权限，依法履行程序进行行政处理的具体行政行为，被称为行政处罚。行政处罚是行政机关有效管理社会事务的手段之一，其中包括了对于人身、财产、行为自由等方面的处罚，同时各个国家也都存在行政处罚的方式，这也说明了行政处罚在国家治理中的重要地位。

2.行政处罚的局限性

在社会现实中发现，行政处罚具有一定的局限性，与我们理想化的治理社会生活的“着力抓手”相比还是存在一些瑕疵的[1]。行政处罚未必就会产生良好效果，第一，行政处罚不是万能的，它仅在行政处罚相关法律规定下进行，当有明显超出规定范围的事件出现时，交由其他国家机关进行处理;第二，行政处罚的威慑力不足，行政相对人对于罚款、警告这类轻程度的制裁不够重视，不足以增强其守法遵规意识;第三，行政机关在做出行政处罚的同时，如果未能掌握好自由裁量权的尺度，会导致直接损害了行政相对人的权益，使得行政处罚的社会效果大打折扣。

3.行政处罚制裁性的内在价值

行政处罚具有制裁性的功能，单看“制裁”的内容，是主要应用于违反相关法律或规定的行为，对该行为进行剥夺相应的利益价值，给予不利影响或者负面价值，是一种反作用力应用于否定某种行为，或迫使行为人主动放弃行为的手段。对“制裁”一词理解方式的差别，导致了学说立场的不同。 制裁也有广义和狭义的区别：广义上的制裁，可理解为将违法者置于比违法行为前更为不利的状态，不包括剥夺通过违法行为所得的利益;狭义上的制裁，制裁的目的以违反行政上义务为理由，给违反者以不利后果，抑制将来的违法行为，因而将剥夺通过违法行为所得的利益也包含在制裁中。制裁具有以下几种作用，首先是干涉作用。也就是让相对人承担因为其违法行为而产生的额外不利后果;其次是预防作用，因为制裁违法行为所造成的影响力使得其他人产生畏惧心理，或者在做同类违法行为前起到警示的效果，降低了同一违法行为无畏再犯的概率。最后也是最核心的确认作用，当行为人已做出违法行为，按照行政处罚法的要求对其进行惩治行为进行处理。“有学者认为，原则上，无须已有违法有责的行为，行政机关为排除已发生的危害，或防止危害的发生或扩大，以行政决定采取不利于当事人的措施，属于单纯的不利行政决定。以已有违法有责的行为为要件，而对当事人以行政决定采取不利措施，则属于裁罚性不利行政决定。”[2]

行政处罚的制裁性在作为处罚的判断标准同时，也产生了具有引领作用的社会效果。利用没收违法所得这一角度加以分析，它作为行政处罚的一种方式，不同于罚款中制裁的手段仅针对财产而言，还包括了违法物品、工具、孳息等非法所得。那么罚款和没收违法所得这两种处罚方式的制裁性在实践中的适用和社会效果具有一定的异同。“没收违法所得是指剥夺行为人通过违法经营所获得的利益。”在实践中的没收违法所得，做法除了本身的没收违法所得财物，还另有罚款措施加以强调行政处罚的制裁性，没收违法所得的立法中，并未界定违法所得的清晰情形，但是在对于并处罚款的立法中，对于罚款的种类、方式、数额有较为充实的細则规定。无论是仅对违法所得进行没收，还是另加以罚款进行的行政处罚都具有可行性和社会效果，并无孰是孰非之分，当满足社会效果的最大化时，行政处罚所表达的目的也就随之成立，对于行政处罚功能性之一的制裁效果也应运而生。但是在实践中需要注意遵守行政处罚的比例原则，严格掌控对于制裁的自由裁量权的约束，避免发生行政主体为达到惩治和预防目的的社会效果而过分行使制裁的本末倒置行为。总而言之，在适用没收违法所得时，第一，要收缴违法行为所获得的利益，不可以让相对人通过违法的途径获得非法利益;第二，按照规定程序进行制裁，用以实现行政处罚的基本目的;第三，在决定没收的数额时，规范自由裁量权要在符合比例原则和过罚相当原则的基础上进行，将处罚效果与社会效果和谐统一。

（二）比例原则的界定与解析

为了规范管理行政机关对自由裁量权的使用，“比例原则”这一概念最早由德国在警察法学中提出。随着国家权力机关的增设和平衡权益的需求，比例原则开始在行政法学中普及，不断延伸。陈新民教授认为： “在行政法学中收敛行政主体滥用自由裁量权的最直接手段当属比例原则，它的效果价值等同于民法中的‘诚实信用原则。所以说用‘帝王条款来形容行政法中的比例原则也不为过”[3]。比例原则存在的意义是使行使公权力的人能够在自由裁量时，损害最小化地达成行政目的，规范行为、保障人权。比例原则主要包括以下三个子原则：适当性、必要性和狭义比例原则，它们都有其侧重点。

1.适当性原则

适当性原则是指实施公权力采取行政措施时，在合理尺度中达到目的即可，不应过度消耗公民权利，比如驾驶员有违章停车或是闯红灯、压线等违反交通规则的行为的发生，那么采取罚款、扣分等行政处罚来抑制和打击这种违章行为就足矣，符合行政行为达到行政目的导向价值即可。假若行政主体所采用的手段不能达到目的，那么他就脱离了适当性原则。

2.必要性原则

多数人习惯引用“不能用大炮打小鸟”这句话形容必要性原则，它是指在符合适当性原则的基础上，选择一种措施方式，将被行政处罚的相对人受到的权利侵害最小化，以此来保障行政相对人权益的原则。

3.狭义比例原则

狭义比例原则是指“国家达成行政目的而选择抑制途径的弹性，不能同行政目的达成所需的强度不匹配，同时这种抑制途径产生的损害结果程度不能够超出其本来想要达到的效果。”[4]但是，假设行政机关已经将相对人损害抑制途径最小化的情况下，该抑制途径未能找准侵害的公民利益与国家公益之间的平衡点，那么，这种抑制途径亦是违反比例原则的内在要求[5]。

二、行政处罚中比例原则的可行性与必要性

比例原则是行使公权力的机关或执行者为达到行政目的所实施的手段，它在行政法学尤其是在行政处罚中占有一席之地。在社会实践中，比例原则通过调节公权力与私权利，使得公益与私益相协调，在追求公平正义中保障人身财产权自由权利。“确立比例原则有利于更好保障公民的人权。”[6]比例原则立意清晰，为行政生活提供标尺，符合社会的发展需求，因此在行政处罚中适用比例原则，更具备了必要性与可行性。

（一）行政处罚中适用比例原则的必要性

依法治国在我国社会法治理念中占据核心地位，我国社会主义法治发展需要多方共同推进，法治政府是其中不可或缺的一环。我国法治社会不断发展，经济、政治和法治思维不断进步，新的社会现象层出不穷。虽然现有法律不断地完善，可由于法律中不可避免的滞后性和局限性，不可能一一规定对哪些违法行为给予哪些具体性质和强度的处罚。具有公法性质的行政法，主要使命是通过法律法规来制约权力，随着法治社会依法治国的推进，行政机关的职权不断扩张，可管理的公共事务范围扩大，行政机关面对的行为越多，担负的压力和责任也就越大。行政机关规制违法行为时，总是运用行政处罚来维护管理秩序，常常适用行政处罚权，为了避免机械地应用法律，更好地推动依法治国、依法执政、依法行政目标实现，自由裁量权可平衡其中的利益关系、保障错罚相当和人权。

但是随着权力运行，自由裁量权的使用如果不加控制，不能平衡好主体和利益之间的关系，就会出现滥用、乱用、超出权力范围内的规制手段。因此，如何控制自由裁量权的滥用成为行政处罚中迫在眉睫的问题，而比例原则的引用为限制自由裁量权行使做出突出贡献，同时比例原则凭借自身优势，弥补法律的这种局限性，促使行政机关根据案件具体情况具体分析，在规定的范围和程度上做出合适的具体行政行为[7]。另外，比例原则对于行政处罚中的立法、执法方面都存在指导意义，因此将比例原则引入行政处罚中具有必要性。

比例原则在行政处罚中的适用研究问题，在一定程度上有助于指导行政处罚方面立法、执法和司法工作，推动政治生活有序开展，协调好社会多方利益，做到统筹全局、掌握制度，真真切切把控住行政机关的职权，加以引导和规范，在我国法治建设中贯彻落实社会主义法治理论的运行。

（二）行政处罚中适用比例原则的可行性

首先，行政处罚中的比例原则讲究手段和目的之间的匹配，既不能用本可合适却过当的手段来达成目的，亦不能达成的目的矫枉过正[8]。所以在我国行政处罚中适用比例原则是不与社会价值相冲突，而是有思想基础和支持的。

其次，如何在公益与私益中寻求平衡点，不仅是行政法领域的追求目标，更是社会法治发展中不断需要解决的问题。行政处罚作为行政法领域的一大板块，比例原则更是少不了对于如何平衡、约束上述关系的研究与适用。比例原则促使行政机关应兼顾职责的履行完成时和行政相对人的利益保障，并且其影响力贯穿始终，比例原则有效规制从自由裁量行为到整个处罚动作发生的始终，是规制行政自由裁量权的有效手段。

最后，比例原则的适用是司法体制进步的象征。宪法中明晰了依法治国的理念，在国家层面推进社会主义法治的建设;在行政法领域使比例原则播种在良好氛围的土壤中，并提供了理论支撑的营养肥料，为自由裁量权有质效发展推波助澜[9]。比例原则的出现，解决了部分自由裁量权使用不当的现象，在行政案件日渐增多的今天，比例原则处理好了这类问题，提供了理论支撑，对于法治政府建设提供了源源动力，同时也提高了政府公信力，增强内部对行政处罚的责任感与外部对行政处罚的信任感，因此，比例原则的适用是切实可行的。

三、比例原则在行政处罚领域的具体适用

（一）比例原则在行政处罚中的表现形式

行政处罚作为一种管理社会事务的法律手段，对行政相对人不规范等行为进行了一定程度的管理和限制，为维护社会公平正义和保障社会公益起到了辅助作用。虽然行政处罚的结果不能与犯罪刑罚相比较，但是也起到了防微杜渐、给予警示的教育作用。

实际应用中，为切实保障相对人权益，比例原则在行政处罚前对客观因素进行考量。比如行使财产处罚时，会将行政相对人的经济条件和财产状况作为一个参考标准，在合理范围内进行罚款、没收等处罚;再比如对同一违法行为所保护的两个价值进行衡量，在正当紧急情况下，不违反期待可能性的违反规定行为，应适用比例原则的，做出正确的判断。

（二）行政处罚中适用比例原则的案例分析

“在德国，比例原则并不是成文法明文规定的一个法律原则，而是联邦宪法法院在处理实际案件中通过判例发展起来而逐步广泛承认的一个基本原则。”[5]正如许多学者提到过的《城市规划法》第四十条之规定，阐释了比例原则中最小侵害原理的实际应用，该条法律规定用不同的处罚手段来惩治违反城市规划的两种程度行为。具体分为两个档次：一是严重影响城市规划;二是影响城市规划的修正办法。由此可见，比例原则在行政立法中也被广泛应用。

某公司私自加建两层楼，C市规划局做出了行政处罚决定，以某公司加建部分遮挡周边名胜古迹为由，要求某公司拆除加建部分。某公司诉至法院后，判决变更为拆除遮挡部分违建，对于违法私建部分处相应罚款的决定。规划局最初的行政处罚显然违背了必要性和均衡性原则，某公司拆除全部加建部分建筑的损失已明显超过规划局想要保护名声古迹观光性的价值，在权衡两者利益中，拆除遮挡部分是最优选，既对私建行为做出财产性行政处罚，最大化平衡各方权益，减小损失。

在陈某与H市S区道路交通运输管理站一案中，充分体现了行政处罚中比例原则的适用。陈某在未持有道路运输证和网络客运证等合法证件的情况下利用网络约车平台拉乘消费者，被S区运管站做出了罚款1万元、责令停止违法运营的行政处罚。给予陈某的行政处罚决定书中称三个月内其可向S区法院提起行政诉讼，而按照法律明确规定期限应为六个月。法院终审判决中，撤销了该决定书。在该案件中，首先法院站在比例原则的角度考虑，行政处罚应做到罚过相当，处罚结果应该与违法行为的具体情节情况、社会危害程度相匹配。而H市S区运管站做出的行政处罚明显不当，处罚金额幅度明显偏颇，违背比例原则的指导精神，也未达到行政目的的初衷。行政处罚的目的不是为了罚惩，是为了规制和引导，必要的最小损害程度处罚才能得到预防违法行为的效果。

四、结语

行政处罚过程中自由裁量权贯穿始终，当比例原则融合在行政处罚中后，较好地解决了行政机关在做出行政处罚未能掌握好自由裁量权的尺度的问题，使公权力得到规制，在行政機关达到管理的效果时，促使行政处罚更为规范地管理社会事务。合理适度地运行自由裁量权，杜绝权力滥用，秉承比例原则要义，找准行政主体和相对人权益平衡点，才能更好地推动可持续法治社会发展。

参考文献：

[1]应松年.行政处罚法教程[M].北京：法律出版社，2012.

[2]王贵松.论行政处罚的制裁性[J].法商研究，2020，37（6）：19-32.

[3]许玉镇.比例原则的法理研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009：46.

[4]陈永生.刑事诉讼的宪政基础[M].北京：北京大学出版社，2010：102.

[5]周佑勇.行政法基本原则研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.

[6]余凌云.行政法讲义（第二版）[M].北京：清华大学出版社，2014.

[7]陈景辉.比例原则的普遍化与基本权利的性质[J].中国法学，2017（5）.

[8]胡建淼.行政法学（第四版）[M].北京：法律出版社，2015.

[9]庞利会.论行政法之比例原则[D].郑州：郑州大学，2006.