工业4.0背景下我国职业安全健康的治理创新*

宋利 杨力

(安徽理工大学经济与管理学院 安徽淮南 232001)

0 引言

生产活动中的危险源和安全事故导致的员工生命健康损失，不仅侵害员工的生命健康权利，而且减损人力资本，影响经济社会的可持续发展。随着我国安全生产监管力度的加强，安全事故死亡人数自2003年起逐年下降，但与发达国家相比，职业安全健康问题依然较为突出，是引发劳动冲突的重要原因之一。随着工业4.0 技术的发展和渗透，人类社会步入大数据经济时代，智能制造、物联网、AI设备在引发生产模式革命的同时，也为职业安全健康带来新的不确定性和风险，对职业安全健康监管提出了新的要求[1]。本文分析了职业安全健康现状及面临的挑战，提出了职业安全健康治理创新思路。

1 我国职业安全健康现状

20世纪90年代，随着我国经济的快速发展，生产安全事故死亡人数也持续增加。2000年以来，我国加强了安全生产监管力度，安全生产状况持续改善，年事故死亡人数在2003年达到峰值后持续下降。2006年和2016年不同行业的职业事故死亡人数对比如图1所示。可以看出，经过十年的发展，不同行业的职业安全风险排序发生了较大变化，采矿业的职业安全状态得到了显著提升；建筑业和制造业并未有显著改善，成为了职业安全风险高的行业。2006年，采矿业是职业安全风险最高的行业，全年有7 023人在职业事故中死亡[2]；2016年，采矿业的死亡人数减少到1 061人，建筑业的最多，全年有3 806人在工作场所死亡，制造业次之，全年有3 219人因职业事故丧生[3]。

图1 2006年与2016年不同行业的职业事故死亡人数对比(单位：人)

作为制造业大国，制造业一直是我国承接国际产业转移和融入全球供应链的主要行业[4]。发达国家通常严格控制高新技术和战略技术向我国境内转移，鼓励优先转移落后甚至淘汰的设备或生产工艺，其中不乏职业危害突出的技术工艺。与采矿业相比较，制造业的产业集中度较低，中小企业和非国有企业较多，企业类型和所有权类型复杂，行政指令性的监管手段效率较低。此外，制造业也是接触职业病危害人数众多、不断出现新的职业病危害的行业。2006—2016年我国职业病报告总例数的变化如图2所示，年职业病报告总例数从2006年的11 519例增加到2016年的29 180例，呈显著增长趋势。

图2 2006—2016年职业病报告总例数变化趋势

2 面临的挑战

2.1 复杂风险与监管政策碎片化矛盾

物联网、云计算、大数据、人工智能等工业4.0技术正在通过挑战企业传统边界、扩展全球供应链、改变就业地理位置和工作性质等方式变革传统生产过程，推进商业和生产模式革新。日益复杂的供应链网络、新兴职业、人与AI机器的交互行为等诸多因素均为职业安全健康管理带来新的不确定性，需要采用前瞻的、积极的、主动的监管方式监测和管理风险[5]。长期以来，我国职业安全健康管理机构历经多次变化，组织机构多次调整，监管权责分工交叉、关系复杂，仍处于不完全明朗状态[6]，导致监管政策碎片化，部门主义和局部利益造成各自为政、政出多门，政策缺乏整体性、稳定性和延续性，监管效率较低，难以实现前瞻、积极、主动的监管治理。

2.2 市场化与政府单一治理困境

职业安全健康相关职责虽然多次在相关部门间调整和重构，但始终未脱开以政府为主导的单一治理模式，政府作为职业安全健康治理的绝对主体，资金投入、政策制定、措施实施、事故善后处理等基本都是政府在行动。然而，改革开放以来，职业安全健康工作主体(企业)的组成与性质发生了显著变化，一方面，国有企业在不断改制过程中，逐步由计划经济下的行政化向现代公司制度发展；另一方面，经济生活领域涌现出众多民营、私营、合资和外资等多种所有制形式的企业，非国有经济快速发展，成为吸纳就业人员的主要领域。在市场经济环境下，无论是国有企业还是非国有企业均面临市场压力，需要在经济效益和安全健康环境等目标之间进行权衡[7]。传统的监管方式(行政指令)已无法有效约束企业职业安全健康行为，尤其是非国有企业。2001—2008年国有企业和非国有企业职业事故死亡人数占比的变化如图3所示，可以看出，非国有企业发生的职业事故死亡人数明显高于国有企业。过细的监管分工、分散的监管职能和监管权力配置，不仅降低了监管治理效率，而且导致重复监管与职能缺位并存。此外，治理制度设计中残留的计划经济思维对劳动者维护健康安全权利也构成了障碍，如职业病的鉴定程序要求劳动者凭单位出具的证明材料才能到指定的鉴定机构进行鉴定，工伤保险待遇也必须在社保基金支付后由企业转交，这些“单位思维”都为劳动者的维权诉求设置了门槛。

图3 2001—2008年国有企业与非国有企业职业事故死亡人数占比变化

2.3 多方博弈力量失衡与企业社会责任弱化

20世纪90 年代以前，我国采取“国家监察、行业管理、群众监督”的职业安全健康管理体制；1992 年确立社会主义市场经济体制后，1993 年国务院决定实行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的管理体制，进一步明确企业是安全生产工作的主体[8]。在市场经济环境下，企业是市场经济的主体，经济效益是企业生存和发展优先考虑的问题。在缺乏有效力量制衡的情况下，企业为追求利益而很难自发地做出社会责任行为，尤其在成本有效性原则下，企业为追求经济利益最大化，在考虑降低生产成本时，通常会将职业安全健康投入视为成本加以控制，缺少改善作业环境、提高员工劳动保护程度及加强安全培训与教育的动力，社会责任行为弱化。

政府监管、舆论压力和内部员工监督是约束企业不良行为的主要制衡力量。经济体制改革以来，我国劳动关系发生了很大变化，工会的作用和维权能力遭到不同程度的削弱，甚至在许多非公有制企业中没有工会组织。由于缺乏与企业集体议价的能力，劳动者在职业安全健康方面的诉求得不到及时的反映，“群众监督”难以有效实现。面对经济发展、政治稳定、环境保护等多目标权衡，在特定情境下，政府对职业安全健康目标优先权的选择会受到公众舆论的影响[9]。由于职业安全具有显性特征(如死亡人数较多的矿难)，更易引起公众关注和社会舆论谴责，进而影响政府对职业安全优先权的选择和倾向性；职业健康危害相对较为隐蔽，不易引起公众关注，受到职业健康危害的员工多处于社会底层，社会话语权和影响力较弱，导致政府对职业健康管理的重视程度远低于对职业安全的。此外，职业病的诊断、治疗、工伤保险和劳动保障等问题的复杂性远非事故死亡赔偿事宜可比，监管分工过细和监管政策碎片化造成职业病监管重复、交叉甚至矛盾的现象，导致职业安全与职业健康治理不同步，职业健康整体落后于职业安全。

3 职业安全健康治理创新

3.1 整合权力，凝聚治理力量

职业安全健康监管治理属于社会性管制，治理机构的权力配置是确保治理有效性的重要手段和制度基础。我国现行的职业安全健康治理权力分配，在纵向层次上实行中央集权管制下的“国家-地方”有限分权，在横向层次上经历了由一体化配置模式向分散化配置模式的转变。1998年以前，职业安全健康监管机构调整频繁，但监管工作主要由劳动部门综合管理的模式一直未变，体现了一元化、综合式管理的特点。1998 年国家机构改革，将政府职业安全健康治理机构的权力配置由一元化配置转变为多部门分散化配置，先后将劳动保障、安全生产、职业卫生、特种作业划归不同部门进行监督，并随着国家历次机构改革的推进形成了现有的多元分散式协调管理的职业安全健康治理格局。其中，职业健康监管职能在卫生部门主导和安监部门主导之间反复转化，这种组织设计分散了职业安全健康的监管权力，影响了监管的有效衔接和运作[10]。在实际监管中，虽然建立了多部门参与的联席会议制度，明确规定卫生、安监、劳动、工会等4个部门必须定期召开联席会议，通报情况、交流工作，并以会议纪要的形式明确会议议定事项，但是由于部门之间联系松散，会议常流于形式，达不到预期效果。因此，为提高职业安全健康治理效率，有必要完善职业安全健康的组织设计，整合监管权力，消除部门职能交叉重叠问题，凝聚治理力量。

3.2 完善立法，明确企业行为边界

完善立法是保障职业安全健康治理的重要手段和主要途径。在市场环境下，企业对职业安全健康行为的决策取决于其对风险成本-收益的认知和风险接受原则，法律则规定了企业行为边界，确定“怎样的安全才是安全”。目前我国实行的《安全生产法》《职业病防治法》《劳动合同法》均不能作为职业安全健康的基础法，亟需制定一部职业安全健康一体化的基础法，明确企业职业安全健康行为边界，消除多个职能部门共同执法过程中可能出现的职能交叉或缺位的现象，从而有效降低立法、执法、守法的成本。

3.3 多方合作推进协同治理

职业安全健康属于典型的公共事务，构建多主体、多维度的合作关系是现代社会治理职业安全健康问题的必然要求。大数据经济促进物理系统、数据系统和社会系统紧密相连，发达国家将合作治理作为职业安全健康治理的主流模式，政府、行业、企业、工会和社区多方参与、共同协商[11]。我国职业安全健康监管治理模式是政府主导型，行政命令强制的控制方式将难以有效监控动态开放的大集成系统，需要结合国情特点，促进职业安全健康监管逐步向公共管理转变，通过建立和完善职业安全健康多方协商平台，形成广泛参与、多元互动的合作机制。

3.4 职业安全健康大数据管理

物联网、智能感知设备和云计算等技术的发展，有助于收集更多的职业安全健康数据。但是，要将数据转变为有用的信息，首先离不开统一的统计口径和指标体系，并且需要保持监控数据的实用性、稳定性和延续性；其次需要消除职业安全健康信息的孤岛化，推动职业安全健康信息系统的整合，形成相对完整和连续的信息系统。此外，为充分发挥数据库的功能，有必要完善公共数据服务功能，既方便企业上报资料、获取信息、获得一站式的公共服务供给，又方便政府或社会机构整合职业安全健康数据，科学分析和评估职业安全健康发展状况，为重大决策提供依据，推动职业安全健康的理论和实践发展。

4 结论

(1)我国职业安全健康领域存在诸多亟待解决的问题，如复杂风险与监管政策碎片化矛盾、市场化与政府单一治理困境、多方博弈力量失衡与企业社会责任弱化等。

(2)大数据经济为职业安全健康带来新的不确定性和风险，提高监管治理效率需要整合监管权力，完善治理组织设计，整合职业安全和职业健康立法，整合社会力量推动多方合作，完善职业安全健康大数据，从而实现职业安全健康治理创新。