德国公共体育服务政策的演进历程及建设研究

许佳力

（河南大学 体育学院，河南 开封475001）

近年来，公共体育服务的建设成为社会关注的焦点。2016年《国务院关于印发全民健身计划（2016—2020年）的通知》中把公共服务建设摆在了重要位置，通过公共体育服务的建设进一步推动全民健身事业的发展［1］。 同年《“健康中国2030”规划纲要》颁布指出应统筹建设全民健身公共设施［2］。2019年国务院印发《体育强国建设纲要》，指出完善全民健身公共体育服务［3］。随着一系列全民健身战略的实施，公共体育服务的发展得到不断深化。我国公共体育服务与德国相比起步较晚，公共体育服务的发展在理论和实践上仍然不够成熟。德国作为传统的体育强国，体育发展始终走在世界前列，大众体育在二战时期已经兴起，在公共体育服务方面的发展历程较长，有成熟的公共体育服务发展和建设经验，其“俱乐部体制”和“体育自治”等发展模式更是各具特色。通过分析和借鉴德国的公共体育的政策演进历程和建设经验，为新时期中国公共体育服务的建设提供启示。

1 德国公共体育服务的政策演进历程

德国作为传统的体育强国，目前已形成了较为完备的公共体育服务体系，公共体育事业的发展受人瞩目。根据德国公共体育服务的政策演进历程可划分为探索期、快速发展期、成熟期3个历史阶段。

1.1 探索期（1913～1949年）

1913年由德国体育委员会（简称DRA）颁布的《体育奖章制度》是德国体育领域历史最悠久、影响力最大的全民健身计划，该制度的实施促进了德国公共体育场地设施的建设，极大地提高了德国公民参与体育锻炼的热情，推动了德国大众体育的发展。然而，第一次世界大战给德国带来了巨大的损失，1918年德国战败被迫签订《凡尔赛条约》，大量的战争赔款导致德国经济发展受到毁灭性的打击，公共体育的发展由于缺乏经济支撑而受到巨大的限制。1920年，德国顶着巨大的经济、政治压力提出了早期的《黄金计划》，该计划规定人均至少有3m2的体育活动利用面积，对体育场地的规模也提出了具体的要求：要求兴建25%的0.5～1公顷面积的场地；25%的1～2公顷面积的场地；50%的2公顷以上面积的场地［4］。1933年希特勒上台后，抨击德国“重智商、轻体育”的思想，想通过体育运动培养具有种族主义特性的公民。在这种纳粹主义思想的主导下，强调体育运动种族化和军事化，禁止犹太运动员使用公共体育设施［5］。德国公共体育的发展迎来低谷期，体育活动不再具有公益性质，体育的发展完全服从于国家政治需要，体育沦为法西斯战争服务的工具。这一时期德国公共体育的发展具有波动性的特征，公共体育服务开始被社会需要并逐渐得到重视，但受限于德国的政治、经济环境以及两次世界大战带来的不利影响，公共体育的发展时常受到限制。

1.2 快速发展期（1950～2003年）

随着二战的结束，德国分裂为民主德国（简称东德）和联邦德国（简称西德），德国的体育政策走上了不同的发展道路。然而德国公共体育的发展并未受到阻碍，为消除战败后带给公民的不良情绪和唤起民族体育热情，东西德大力支持体育事业的发展，这一时期，东西德的公共体育发展呈齐头并进的趋势。

1.2.1 东德的公共体育政策

东德的公共体育政策特点是体育为政治服务，提出“大众体育为竞技体育让步，学校体育为竞技体育服务［6］”。起初，东德非常重视大众体育的发展，在发展竞技体育的同时没有忽略大众体育，但1964年奥运会后，东西德不再联合参加奥运会，东德为改变体育落后的面貌和展现自己在竞技体育方面的强大实力，党中央专门成立体育部来负责体育工作，斥巨资在国内修建了大量优越的体育场地设施来服务竞技体育，同时也带动了公共体育的发展。据统计1977年东德全国体育设施建设费用为2.96亿马克，1980年为2.6亿马克，截至1980年，德国拥有大型体育场馆（可容纳500人）329个，运动场329个，小型运动场9 582个，体育馆4 154个［7］。这些场馆免费向社会开放，专业队训练场馆除训练时间外也向社会成员开放，使公共体育场馆得到充分利用。

1.2.2 西德的公共体育政策

1950年德国奥林匹克体育联合会（简称“奥体联”）的成立成为西德公共体育发展的一个转折点，西德采取以大众休闲体育为主、竞技体育自由发展的体育政策，在西德奥体联的带领下，确立了地方体育俱乐部自我管理模式，这种模式下，大众体育得到西德政府和社会各界的重视和支持［8］。1959年西德奥体联“体育的第二种方式”的提出标志着大众体育和全民健身活动的开始，是西德由竞技体育向大众体育的转变［9］。20世纪60年代，西德体育联合会开展了一系列的全民健身活动并实施“黄金计划”，自1960年西德颁布首个“黄金计划”以来，又陆续颁布了第二个和第三个“黄金计划”。“黄金计划”中有大量的资金用于公共体育场馆建设，据统计1961～1970年的总投资超过170亿马克（约850亿人民币），极大地改善了西德地区的公共体育场地设施状况。1966年《德国体育宪章》颁布，提出了“体育是为全民的健康和幸福服务”，加强体育俱乐部与学校之间的合作，推动青少年从事体育锻炼活动。在1950～1970的20年间，西德平均每年增加1 000个体育俱乐部，到两德统一前夕，西德体育俱乐部较1950年相比增加了46 778个［10］。

1.2.3 两德统一后的公共体育政策

两德统一后，延续了西德的大众体育发展模式，东德的重视竞技体育发展政策随着冷战的结束而淘汰。为改变东德地区公共体育设施相对落后德状况，在原有“黄金计划”和“体育奖章制度”的基础上，德国在1999年颁布了《东部黄金计划》和通过《德国体育指南》的实施来指引民众形成健康科学的体育锻炼方式。1999～2003年，在东部黄金计划实施的4年间，共计得到政府投资5 200万欧元，极大地缩小了德国东西部间的公共体育场地设施差距。在19世纪末20世纪初，德国宪法规定了体育俱乐部和体育组织自治模式，确定了“独立”和“自我负责”原则，还对体育俱乐部的免税问题做出详细规定。至此，德国公共体育事业发展逐渐走向成熟。

1.3 成熟期（2004年至今）

德国“东部黄金计划”的结束是德国公共体育服务政策走向成熟的标志之一，2006年德国体育联合会和德国奥委会合并为德国奥林匹克体育联合会，专门负责各类体育俱乐部的管理。2013年是德国“体育奖章制度”颁布100周年，德国共计发出3 300万次体育奖章。“体育奖章制度”和一系列“黄金计划”中提出的各种法律政策有力地保障和推动德国公共体育的发展。截至目前，德国已形成以政府宏观调控为主导，社会组织协同治理的公共体育服务体系。德国公共体育服务政策的制定具有合理性和有效性，政策的制定由官方机构和非官方机构共同完成，其中官方机构指联邦政府、各州政府和地方政府，联邦政府在政策制定过程中起着引导作用，政策的主要制定由州政府和地方政府完成。非官方机构指的是体育社会组织，主要为16个州体育联合会和62个全国性质的单项协会，这些机构独立于政府之外，享有组织上的自治权，为公共体育政策的制定提供建议和方案，政策制定过程中的民众参与度较高，实用性较强。

2 德国公共体育服务的发展动因

2.1 政治动因

1933年希特勒上台，受纳粹思想膨胀的影响，德国实施种族化和军事化的体育观念，并把这种观念灌输到体育运动中。在种族主义下，禁止犹太人使用公共体育设施，公共体育发展受到巨大限制，体育失去了其原有的教育意义，成为满足法西斯战争的需要的政治工具。二战后，东西德分裂，东德实施“以竞技体育为中心”的发展战略，强调发挥竞技体育的政治功能，竞技体育的发展往往肩负着政治需要，忽视了大众体育和学校体育在国家体育事业发展中的作用。由此可见，当体育完全为政治所服务时，往往会对国家事业的发展形成巨大阻碍，甚至给社会和民众带来严重伤害。

表1 德国有关公共体育政策颁布内容

2.2 社会动因

社会的发展离不开体育，体育是教育的重要组成部分，体育能够强健国民体魄，培养国民坚强意志品质。在德国“体育自治”和“俱乐部体制”下，公共体育的发展被社会所需要，在社会的自我管理中发挥着重要的作用。西德休闲体育政策的制定、全民健身活动的开展以及“黄金计划”的实施对德国社会产生了重大的影响，体育锻炼逐渐成为人们必不可少的一种生活方式，参与体育运动不仅可缓解人的心理压力，而且对维护社会稳定有重大意义。体育还具有社会教化功能，德国的体育教育具有生理学上意义，强调体育活动应注意儿童的生理、性别等特征，把人的生理需求放在首位［11］。当社会需要成为体育政策发展的动因时，体育政策逐渐成为满足社会公共服务的一种需求，对社会的发展，公共体育服务体系的建立有积极的推动作用。

3 德国公共体育服务建设

3.1 公共体育服务组织建设

德国联邦政府没有专门的体育管理机构，公共体育服务的管理职责由德国地方政府和体育社会组织协同完成。德国政治制度采用分权体制，近年来，随着德国公共体育服务的深化，联邦政府在公共体育服务建设起到总揽全局、协调各方的作用。地方政府享有高度的体育自治权，各治理主体间分工明确、责任清晰。德国体育社会组织大多为非营利性，德国体育联合会和体育俱乐部是独立于德国政府部门外的国内主要体育组织，体育联合会和体育俱乐部对组织的正常运行进行自我管理，负责组织日常运营经费的筹集，政府通过减税政策、政府购买形式的经费资助等来支持社会组织的发展。在德国，体育俱乐部作为最基本体育组织形式而存在，有这样的一句话：“在德国，你可以想象没有政府，但你不能想象没有俱乐部”［12］，在德国人看来，成为“体育俱乐部会员”和“参加体育锻炼”相等同。据统计，德国目前有9万多家俱乐部，会员人数2 700万，大约三分之一的德国人是体育俱乐部成员［13］。德联邦在1960～1990年期间实施的3个《黄金计划》都大力推动德国体育组织建设［14］。

图1 德国体育俱乐部数量增长统计图

3.2 公共体育服务指导建设

德国有健全体育指导员分级制度，德国的体育指导员大致分为俱乐部志愿者和兼职人员两种，以志愿者身份进行指导属于无偿指导，兼职人员大多有体育指导员资格认证书，享有德国体育协会发放的补贴金，他们活跃在各级体育俱乐部中，在进行体育指导的同时协助体育俱乐部做好日常运营和管理，体育俱乐部为体育指导员提供科学化的系统培训。德国体育指导员认证分为普通体育指导员、特定项目指导员、青少年指导员、体育经营指导员4类，公共体育指导由普通体育指导员和特定项目指导员负责［15］。德国的体育指导员制度得到社会的广泛认可，这些指导员中有部分作为教练员而存在，有较高的社会地位和声望，受到公众和运动员的高度尊重，他们的意见和决策在公共体育发展中起着非常重要的作用［16］。

3.3 公共体育服务绩效监管与评估体系建设

公共体育服务绩效监管评估体系的建设是衡量德国公共体育服务发展的标准之一，也是保证德国公共体育服务有效运行的重要手段。监管的主体是政府职能部门，政府协同社会组织对公共体育服务的供给质量进行监督。德国公共体育服务绩效监督评估体系主要有以下几个方面：1）纵向式的监督评估体系，由联邦政府到州政府、地方政府之间层层递进，对公共体育服务进行监督评估；2）监督评估的过程中，政府和社会组织是共同的参与者和实施者。3）制定了详细的监督评估标准，并对公共体育发展状况进行定期评估。4）从俱乐部的发展、公共体育场地设施利用情况、服务质量、人员素质和俱乐部的安全状况等方面进行监管评估。5）德国政府通过制定奖惩措施对非营利性体育组织进行监督。经过长期的发展，德国体育俱乐部在公共体育服务建设中发挥得重要的作用，俱乐部的日常监管与绩效评估内容逐渐成为德国政府评估公共体育服务发展状况的重要参考之一。

表2 德国体育指导员资格认证类型及内容

3.4 公共体育服务资源配置和场地设施建设

德国公共体育资源的分配包括东西部间、城乡间、公共体育服务群体之间的分配。受历史遗留原因的影响，1990年东德和西德合并后出现了东西部间发展不均衡的问题，这些问题主要由早期德黄金计划在东德地区的推行力度不够而导致的，为了弥补东西部之间的发展差距，德国政府在1992年推出了“东部黄金计划”，加大对东德地区的资金投入，对东德地区的体育场地设施、器材等进行升级、维修和改造，缩小东西部之间的发展差距，保证东西部间公共体育资源的合理分配。德国政府非常注重均衡化发展原则，东德西德合并后，从西德派出了大量体育专家对东德地区进行援助，为公共体育资源分配中的矛盾提供解决方案。在德国，公共体育设施的覆盖面极其广泛，体育俱乐部遍布在城乡间的各个角落，德国公共体育设施中有60%的场地设施和30%的俱乐部归属于乡镇，很多场馆缴纳很少的会员费便可使用，弥补了城乡间公共体育资源的分配差距，为乡镇人民提供了充足的参与体育锻炼的机会［17］。同时，德国地方政府鼓励学校的体育场地设施向公众开放，对学校体育设施进行投资和维修，体育俱乐部可以免费使用这些场地设施，这一措施极大地提高了学校体育设施的利用率和开放水平。

4 德国公共体育服务政策演进和建设对我国的启示

4.1 灵活制定和完善公共体育服务的政策法规，提供相应的制度保障

与德国相比，我国公共体育服务体系仍处于发展阶段，一方面，我国面临公共体育服务政策法规不完善等问题，尤其在社区体育、残疾人体育、学校体育等方面缺乏完备的政策法规支持和保障；各省区缺乏场馆设施管理办法和体育纠纷解决对策，现有法规多以纲要、办法、通知、条例为主，没有专门的法律规章，从而导致政策执行力不足，可操作性不强；另一方面，我国面临公共体育立法主体不完善的问题，我国公共体育立法多以政府和体育部门为主，社会力量较少的参与到立法的过程中，降低政策法规制定的合理性和有效性。为解决以上问题，我们可以从以下3个方面入手：1）加强学校体育、社区体育、残疾人体育在公共体育方面的立法，让立法走进社区，走进残疾人，走进学校，充分考虑到学校、社区、残疾人的需要。2）全方位完善各种公共体育相关法律法规，对纲要、办法和通知进行系统化升级，同时根据各省区间的差异进行差异化立法，制定明确的政策规章制度，为政策的执行提供制度保障。3）立法过程要公开透明，广泛接纳民众和社会组织的建议，保障立法的民主化和公平性，使得政策法规的制具有合理化和有效性。

4.2 建立政府宏观调控与社会参与相结合的组织保障体系

在公共体育服务组织建设方面，德国的做法是打破政府垄断，形成政府宏观调控与社会力量参与的组织保障体系，在这种组织体系下，各级政府职能划分权责明确。目前，我国公共体育服务组织建设仍具有传统“强政府，若社会”的特征相，建设符合时代发展潮流的公共体育服务组织保障体系迫在眉睫。我国可借鉴德国公共体育服务组织建设经验，并结合我国国情，得出以下4点启示：1）政府应明确各方社会力量的职能分工，对各级政府的职能也有一个清晰的划分，做到权责明确。2）加大对全国体育组织的培养与改革力度，推进体育社会组织与行政机关的脱钩进程，形成管办分离、内外联动的新格局。3）政府应充分发挥自身的宏观调控职能，利用自身优势来调动各方社会力量参与公共体育服务建设的积极性，主动与社会组织建立良好的合作伙伴关系，同社会组织进行良好的沟通和交流。4）社会组织应积极配合政府的工作，严格落实和执行政府下放的职能，逐渐形成政府宏观调控和社会力量共同参与的组织保障体系。

4.3 加快健身指导队伍建设，提升指导专业化水平

在德国，体育志愿者在公共体育服务指导中担任着重要的角色，这些志愿者参与体育俱乐部的日常运营，向俱乐部提供无偿社会体育指导工作。相比之下，我国现阶段志愿者组织数量较少，志愿者组织成员不稳定，参与志愿者服务的意愿较低。我国的社会体育指导服务多为有偿形，体育指导队伍中难觅体育志愿者的身影。借鉴德国健身指导体系建设经验，得出以下启示：1）要加快推进指导员队伍建设，政府应督促体相关组织对体育指导员培训、资格认定工作的开展。2）鼓励社会体育指导员志愿者队伍的建立，向有资质的社会体育指导志愿者队伍颁发社会体育指导员培养证书，允许队伍内部培养具有社会指导能力的志愿者，并向社会提供体育指导的志愿者服务。3）对我国公共体育指导资格认证系统进行详细划分，为不同项目的指导员制定不同的资格技能认定措施和资格认证培养方案。4）定期对拥有资格证书的健身指导员进行资格认证审查，确保其具备专业指导能力。

4.4 健全公共体育场地、设施，推动公共体育服务资源分配均衡化

奖惩机制来公共体育组织进行监督，对公共体育事业做出贡献的组织和个人颁发证书或给予适当的物质奖励，对阻碍和破坏公共体育发展的组织和个人进行制裁和惩罚。

德国早年也面临公共体育服务资源分配不均衡的问题，为解决此问题，德国通过提高公共体育场馆利用率，向俱乐部提供低价和免费服务，同时德国政府通过经费投入鼓励学校体育场馆在课余时间向社会大众尽最大程度的开放。德国还通过“黄金计划”制定的一系列措施来缩小东西部间公共体育场馆数量、质量上的差距，推动社区体育场馆的开放。我国正处于学校公共体育场馆向社会开放的探索时期，部分高校由于开放性较强，公共体育场馆向社会开放程度高，而中小学的封闭性较强，体育场地设施的开放程度和利用率不尽人意。我们通过借鉴德国学校体育和社区体育场馆设施的建设和开放经验有利于解决我国目前体育场馆开放中遇到的管理、服务等多方面问题。得出以下3点启示：1）政府应充分发挥政策引导作用，提升公共体育资源的利用率，鼓励学校、社区等公共体育场馆向社会大众开放，对学校、社区等公共体育场馆在开放中的管理、维修费用等进行经费资助。2）政府应加快乡镇和西部地区公共体育场馆设施建设，及时更新场馆设施，提高公共体育设施的覆盖范围，改变城乡间、东西部间公共体育资源分配不均衡的状况。3）可借鉴德国的自治模式，激发民众参与健身的积极性，动员社会力量参与到体育场馆的管理中，充分挖掘社会资源在公共体育服务建设中的积极作用。

4.5 构建全面科学的监管与绩效评估体系

全面科学的监管与绩效评估体系是衡量一个国家公共体育服务能力的重要标准之一，也是保障公共体育服务实施的有效手段。近年来，随着我国公共体育服务的发展，各级政府在公共体育服务中意识到了监管和绩效评估的重要性，但由于我国公共体育服务起步较晚，这一体系的构建尚未成熟，我们通过借鉴德国监督与评估体系的建设经验，从以下方面开展：1）建立纵向式的监管与绩效评估体系，从中央到地方，各级层层递进的监管与评估体系，对公共体育的各级监管目标做明确的划分，逐个击破［18］。2）政府应发挥其带头作用，调动社会组织的参与积极性，带领社会组织共同构建监管与评估体系。3）把监管与评估内容的范围扩大到社区体育、学校体育、残疾人体育等方面，构建全面的绩效监管评估体系。4）对监管与绩效评估的日期做明确规定，各部门定期上交监管评估报告，由中央政府审查后得出报告结果，根据报告结果对各地公共体育运行状况进行新一轮的评级。5）政府应通过建立