财政逆周期调节的制度设计——相机抉择与自动稳定器的融合

赵 琪 杜崇珊

一、引言

源自凯恩斯主义的逆经济风向调节财政政策曾推动西方国家实现了20余年的黄金增长。而如今伴随着货币当局的独立化、传统货币政策空间的受限以及各方对非常规货币政策影响的担忧等，财政的逆周期调节作用再次受到越来越多的重视(Boushey等,2019[1])。对于我国财政政策的逆周期调控效果，国内有很多学者进行过研究和评价。总结来说，我国财政政策一般在经济萧条期表现出较为明显的逆周期性，而在繁荣期却往往呈现顺周期性(刘金全和梁冰，2005[2]；孙天琦等，2010[3])，且自动稳定功能不强(王志刚，2010[4]；石柱鲜和王立勇，2003[5])。这在一定程度上与逆周期调节方式有关。由于历史和现实的诸多原因，我国财政自动稳定机制发育不良，在平抑经济波动方面长期依靠相机抉择财政政策，这不仅影响调控效果，还会造成政策依赖，放大经济波动并导致巨大的社会成本。特别是近年来随着黑天鹅、灰犀牛事件的频繁出现，我国单纯依靠传统相机抉择财政政策的逆周期调控方式，不仅不符合逆周期调控手段的发展趋势，而且也难以满足抵御风险、构建经济社会发展确定性的要求。虽然相机抉择财政政策的使用在发达国家也存在一些问题，但相较而言，它们更重视自动稳定器功能。并且为增强抵御深度经济衰退的能力，发达国家还在传统调节模式基础上融合相机抉择和自动稳定器的部分优点，设计并应用了第二代财政自动稳定机制。在2008年金融危机中，其财政自动稳定机制曾发挥了重要作用(IMF,2020[6])。

因此，了解主要发达国家财政自动稳定器的制度设计及调控机理，并结合实际情况加以借鉴，从而增强我国财政自动稳定器功能，构建财政双重调节机制具有较为重要的现实意义。本文的第二部分在总结相机抉择财政政策及传统自动稳定器功能优缺点的基础上，回顾了我国财政逆周期调节方式及其存在的问题；第三部分介绍了发达国家的自动稳定器状况，尤其是传统自动稳定器的实现途径以及第二代自动稳定器的功能作用、局限性和典型案例；第四部分为完善我国的财政逆周期调控机制提出了政策建议。

二、我国财政逆周期调节功能： 制度基础及其效果评价

财政逆周期调节功能的实现主要依靠两种方式：一是自动稳定器，二是相机抉择。二者各有优缺点，需要互补使用。而我国因受税制结构、社保体系不完善等的制约，财政自动稳定机制发育不良，长期依靠相机抉择财政政策来平抑经济波动。这种调控模式常常会放大经济的波动性并导致巨大的社会成本。

(一)相机抉择和自动稳定器是实现财政逆周期调节的两种方式

自动稳定器和相机抉择财政政策作为财政逆周期调节的两种方式，代表着两种不同的调控思路和理念，也具有不同的作用机理。前者是不需要临时变更政策就能快速反应、熨平经济波动的机制，具有自动性、自发性特征。它能通过累进税制、社会保障体系等预先的政策设计，使政府收支随经济周期的高涨和萧条自发地实现收缩和扩张。后者需要借助外力调节经济运行，具有主动性、机动性的特性。它要求政府根据当时的经济社会状况，机动地选择不同的财政政策(如扩张、紧缩或中性财政政策)以及相应措施，主动干预经济的运行和走向。

两种调节手段各有长短。相机抉择财政政策常常可以在经济下滑态势出现后力挽狂澜，但也存在行动滞后、退出机制不完善等局限性。同时，缺乏约束的自由裁量行为还会导致较大的赤字和政治周期风险。而自动稳定器作为抵挡经济过大波动的第一道防线，能随时识别经济情况、及时发挥作用并适时退出，并且能在严重危机时期为其他政策的设计和实施争取时间。而且对于这种预设调节机制，决策者往往拥有较为充分的研究、讨论时间，便于平衡效率与公平，减少人为判断失误，规避寻租风险。但作为一种内嵌于经济的逆周期调节机制，自动稳定器难以单独胜任稳定经济的角色，在面对经济大幅波动时，仍需财政相机抉择的介入以加强逆周期调节力度。

(二)我国逆周期调节工具的制度约束

由于历史和现实条件的制约，相机抉择财政政策在我国的应用更为广泛，而财政的自动稳定功能却表现得不充分。

我国财政自动稳定功能的发挥至少面临两大制约因素:一是税制累进程度较低，这与直接税占比不高有直接关系；二是社会保障体系不完善。郭庆旺和贾俊雪(2004)[7]对1979—2001年我国财政自动稳定功能进行了研究，其结论是，在计划经济及有计划商品经济体制下，我国并未构建现代社保制度，且税收收入几乎完全依靠间接税，即使改革开放后引入了个人所得税，其影响力度也较小，这导致财政收支完全缺乏弹性，基本不具备自动稳定功能。虽然1998年以来，随着社保制度、税制结构的完善和优化等，财政自动稳定功能开始出现，但总体来看其效果仍较弱。林致远和邓子基(2007)[8]认为，通过对税制、失业津贴、社会救助等制度的设计可以使它们发挥自动稳定经济的作用，而其中税制是最重要的自动稳定器。然而，源于税制结构等原因，我国现行税制的自动稳定功能非常有限。刘卫等(2014)[9]通过构建SVAR模型还发现，虽然当前我国税制累进程度较弱，但财税体系仍具有一定的自动稳定功能，这可能与地方政府追求税收高增长的一系列行为有关，而这样的自动稳定器往往是“扭曲”的。

从现实状况看，在税收方面，2008年以来税收收入与GDP变动趋势逐渐趋于一致(如图1所示)。这种同步性似乎显示出我国税制具有较强的自动稳定功能。然而，进一步分析后会发现，经济增速放缓时期税收收入的减少很大程度上源自政府主动的减税降费。例如，在国际金融危机爆发后的2008—2009年间，中央经济工作会议提出要进行结构性减税(2008年)，之后我国实施了增值税转型改革，下调了小规模纳税人增值税征收率，对集成电路等符合规定的行业给予增值税即征即退和企业所得税减免等优惠，同时还提高了个人所得税基本费用扣除标准、扩大了低档税率适用范围等。2012—2016年间“营改增”从个别试点走向全面推开，减少了重复征税的问题。2018年以来，我国推出了更大规模的减税，其措施包括下调增值税部分档次税率、调整小规模纳税人标准等。其中，2018年全国减税降费规模达1.3万亿元，2019年达2.3万亿元(石英华和吉嘉，2020[10])。而在社会保障方面，我国养老、医疗、失业等社会保险项目存在多轨并存、制度分割且尚未实现全国统筹等问题，而且保障层次低，难以在经济剧烈波动时期对低收入以及弱势群体的消费起到足够的支撑作用，因而社保制度的自动稳定功能非常有限。

(三)相机抉择财政政策是一把“双刃剑”

分税制改革以来，我国主要实施了三次大范围的相机抉择财政政策，即1997年应对亚洲金融危机的“积极的财政政策”、2008年应对美国“次贷”危机的“结构性减税”和增加政府投资的政策，以及2015年以来的全面减税降费政策。从事后评价的视角来看，这些相机抉择财政政策在实现一定甚至很大效果的同时，或会在中长期带来一定的负面影响：不仅使经济运行对该类政策产生了越来越大的依赖，使得原本应当是短期使用的权宜政策被延长至中长期，与市场经济不相协调的行政等手段依然在高频使用，财政政策未实现“逆风而行”，而且相机抉择财政支出还可能是引起经济波动的主要因素之一(张馨和康锋莉，2007[11])。陈建奇(2011)[12]通过对比经济增长和财政收支数据并进行计量分析后发现，我国财政的逆周期调节是半有效的：收入端政策有助于减缓经济波动；支出端则呈现非对称特征，即在经济不景气时发挥逆向调节功能，高涨时却会助涨过热风险；中央财政支出是反周期的，而地方支出则是顺周期的。国外也有很多研究指出，发展中国家的政府支出往往是顺周期的(Kaminsky等，2004[13]；Frankel等,2013[14])，这常常会放大经济的波动并导致巨大的社会成本。研究表明，我国也在其列(Frankel等，2013[14])。

上述弊端中有些与相机抉择财政政策自身的局限性密切相关，如滞后性或退出机制不完善等引起的经济波动，有的则与我国财政自动稳定机制发育不良、过度依靠相机抉择有关，如经济运行对财政政策产生依赖等。在发达国家，相机抉择财政政策的使用也会存在一些问题，但与我国不同的是，包括欧盟、美国在内的发达经济体都非常重视财政的自动稳定功能(1)如美国的国会预算局、欧洲央行等都会对自动稳定器作用进行研究和测算。，且其相关机制也往往较为强大。

三、国际经验：自动稳定器的 作用机理及实现途径

发达国家一般都有着比较强大的财政自动稳定器功能，但该功能的作用强度在各国的财政实践中也存在差异。例如，在面对经济危机时，美国虽然多数时候通过自动稳定机制平抑经济波动(Taylor,2000[15])，但与丹麦、瑞典、法国等相比，其自动稳定器功能相对较弱。如图2所示，Girouard和André(2005)[16]通过计算产出缺口变化引发的财政收支自动调节程度来比较主要发达经济体的自动稳定器功能，他们发现该功能在美国的作用不如其他国家。

虽然发达经济体的财政自动稳定机制在平抑经济波动方面发挥了难以替代的作用，但与历次衰退中声势浩大的相机抉择财政政策相比，其存在和运行具有较大的隐蔽性(Bouabdallah等,2020[18])。

(一)自动稳定器的作用机理

作为一种典型的凯恩斯主义逆经济风向调节手段，在经济低迷期，自动稳定器能够快速向受严重影响的个人或家庭提供支持，进而起到支撑、稳定总需求的作用。

1.自动稳定器对需求的稳定程度依赖于经济主体的行为选择，而其中家庭消费倾向起着重要作用。

从整个社会来看，在经济萧条期，只有在市场上借款能力有限的家庭，才会在收入暂时下降时明显减少支出，而收入冲击一般不会影响无流动性约束家庭的消费行为(Bouabdallah等,2020[18])，也就是说，前者的消费倾向会显著大于后者。这部分消费倾向高的群体能很快将其从自动稳定器获得的资金支持(如更低的税收负担、失业保险金等)转化为消费支出，从而对经济起到支撑作用。这实际上也意味着自动稳定器对需求的提振效果还要取决于流动性和信贷受限家庭所占比重。其占比如果在自动稳定器调节能力范围内，即非严重衰退，那么经济波动将受到较为有效的抑制。

2.经济冲击的性质会影响自动财政稳定机制的有效性。

历史上的经济衰退通常是由金融和经济的失衡造成的。在这些失衡的自我纠正过程中往往伴随着价格和收入的调整以及不确定性的增加，而这又常常会导致消费的收缩。在这种情况下，财政自动稳定器中的福利制度等可以通过稳定家庭收入来提振经济需求。但新冠肺炎疫情所造成的衰退与过往经济危机不同，其源头是外源性冲击，并且它不仅对需求，还对供给造成了严重破坏。新冠疫情期间各国政府为遏制病毒传播，对社会和经济活动实施了严格限制，这严重制约了供给侧的活动，其结果是，自动稳定器和相机抉择财政政策中的收入稳定措施在促进消费和投资上并未发挥出像以往那样大的作用，而是导致了私人部门储蓄率的暂时上升(Bouabdallah等,2020[18])。

(二)自动稳定器作用的传统实现途径

财政自动稳定器是内嵌于政府预算中的平抑经济波动的机制，其自动稳定功能首先来自预算中能够对经济周期变化做出反应的部分，它们被称为自动稳定器的周期性元素；其次还可来源于非周期性元素(主要表现为公共支出)，其稳定功能主要依靠政策惯性(在衰退期不会突然转向)，也可被称为隐性元素(Bouabdallah等,2020[18])。

1.周期性元素在经济波动中的快速调节反应。

税收、社保缴款等是常见的周期性元素，它们所筹集的收入往往会在经济衰退期自动减少。这种收入的下降可分解为两部分：一是伴随着企业和家庭收入的减少，源自它们的税收和社保缴款同步减少,从而在实际上吸收了部分衰退的冲击；二是累进税制会导致税收收入比GDP下降的幅度更大。例如，在累进的个人所得税下，经济衰退期个人收入的减少可使其适用更低的税率，这在保证个人可支配收入不至受到过多侵蚀的同时，也使相关税收收入加速下滑。另据Rieth等(2016)[19]的研究，OECD国家个人所得税累进度与产出的波动性负相关。也就是说，这种税制的累进性会对经济产生稳定作用。

在支出端，失业救济是最具代表性的自动稳定机制之一。经济衰退期失业的增加马上会体现在申领失业救济金的人数上，且失业人员一般有着较高的边际消费倾向。Chodorow-Reich和Coglianese(2019)[20]在梳理大量实证研究的基础上发现，对于最近失业的个人而言，其边际消费倾向的合理估计在短期(失业前三个月)约为0.3～0.4，中期(第一年)约为0.5～0.6。但对于长期失业者的边际消费倾向实证研究并没有得出结论。不过从理论上看，由于长期失业群体流动性恶化更严重，他们的消费倾向可能会更高。还有学者认为，与年龄和健康有关的社会保障支出也会对经济周期的变化做出反应进而起到平抑经济波动的作用(Darby和Melitz，2008[21])。

2.以公共支出为代表的非周期性项目可发挥隐性的经济稳定功能。

在暂时的经济低迷期，政府通常不会大幅削减支出水平，而这种惰性对稳定经济是有利的。在某种程度上，政府规模被认为是一个国家财政自动稳定器规模的代表。研究表明，OECD国家政府规模与商业周期波动之间存在负相关关系(Gali，1994[22]；Fatás和Mihov，2001[23])。但如果政府为了预算平衡等目标而在萧条期削减支出规模，则这种稳定效果便不复存在。

政府间关系也会影响公共支出稳定经济的效果。例如，在美国，对宏观经济产生重大影响的公共投资水平很大程度上是由50个州和8万多个地方政府决定的。数据显示，州和地方政府在非国防公共投资中的份额自1996年以来从未低于72%，且至少自1947年以来一直保持在65%以上(Haughwout，2019[24])。然而，在事权划分方面，其宪法并未赋予州与地方政府稳定经济的职能，且这两级政府在萧条期往往受到较多的预算约束。同时，在其联邦体制下，政府间并不存在上下级管理关系，即联邦和州根据宪法赋予的权力，独立履行其职责。这样的制度环境使得州与地方政府既没有平抑经济波动的动力也没有这项能力。其结果是，美国州和地方基础设施投资常常是顺周期的。根据Haughwout(2019)[24]的研究，自1975年以来，州和地方政府总投资在经济扩张期的季度平均增长率为2.8%，衰退期则仅为前者的七分之一(0.4%)。这种公共投资的顺周期性放大了经济波动，部分抵消了联邦政府逆周期调控的效果。

(三)融合两种逆周期调节手段优势的第二代财政自动稳定器

传统的财政自动稳定器是政府收支结构和规模的副产品。例如，累进所得税、失业保险的主要政策目的是进行资源分配、提供社会保障等，稳定经济并非其主要目标(石英华和吉嘉，2020[10])。与之相比，第二代财政自动稳定机制，即非对称或准自动财政稳定器(2)也被称为规则型财政刺激。称其为非对称自动稳定器是因为，与传统自动机制平抑经济双向波动的功能相比，这种新机制是不对称的，只有在严重衰退情况下才会被激活。是为稳定宏观经济而专门设计和构建的财政工具。

1.新机制的优点及自身的局限。

第二代财政自动稳定器是专门设计用于抵御衰退的机制。其构建需要经过长期的跟踪分析，找出或构造出一国经济衰退的领先(至少是同步)经济指标以及衰退阈值，进而以该指标及阈值作为触发指标和触发阈值，嵌入到原有财政逆周期调节政策(尤其是公共支出方面)中，使相关政策措施在触发指标达到衰退阈值时自动生效，有复苏迹象后自动退出。

新的财政自动稳定机制有如下优点：一是它克服了传统自动稳定器在深度衰退期力度不足的问题以及相机抉择财政政策的滞后性、退出机制不完善等缺点。它通过嵌入适当的触发器和触发标准可以使一些相机抉择财政政策具有自动性，因而，可以说在一定程度上融合了两种逆周期调节手段的优势。二是与相机抉择财政政策相比，该机制会自动退出，所以并不会永久性地增加政府规模。Blanchard和Summers(2020)[25]研究发现，尽管具体结果还要看相机抉择财政政策及自动稳定器作用期的情况，但总体来看，准自动财政稳定器可以比较成功地遏制衰退。IMF也认为，在当前货币政策受困于利率下限的情况下，第二代机制在抵御经济衰退方面非常有效。另外，由于该机制对于经济波动灵敏度高，它的快速生效还有助于引导家庭和企业的预期，进而可以减少经济冲击之后消费和投资的下降幅度(IMF,2020[26])。

然而，第二代自动稳定机制并非没有局限性，比如，它的存在和成功运行可能会降低政府对经济进行结构性调整的动机；由于该机制所涉项目规模一般较为庞大，在债台高筑、融资条件恶化的国家，该机制的运用会受到限制；等等。

2.新机制功能的有效性取决于良好的制度设计。

第二代财政自动稳定器设计的关键点集中在启动计划的经济指标及触发阈值选择等方面。在美国，大多数经济学家认为采用失业率作为触发指标较为合适。一是美国失业率数据发布及时，给定月份的失业率估计值在下个月初即可获得。二是其预测结果与实际相比偏差较小。表1展示了用不同方法预测的衰退开始日期。与其他方法相比，以失业率数据为基础的替代失业(alternative unemployment)和Claudia Sahm方案推算的衰退开始日期与实际衰退开始日期相对较为接近。以上一轮经济衰退开始日期的推算为例，用GDP推算出的结果比实际发生时间晚了13个月，比以失业率为基础的两种方法分别晚了8个月和9个月。另外，从现实应用来看，美国失业率一直被视为劳动力市场和整体经济的核心指标之一，并且也已在多个社会项目中被用作触发器(Boushey等，2019[1](38-39))。但鉴于各国差异较大，在触发器等的设计上，IMF建议要以各国的实际情况为指导(IMF,2020[26](40))。

表1判断经济衰退开始时间的方法比较

3.新机制的现实案例及政策建议。

第二代稳定器可以在传统自动稳定器基础上叠加使用，以增强整体作用力度。比如，美国的失业保险福利体系由各州管理的“常规失业保险”(UI)、州和联邦政府共同出资的“延长失业救济”(EB)和联邦政府负责的“紧急失业救助”(EUC)构成。其中，第一层保险是传统的自动稳定器，它可以向符合标准的失业人员提供平均26周的失业金；第二层救济属于第二代自动稳定器，它在失业率达到一定阈值后自动发挥作用，可以将失业福利领取时间再延长13到20周；第三层救助是相机抉择财政政策，需要国会批准才可实施。对于该体系，学者们还在研究通过诸如降低触发标准、改为完全由联邦政府出资等方式来增强其第二代自动稳定器功能(Chodorow-Reich和Coglianese，2019[20])。

改造原有支出项目，使其具有自动性。例如，为保证个人直接补贴项目的财政空间、增强其“自动化”水平，经济学家建议在美国联邦政府层面建立应急资金池，在经济向好时通过减少支出、增加税收等方式筹集资金，在经济走弱时自动启动覆盖群体较广的支付机制。该资金池以失业率作为触发器，当全国失业率的三个月移动平均值比过去12个月的最低水平高出0.5个百分点时，联邦政府自动向个人广泛发放一次性刺激资金(Sahm,2019[27])。还有学者建议，可以通过触发器和项目库设计，在经济出现衰退征兆时自动增加基础设施建设支出，以更快、更直接地抵御衰退(Haughwout，2019[24])。

四、对我国逆周期财政调控机制的几点建议

(一)财政自动稳定机制的构建需要以中央政府为主

首先，财政自动稳定器功能需强大的政府财力做支撑，而我国财政资源主要集中于中央政府，地方政府普遍存在财力不足情况，需要中央政府的转移支付。其次，地方政府受预算平衡压力束缚，其支出往往会因税收的减少而削减，难以发挥足够的经济调节作用。再次，宏观调控作为中央政府的一项职能，地方政府缺乏积极参与的动力。另外，以地方为主建立自动稳定器还会形成地区间的竞争，增强发达地区的虹吸效应，加剧区域发展不平衡问题。具体来讲，发达地区市场繁荣、制度相对较为完善、就业机会多，吸引了大量资金、人才的涌入，经济萧条时，由于财力差距等原因，与欠发达地区相比，发达地区自动稳定器能够发挥更大的作用，例如税负下降空间更大、失业救济等社会保障更完善等，这会对欠发达地区的资金和人才形成更大的吸引。这种虹吸效应一方面助力了发达地区的经济复苏，另一方面却会对欠发达地区造成进一步的伤害，并加剧地区间经济的失衡和贫富差距问题。

(二)财政自动稳定功能的发挥需要建立和完善中期预算制度

财政自动稳定机制会在经济萧条时自发减少财政收入并增加失业救济等支出，从而提振消费、促进经济增长，但也难免会给财政平衡带来压力。而在经济复苏和繁荣时，随着生产和就业的恢复和扩大，政府的个税和公司所得税收入也将不断增长，失业救济等福利支出随之减少，财政平衡问题将得到缓解。也就是说，在强大的自动稳定机制下，伴随着经济周期的更迭，财政收支也会出现周期性变化。这就要求建立和完善跨年度的预算平衡机制，以增强预算与宏观经济的联系，在控制财政风险的同时保障财政政策的连续性，最终实现熨平经济波动的政策目标。

(三)完善税收制度和社保支出等的顶层设计

累进程度较高的所得税和完善的社保体系有利于发挥财政的自动稳定器功能。然而，相较于多数以所得税为主要税种的发达国家，我国以间接税为主，税收的累进程度较弱，失业救助等社保体系也不尽完善，这都制约了我国财政自动稳定功能的发挥。虽然我国税制和社保制度的现状有其形成的特定历史原因并受现实条件的约束，但是随着人均收入水平和税收征管能力的不断提升，原有的各项制约条件也在逐渐减弱，这给我国完善税制和社保体系的顶层设计、开发财政自动稳定功能提供了契机。

(四)增强宏观经济跟踪监测能力，为财政逆周期调节功能的发挥提供高质量的指标参照

在增强第一代自动稳定机制的基础上，我国还可以参考国外所使用的第二代财政自动稳定器来增强财政平抑经济波动的能力。但该类自动稳定机制需要选取合适的指标(领先或至少同步)作为触发器，这就要求我国提升对宏观经济各领域的跟踪和监测能力，提高宏观统计数据的及时性、准确性和权威性，以为财政逆周期调节功能的发挥提供高质量的指标参照。