美国老年教育政策：演进历程、文本分析与研究启示

张 飞，江 丽

(安徽开放大学 安徽老年教育研究院，合肥 230022)

一、演进历程

美国早在20世纪40年代就进入了老龄化社会，其老年教育政策随社会环境的改变始终处于不断修订之中，从而适应老年人口的发展状况，其老年教育政策演进先后经历了四个阶段：

1.萌芽阶段(1949—1959年)

1949年，由全美教育协会成人教育部成立老龄化教育委员会。1950年，杜鲁门总统发起了由联邦安全局主办的第一次全国老龄问题会议。1951年，美国成人教育协会成立，老龄化教育委员会划归其主管。该委员会随后在多尼休博士主持下编写了一本探讨老年教育的标志性著作——《晚年教育手册》，该书汇编了美国许多老年教育方案的资料，目的是帮助老年人做好充分利用晚年的准备。1952年，芝加哥大学率先开设函授课程，为人们提供退休前教育，老年教育正式开始起步。1956年，美国卫生、教育和福利部长办公室安排专门工作人员负责协调老龄工作。艾森豪威尔总统提议并创建了联邦老龄化委员会。在1950年代中期，美国联邦政府、州政府、公立学校、大学、图书馆、工商企业界等，都提供许多与老年教育相关的活动，但这些活动或课程并不是专门为老年人设计或开设的，只是兼收老年人参加或学习。事实上，佛罗里达州第一个开设专门为老年人设计的课程，此后，专门以老年人为对象开设的课程才日渐增多。

这个阶段是美国老年教育政策萌芽时期，可以看出，其老年教育事业随着老龄化社会的到来而得以缓慢发展，能够初步满足部分老年人的基本学习需求，同时也是为老年人退休做好充分准备。

2.探索阶段(1960—1979年)

1961年，第一届白宫老龄会议在华盛顿召开，主要探讨老年人福利与教育政策问题。1965年，美国国会通过了《美国老年人法案》，以立法的形式保障老年人接受社会相关支持服务的权利。最初的立法规定了向各州提供社区规划、社会服务、研究和发展项目以及老龄领域人员培训的补助金。依据该法还设立了老龄管理局，负责管理新设立的联邦协调中心，其主要负责制定赠款方案及承担有关老年人的事务。该法案还包括支持美国低收入老年人的社区服务就业，老龄领域的培训、研究和示范活动，以及弱势老年人权利保护活动等。[1]

1966年，美国《成人教育法案》颁布施行。该法案涉及老年教育的内容主要包括：规定联邦政府应拨款给州和地方教育机构或其他公私立非营利机构，以便推行法案，向读说能力有限且居住在与其原有文化不同地区的老年人提供教育机会等。

1971年，第二届白宫老龄会议如期举行，“老年教育学之父”麦克拉斯基教授向大会提交了《教育：问题和背景》研究报告，首次提出老年人的教育需求分类理论，促使美国老年教育从以社会服务为主转变为帮助老年人实现自我价值为主。[2]该会议提出了老年教育的七大目标，如：帮助老年人激发生命潜能，以及自由地发展伙伴关系的角色，进一步促进社会福利；帮助社会了解各个年龄层的需求，并提供有品质的教育机会，以进行终身学习等。[3]

这个阶段在美国老年教育政策发展历程中具有里程碑意义。第一届和第二届白宫老龄会议的连续召开，引起社会各界对于老年教育的重视，对老年教育事业的投入有所增加，同时也给之后的老年教育项目的开展指明了方向，而成人教育法案的颁布丰富了老年教育的内容，也进一步完善了老年教育政策的不足之处。

3.发展阶段(1980—2001年)

1981年，第三届白宫老龄会议召开，其主要议题是讨论老年人社会保险问题，且主要是为老年女性、少数族裔与失能者等弱势群体探讨完善的解决方案，以确保其权益得到保障。此外，这次会议还指出老年人在生活方面存在的主要问题，如社会福利、生理与心理健康、经济安全等，绝大多数都可以通过学习得以解决。

1995年的第四届白宫老龄会议主要议题是给老年人提供社会安全网络环境。如认同《社会安全法案》中的医疗照护、医疗援助条款与《美国老年人法案》所带来的意义与价值。

2000年，《美国老年人法案》在修订时，特别强调将老年人的学习权落实在各州政府的社区政策上，并明确指出，应结合社区老年人的健康、照护、福利与教育需求，由社区及地方区域性建立的社区伙伴联盟共同提供服务，其主要策略包括：在社区学院规划的课程中给予学费优惠，对50岁以上的老年学习者均免学费；其他课程则对50岁至64岁的老年学习者学费减半，而65岁以上的老年学习者则有部分课程亦可学费全免等。

这个阶段是美国老年教育政策稳步发展时期，此时段内的两届白宫老龄会议重点关注到了老年人中的弱势群体的教育需求，如老年女性、少数族裔、失能者、老年移民等。同时《美国老年人法案》不断完善，保障了老年人的学习权。

4.深化阶段(2002年至今)

2001年，“911事件”对美国政治、经济、文化等很多领域都产生了重要影响，同时，美国联邦政府适时调整了老龄化相关领域及老年教育的政策指向。

2005年，第五届白宫老龄会议召开，此次会议主题为终身规划，讨论重点对象是即将步入退休生活的美国公民，讨论议题是如何帮助他们及早开始规划退休储蓄以及延后退休年限等问题，以帮助其有效安排退休生活。参与会议的代表人员在讨论老龄化议题的过程中提出50项解决方案，并且工作团队也提出执行这些解决方案的策略。

2012年，社区生活管理局成立，综合了此前的老龄管理局、残疾办公室和残疾人发展管理局职能，统一管理老年人事务，包括管理一部分老年教育机构活动。

2015年，第六届白宫老龄会议召开，会议重点是强调老年人的需求和对社会的贡献。会议确定了四个对老年人福祉至关重要的讨论主题：健康老龄化、退休保障、长期支持和服务、老年司法。与此同时，议题还强调不应忽视老年人的政治权利、地位和作用以及老年需求。[4]会议拟定了“金融教育计划”，对于帮助雇员更好地做好退休前准备起到了至关重要的作用。会议还介绍了密歇根科技大学向本州农村地区老年人提供数字识字教学的服务，该校“打破数字障碍小组”将在校大学生与老年学习者一一配对，协助老年学习者学习。2017年，该计划扩大到了更多的老年学习者，有100名学生型导师协助指导，其目的是在全国范围内产生一个可推广的老年教育范式。[5]

2020年，新型冠状病毒疫情影响世界各地，虽然并没有直接冲击美国老年教育相关政策，但《美国老年人法案》经修订后于3月份颁布，授权批准了2020—2024财年计划。该法案要求：制定计划探索老龄研究，并协助制定和执行旨在满足老年人健康和经济需求的方案以提供支持服务，主要包括营养、医疗、教育和培训服务(退休前培训和继续教育)、文化体验，还包括艺术欣赏、低成本交通和住房、辅助技术和保健(精神和行为健康)服务等。[6]

这个阶段也召开了两届白宫老龄会议，两届会议丰富了老年教育的内容，扩大了老年教育的关注点，重点关注主题包括老年人的终身规划、老年人的政治权利等，其背后往往伴随着美国深刻的社会政治经济文化等领域的变革。美国老年教育政策历经半个多世纪的变迁，至今仍在不断修订完善之中。

二、文本分析

老年教育“政策文本是教育政策的静态载体，是教育政策的基本表现形式”，[7]是政府发布的一系列老年教育政策文件。“政策文本是任何一项政策的基本表现形式，同时在形成教育政策的过程中，教育政策的制定主体往往把教育政策所要表达的实质内容或隐晦或明确地体现在不同形式的合法化文本之中。因此，只要通过对文本的理解与解读，就可以严格地贯彻落实政策的精神。”[8]在本文中，我们主要选取美国老年教育政策发展延续过程中相关重要文件(见表1)作为研究样本，从目标、主体、措施和程序四个方面进行研究分析。

表1 美国老年教育发展过程中的重要法案及事件表

1.老年教育政策目标

通过对美国老年教育相关政策文本进行分析，我们认为其政策目标主要可以归纳为如下七点：一是鼓励老年人参与形式多样的教育项目；二是扩展老年教育参与者的多样性；三是鼓励发展专门机构及组织，把为老年人提供教育作为一项主要或专属任务，并作为教育机构的重点工作；四是推动老年教育机构师资专业化发展；五是老年人不因年龄受到就业歧视；六是将老年人的学习权落实在各州政府的社区政策上；七是利用信息技术加强对美国老年人的生活支持。

美国老年教育政策实行初期，大多数政策制定者认为老年人的教育需求是无足轻重的，也很少投入经费，很多人质疑老年人接受教育的价值和意义。但随着社会发展、政治文明的进步，及老龄化带来的社会压力，美国老年教育政策目标逐渐趋于清晰完善。另外，初始时期缺乏政策举措的一个重要原因是，人们认为对所有年龄层次的人进行教育是国家的责任，而不是州政府的责任。老年人群体更应该放在国家一级而不是州一级指导其政治活动。美国退休人员协会和全国老龄问题委员会等组织主要向国会和总统提出请求，而很少有组织机构强调通过国家治理实现变革。美国政府政策的制定绝不只局限于政府机构和最上层领导人，各种社会力量和社会机构亦发挥着重要的乃至决定性的作用。

2.老年教育政策主体

政策主体的分类多以官方决策者和非官方参与者进行划分。安德森认为，官方决策者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们。[9]美国老年教育政策涉及的主体主要有国会、联邦最高法院、总统、州、利益集团、大众传媒、普通公民等。由于美国是联邦制国家，联邦设有最高的立法、行政和司法机关，有统一的宪法和法律，是国际交往的主体；各州也有自己的宪法、法律和政府机构；若各州的宪法和法律与联邦发生冲突，则联邦优先于州。美国宪法列举了联邦享有的权力，不经宪法列举的其他权力，除非宪法明文禁止各州行使外，一概为州政府保留，教育权力就是其中的一项。这为州级政府创造了一个合适的法律环境，使其能够就本州辖境内的老年教育问题制定适宜的政策。因此，美国联邦政府所制定的政策或法案成为各州政府推行老年教育的最高指导原则。自1961年开始，每隔十年左右，联邦政府召集学者、专家、相关部门人员在白宫共同探讨老龄相关议题，其中以1971年的白宫老龄会议上老年教育学家麦克拉斯基提交的报告最负盛名，该篇报告提出了老年教育的七项目标，成为美国老年教育政策发展的指向。而后，1981年的白宫老龄会议延续积极老年教育观，注重“自我协助”(self-assistance)的老年教育。因此，美国各州政府与地方组织就以联邦政府所制定的《美国老年人法案》为准则，再充分考虑各州的社会发展环境而制定合适的老年教育政策。由此可知，作为老年教育政策主体的美国联邦政府决定了老年教育政策的原则或方向，各州并无统一的老年教育政策，而是呈现多元发展的局面。另一方面，美国的教育政策与老龄政策都提出有关老年教育的议题，在这两个因素的影响下，地方、州以及联邦制定相关政策时，并非单向发展，而是多元共存、多向发展。

3.老年教育政策措施

美国老年教育政策措施的重点主要集中于如下几个方面：受教育权、入学与就业的年龄限制与歧视、少数与弱势族群的权利、老年人力资源、老年教育相关行业人员的培训等。

从政策措施的主要内容来看，老年教育政策重点要解决的问题是：一是重视老年学习者的受教育权。初期的白宫老龄会议均肯定学习与教育给老年人所带来的积极意义。麦克拉斯基在会议上指出每个人在任何年龄阶段均有受教育的潜能。二是消除老年人在入学与就业方面的年龄限制与歧视。在入学方面，《成人教育法案》规定，任何年龄层的成人都应该免费完成高中教育，高等教育法案还取消了大学的入学年龄限制；在就业方面，《禁止歧视老年人法案》规定用人单位应以能力而不是年龄作为雇佣标准。三是确定老年教育的范畴，政府鼓励私立机构提供正规与非正规教育，内容包括各种老年人支持服务、营养计划、健康保健活动、退休教育、财务管理教育等课程。四是尊重少数与弱势族群的权利。依据《美国老年人法案》，相继成立了联邦老龄管理局、州建立地方老人局以及区域层级的老人局，作为协调与整合资源之用。其后，在《美国老年人法案》修订中，又再次强调各州设立老年人服务与管理部门的必要，提出制定老年学习方案、实施老年教育成效监督及协调老年人事务等相关建议。

4.老年教育政策程序

制定教育政策是一个国家对教育进行计划、指导、协调和控制的重要方式，它是一个复杂的、动态的、持续的过程，涉及多方面的价值要素与利益调整。“一个完整的教育政策过程的周期包括以下五个阶段：提出问题和目标构想；拟定各种可供选择的政策方案；政府制订计划；执行计划和反馈；评价计划和修改计划，产生新的计划。”[10]美国联邦政府、地方政府、非政府组织及相关利益集团都希望在教育政策领域争得一席之地，这就使得政策制定的整个过程在很大程度上呈现的是一个政治较量的过程，是一个各种利益关系取得平衡的过程。因此，美国老年教育政策在制定过程中同时还受到两种决策模式的影响：消极福利模式和积极教育模式。

早期，美国社会各界普遍将老年人群视为伤残、游荡者、孤独、贫困等人群，这种观点影响了美国政府有关老年教育政策的制定，即以社会福利取向为主，其中在高等教育法案中，鼓励大学开设老龄化与健康、就业与退休适应等相关课程，希望协助老年人适应退休后的生活，这种情况延续至1960年代末。到1970年代，特别是在麦克拉斯基的白宫老龄报告之后，联邦政府开始积极行动，重视人们对老年教育的迫切需求，各项老年教育相关法案陆续制订并修正，且提供经费资助社区学院开发老年学习活动，更激发了社会对老年教育的参与及重视。经过多次对老年教育政策反思和修订，厘清了老年教育政策制定的目的、标准与价值，老年教育政策逐步完善。

美国在实现老年教育决策民主化的过程中，由各方精英组成的智囊团往往发挥重要作用，比如历届白宫老龄会议的顾问团，他们能敏锐地把握与洞察老年教育问题，并在研究的基础上提出切实可行的政策建议，而政府又会充分重视乃至全盘吸纳这些建议，这种对专家发言权和建议权的尊重亦确保了政策决策的科学性。另一方面，在美国，老年教育问题作为一个公共领域问题，被国家和社会各界共同关注，特别是老龄化社会到来以后，国家和普通民众之间全面积极地参与和互动，即国家作用于社会并使普通民众积极参与，而普通民众也会采取各种方式来引起国家对其利益诉求的关注。这是美国老年教育政策得以顺利推行的保障。

三、研究启示

1.推动老年教育专门法律落地

从上述美国老年教育政策发展的四个阶段可以看出，每个阶段都有老年教育相关政策法规的出台，且自第二阶段开始，都有起到关键作用的白宫老龄会议精英顾问团的政策建议和专家意见，特别是起到纲领作用的《美国老年人法案》的出台，引领了人口结构变化背景下的美国老年教育事业的长足发展。近年来，我国陆续颁布了一系列老年教育相关法规政策，如《老年教育发展规划(2016—2020年)》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的若干意见》等，除此之外，还有一些地方性法规条例相继出台，如《天津市老年人教育条例(2002年)》《福建省终身教育促进条例(2005年)》《上海市终身教育促进条例(2011年)》《成都市社区教育促进条例(2016年)》《安徽省老年教育条例(2020年)》等，这些地方条例都将老年教育作为法规的重要内容，这为国家立法奠定了一定基础，但是国家层面上的《老年教育法》尚没有出台，一直处于热议之中。据全国老龄办测算，从2015年到2035年，我国将进入急速老龄化阶段，老年人口将从2.12亿增加到4.18亿，占比提升到29%。[11]因此，未来参与老年教育的人数将会急速增加，迫切需要国家从顶层设计的层面对全国老年教育进行系统指导。当前，我国老年教育政策法规的出台大多都是政策层面的，而法律层面的则较少，仅有《老年人权益保障法》，但是缺乏一部完整的具有针对性的老年教育法律。因此，可参照《美国老年人法案》，加快制定我国的《老年教育法》，明晰老年教育事业发展方向，使老年教育事业的发展有章可循、有法可依。

2.建立老年人力资源开发服务体系

老年人阅历广，积累了丰富的生活经验与智慧。在医疗水平及现代生活环境质量都较高的情况下，许多即将退休或已退休的老年人，生理心理依然健康，因此，社会不应将老年人片面地视为一种负担，或者强制老年人退出工作岗位或领域，而应将其视作宝贵的社会财富资源，使老年人充分发挥其智慧、经验、眼光与资历，继续为社会发展服务。反过来，老年人因其向社会提供服务，生理心理均得到自信与快乐，给老年人的心理调适与社会适应带来积极老龄化影响。如《美国老年人法案》，鼓励退休人员从事志愿服务工作，并且规定55岁以上、低收入、就业困难的失业老人，能利用部分时间接受教育培训课程，将所学用于社区中从事服务工作，将给予合理的报酬与生活津贴。类似的规定事项，也可见于美国志愿服务法案以及综合就业训练法案中。当下我国老年教育资源供给有限，增速跟不上人口老龄化的社会进程，老年教育理念与价值观仍停留在满足个体娱乐休闲需求层面，宝贵的老年人力资源开发与相关培训均相对薄弱，迫切需要建立老年人力资源开发服务体系，把老年人作为行为主体，通过老年教育和社会参与，充分发挥老年人的智力优势、经验优势和技能优势。利用互联网技术，建立老年人力资源开发服务体系，进一步开发丰富的、宝贵的老年人力资源，使其服务于国家社会经济建设。

3.推动老年教育资源配置合理布局

美国老年教育资源供给类型多样、内容丰富，如正规大学或学院、博物馆、图书馆、老年中心、老年寄宿教育、社区学院、老年游学营、老年剧场等，[12]可以说社会各类机构只要符合条件均可向老年人提供多种多样的教育服务，而这也是得益于美国老年教育政策法规的鼓励和引导。如《成人教育法案》规定，推行成人教育服务主要依靠企业、工会、图书馆、高等院校、医疗保健，及贫困计划项目和社区组织等机构，而不是仅仅依靠公立学校。我国当前的老年教育主要还是依靠老年大学、老年学校，办学形式较为单一、课程内容覆盖面较为狭窄，改变目前状况，可以从以下方面入手：一是鼓励各类院校举办老年大学，部门、行业和企业举办的老年大学继续面向社会开放，支持社会力量参与举办老年大学；二是大力兴办老年开放大学，进行老年远程教育探索；三是积极开发教学内容，将面授学习、体验学习、网上学习、读书会、讲座、游学、志愿服务等多种形式结合起来进行老年教育活动；四是在全国广大农村地区对“撤点并校”后空置的基础教育资源再利用，可以将其改造为农村老年学习中心；五是充分利用博物馆、图书馆、文化馆、体育馆等场馆场地实施老年教育。根据国家统计局第七次全国人口普查数据显示，2020年末，我国60岁及以上人口为26 402万人，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口为19 064万人，占总人口的13.5%。[13]可见，随着人口老龄化持续加剧，将会有越来越多的老年人进入老年大学或老年教育机构学习，扩大老年大学的供给已经成为当前加快发展老年教育的迫切任务。参加老年大学学习已经成为引导老年人终身学习、积极向上、健康养老的生活方式。但是当前老年教育资源供给紧张、管理体制不顺等问题已成为制约我国老年教育发展的重要因素，迫切需要对我国老年教育资源配置进行科学合理规划布局。

4.提升老年教育从业人员专业素养

随着老龄化社会进程的加快、老年人口的逐年增加，老年教育相关从业人员将会越来越多，但专业人才培训等较为欠缺。打造一支专业化程度较高的老年教育与服务管理专业技术人员队伍已成为紧迫的社会需要。美国联邦政府在《美国老年人法案》及第五届白宫老龄会议中，均十分重视老年教育相关从业人员的培训工作，如规定：为所有的健康照护专家、辅助性照护专家、保健护理学生以及直接照护工作者提供老年学的教育与培训；对老年人群体中出现沮丧与疾病等心理方面问题的人员，应当加以重视并评估其程度，提供教育训练方案，同时对照护人员进行培训，以便帮助老年人改善其心理方面的疾病；提供健康照护人员教育训练课程，以强化其在技能、文化素养以及老年学等方面的专业知识与能力。我国《老年教育发展规划(2016—2020年)》中也明确提出，“加强学科建设与人才培养培训。鼓励综合类高校、师范类院校、职业院校开设老年教育相关专业，其他高校也要加强老年教育相关专业建设。支持有条件的高校开展老年教育方向的研究生教育，加快培养老年教育教学、科研和管理人才。鼓励老年教育机构的专任教师和管理人员在职进修老年教育专业课程，攻读相关专业学位。”这为我们提升老年教育从业人员专业素养、提高专业技能等指明了重要方向与实施路径。

5.构建老年学习权益保障机制

学习权是对受教育权的突破与发展。老年学习权主要是指享受教育和文化资源的权利，也即老年人应能享受到社会的教育、文化、精神产品和文娱资源，包括学习机会平等权、个性发展权、学习条件主张权、获得帮助权、学习成就认可权等。[14]美国老年人法律对老年人学习权益的保障始于20世纪60年代。1965年颁布的《美国老年人法案》启动了许多有关老年人权益的公共项目，如营养教育、交通、卫生、居住等各类老年服务设施，另有营养保健及老年中心等，附设有专业的培训人员及研究、社区服务就业等事务。及至2000年该法案经修订后，更加强调要保障老年人的学习权。该法案主要目标就在于协助老年人获得和其他年龄层人群相同的权利，如社会服务、身心健康、教育学习、自由尊严等权利。与此同时，相关法案还保障老年人再就业的权利，这也是间接保障老年人学习职业知识以提高专业技术水平的权利。如《禁止歧视老年人法案》《职业教育法》《综合就业训练法》等相关法律，均提供并保障老年人就业学习机会。由是观之，老年人学习权益的保障机制有赖于国家在立法层面上明确老年人应该享有的学习权利，以及家庭、学校、用人单位和政府等义务主体在保障老年人学习权利的过程中应履行的责任。从国家层面构建老年学习权益保障机制，有利于老年教育事业的持续深入推进，并能有效应对老龄化社会所带来的诸多紧迫问题。