继续教育义务化的公法学省思

任肖容

(最高人民检察院检察理论研究所，北京 100144)

继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，是终身学习的重要一环。从国家提供部分继续教育经费，建设继续教育基地的角度来说，继续教育是国家给付义务的体现，属于给付行政范畴。但在实践中，诸多行业如卫生、交通运输、教育、税务等均对从业人员接受继续教育提出了明确要求，呈现出义务化的发展趋势。所谓继续教育义务化是指继续教育成为部分从业人员应当履行的义务，其履行方式由法规设定，如未履行则将承受不利后果。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的设想，到2020年从业人员继续教育年参与率达到50%，从业人员当年参与继续教育的规模预计要增加到3.5亿人次。随着继续教育的发展，需要重新反思继续教育的定位。它不仅涉及众多从业人员的工作权、受教育权等权利，也涉及继续教育及终身教育未来的发展方向。继续教育对从业人员更新专业技能具有重要意义，因此国家在继续教育领域有给付义务不难理解。但继续教育非义务教育，国家是否可以干预使其成为从业人员的义务？为此，本文对当前继续教育的义务化现状进行了归纳，并在此基础上探讨继续教育作为从业人员公法义务的合法性及合理性，最后讨论继续教育的法律定位及改革方向。

一、作为公法义务的继续教育

实践中，继续教育义务化主要体现在三个方面，一是法规对继续教育定性为部分从业人员的义务；二是法规对义务的履行方式进行了具体规定；三是法规为不接受或不按规定接受继续教育设定了法律后果。上述三个方面符合义务“应当+行为+引起法律责任的可能性”的判断模式，可见继续教育在实践中已表现出“义务化”的特征。

(一)将继续教育设定为应当履行的义务

公权力机关通过法规将接受继续教育定位为从业人员的义务。从检索来看，我国共有四部法律明确了继续教育具有义务性，分别为《教育法》《中医药法》《公务员法》和《资产评估法》。法律的规定是原则性的，一般表述为“有继续教育义务”或“应当按照规定接受继续教育”。规章及规范性文件对继续教育的义务规定则更加具体，并且实施早于法律规定，是目前我国继续教育实践中运行最多的规则形式。早在上世纪，受联合国科教文组织大力推广终身学习的影响，继续教育在我国发展起来。一系列行政规范性文件出台并指导了我国早期的继续教育实践，包括1987年的《企业科技人员继续教育暂行规定》及1995年的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》等。后期，越来越多的专业领域开始单独颁行继续教育规定，并将继续教育作为该领域从业人员的义务。比较有代表性的部门规章是1999年教育部颁布的《中小学教师继续教育规定》。上述部门规章及规范性文件中均将继续教育设定为从业人员的义务。如果说法律中关于继续教育原则性的规定还可以勉强将义务解释为“对某种状态的希望”，但结合部门规章和规范性文件就会发现，接受继续教育并不仅仅是从业人员的道德义务，更是法律义务，该义务来源于法律规则，是对从业人员做出某种行为的要求。

(二)规定继续教育应该履行的具体义务

继续教育具体应履行哪些义务主要是通过规章、规范性文件、行业协会规定等形式来加以明确。这些规定明确了从业人员履行继续教育义务的具体要求及考核主管机关，使得从业人员履行继续教育义务的行为形式受到限制。

首先是法规规定了从业人员接受继续教育的具体要求，包括内容、学时、学分、学习方式等。(1)规定继续教育的内容。根据《专业技术人员继续教育规定》，继续教育的内容主要有两部分，分别为公需科目和专业知识。(2)规定继续教育的学时、学分。二者均是公权力机关对从业人员是否完成规定继续教育内容的考核方式。(3)规定继续教育的学习方式。继续教育学习方式是官方认可的接受继续教育的方式。常见的学习方式包括参加学术会议、接受远程教育等。在这种模式下，规定之外的继续教育是受到限制的，也很难获得官方承认。例如自学是医学继续教育的一种学习方式，但自学要求却是重重限制。要先拟定自学计划，经科室领导同意后写出综述，每2 000字授予1学分，且每年不得超过5学分。综上，专业人员继续教育学什么、学多少、如何学都有明文规定，这和从业人员基于自身需求主动进行学习是不同的。

其次，法规还规定了继续教育的考核机关。继续教育学时、学分等认定需要主管机关，一般是人事部门、行业主管机关、行业协会的同意。部分省市人事部门还制作了行政规范性文件对继续教育学时、学分授予进行规定。

(三)规定不履行继续教育义务的后果

在规定继续教育法律义务的同时，法规还设定了不履行义务所导致的法律后果，包括影响职称评聘、进行负面评价、影响职业资格等。这些负面后果和公民工作权等权利直接相关，使得公民“不得不”接受继续教育。

1.影响职称评聘

2.进行负面评价

负面评价的形式有多种，包括批评教育、发布公告、影响信用记录等。(1)批评教育。例如，《中小学教师继续教育规定》中对不参加继续教育的负面后果规定为：“违反本规定，无正当理由拒不参加继续教育的中小学教师，所在学校应督促其改正，并视情节给予批评教育”。(2)发布公告。例如，《税务师继续教育管理办法》第十八条规定“税务师拒不接受继续教育，由地方税协向社会发布公告，并抄送省级税务机关，记入涉税服务从业人员个人信用档案，并按有关规定处理”。(3)影响信用记录。例如，根据《道路运输驾驶员诚信考核办法(试行)》的规定，超过规定时间30日以上未参加继续教育培训的可以在道路运输驾驶员诚信考核计分中计3分，计分之后就会对道路运输驾驶员诚信考核等级产生影响。

3.影响职业资格

影响内容包括职业资格证注册及年检。部分专业技术人员的资格证注册及年检和继续教育挂钩，若从业人员不按照规定完成继续教育，行政机关就对资格证不予注册或年检，进而使相对人丧失执业能力。(1)资格证注册。例如，《中华全国律师协会执业律师继续教育试行办法》第十一条规定“执业律师每年应当参加全国律协或省级律协培训机构举办的不少于30课时的继续教育学习。没有完成规定课时学习，律师管理部门不予年度注册”。而按照《律师执业证管理办法》第十二条的规定“律师执业证每年度注册一次，未经注册的无效”。(2)资格证年检。例如，《中国资产评估协会执业会员继续教育管理办法》规定“对于未完成当年继续教育学时，且不符合本办法第十八条规定情形的执业会员，由地方协会限期进行强制培训，对于拒不接受强制培训或强制培训不合格的执业会员，不予通过年检”。根据《资产评估师职业资格证书登记办法(试行)》的规定，未通过定期检查的，直接取消资产评估师职业资格证书登记，情节严重的，收回其职业资格证书。

如果说职称评聘换一种角度可以理解为对从业人员的激励，但在负面评价及影响从业资格的“大棒”下，继续教育实际上已经成为众多行业从业人员的义务。

(四)小结

二、继续教育义务化的规范审查

(一)继续教育义务化的合宪性审查

1.受教育义务不包括受继续教育义务

1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》都仅仅规定了公民享有受教育的权利，没有规定公民有受教育的义务。公民有受教育义务是现行1982年《宪法》中的规定。与继续教育相关的宪法条款有两个：其一为《宪法》第十九条第二款和第三款；其二为《宪法》第四十六条。

受教育的宪法义务是《宪法》第四十六条规定的。与本文相关的问题主要有二：其一，受教育义务成立吗？其二，若受教育义务成立，那么受教育义务指向哪个阶段的教育？对于受教育义务是否成立的问题，目前学界的通说是承认公民有受教育义务。比较有代表性的是许崇德教授的观点“考虑到建设社会主义强大国家必须大力改善全民素质，提高全国人民的道德、文化水平，为此，每一个公民必须接受教育，这是带强迫性的”。对于受教育义务阶段性的问题主流看法认为仅指义务教育阶段。例如，郑贤君教授就认为，作为公民受教育的义务只存在初等教育阶段，教育既是一项权利也是一项义务是在初等教育阶段而言的。吴鹏教授认为，在非义务教育阶段，国家无权强制公民接受非义务教育，公民可以不参加非义务教育阶段的学习。因此，《宪法》第四十六条所规定的受教育义务是《义务教育法》所规定的义务教育，即公民应履行最低程度的受教育义务，而不包括继续教育在内的其他阶段的教育。

2.受继续教育义务非宪法义务的缘由

其次，宪法之所以规定公民义务应该是“为了避免政府(国家)没完没了、任意科处公民的义务而设置的”。受教育权作为宪法规定的基本权，其既有要求国家作为的积极面向，也具有要求国家不作为(免于干预或侵犯)的消极面向。若将受教育义务扩展至继续教育阶段，就意味着公民的受教育义务时间被扩充至现有义务教育之数倍，无疑相当于抛弃教育权的消极面向并影响受教育权的积极行使，与公民受教育权相抵触。

既然受继续教育的义务已不属于宪法规定的义务，那么法律、部门规章及行政规范性文件是否可以创设继续教育的义务呢？

(二)继续教育义务化的合法性审查

1.缺乏法律位阶规定

国家可以对权利进行限制，其中一个重要的违宪阻却事由即是法律保留。法律保留是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，行政机关只能在有法律规定或法律授权的情况下才能作出决定。法律保留一般表现为侵害保留，但近年来根据重要性理论，认为给付行政如涉及原则性问题而属于重要性事项的，也应有法律依据。但我国法律层面对接受继续教育义务的法律规定乏善可陈，仅包括前文所列举的《教育法》《公务员法》《资产评估法》《中医药法》。目前我国还尚未推出继续教育的专项立法，法律层面的授权依据及执行依据仍有欠缺。下文按照法律颁布的时间顺序分别对四部法律的相关规定进行分析：

2.受继续教育义务的层层加码

“层层加码”是政治学中描述多层级政府系统为达成目标，在任务传导过程中地方政府压力逐级增加的一种表述。通过对继续教育领域法规的梳理，笔者发现随着法规层级的降低(“宪法—法律—行政法规—部门规章—规范性文件”“宪法—法律—地方性法规—地方政府规章—规范性文件”)，对继续教育义务的规定也呈现出层层加码的现象。

中央层级规范等级有关受继续教育义务的规定宪法法律行政法规部门规章规范性文件/行业协会文件保障受教育权,教育义务限于义务教育大部分规定有接受继续教育的权利,未规定有接受继续教育的义务(例如《执业医师法》);个别规定部分行业从业人员有接受继续教育的义务(例如《资产评估法》)尚无行政法规明确设定专业技术人员等众多从业人员有接受继续教育的义务(例如《专业技术人员继续教育规定》)设定更为细致的义务及考核办法(如《继续医学教育学分授予办法》)

(三)小结

从上文分析来看，受继续教育义务只有部分领域有法律依据。除此之外，受继续教育义务在法律层面和行政法规层面几乎是找不到执行依据。国务院的决定、命令也只是泛泛规定要发展继续教育而非将其当作专业技术人员等必须要完成的义务事项。长期以来规章及规范性文件成为继续教育的义务规定的主要来源。

根据《立法法》规定，国务院尚且只能在宪法规定的职权范围内根据法律制定执行性的行政法规，或者在法律的专门授权时制定补充性、创制性行政法规。而部门规章即使是本部门权限内的事项，制定的规章也只能在法律、行政法规、决定、命令规定的幅度内加以具体化。没有国务院的行政法规、决定、命令，即使有组织法上的职能，部门规章也不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。上述层层加码的现象已经违反了法律保留原则，是以职权规定取代法规规定，以组织法取代行为法，继续教育义务化面临合法性不足的困境。本文并非否定接受继续教育作为从业人员的义务，而是反对无法律依据或授权就增设从业人员义务，克减从业人员权利。行政机关必须在法治和法律的范围内活动，不得违反法律保留原则。此外，继续教育义务化不仅有合法性的问题，其合理性仍有待商榷。

三、继续教育义务化的合理审查

比例原则是指行政主体实施行政行为应有助于行政目标达成，如果行政行为可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，行政目的与所采取的行为应有适当比例。下文结合目的正当性与传统的“三阶”比例原则对继续教育义务化这一现象进行分析：

(一)继续教育义务化的目的正当性审查

(二)继续教育义务化的比例原则审查

1.适当性审查

2.必要性审查

必要性又称为最小侵害原则，即在众多可以达成目的的手段中行政机关要选择对相对人侵害最小的手段。达成提高技能等立法目的有诸多温和可替代的措施，国家未充分发挥个人及社会的能动性就采用义务化的方式未遵循辅助性原则。辅助性原则是指在处理国家、社会、公民的关系方面，国家的作用是社会的补充，限于公民不能自己处理的事务。首先，公民个人基于职业发展等目的可以自主进行学习，并采用多样化的学习方式。公民继续教育的学习方式是众多的，包括正式学习(Formal learning)，非正式学习(Non-formal learning)，经验学习(Informal learning)等。所谓非正式学习是指在活动中学习，尽管这些活动没有被明确称为学习，但包含重要的学习内容，如在工作场所获得的职业技能。经验学习则是与家庭、工作或休闲有关的日常生活活动所产生的学习，例如从自己的经历反省提升和他人的经历中学习经验教训。但由于非正式学习及经验学习难以量化考评，导致继续教育机械式执行(例如自学需要批准且需完成规定字数的学习报告)或不把经验学习及非正式学习纳入其中。其次，社会本身存在继续教育的动机和资源。例如，企业基于提高员工素质需要自行开展职业培训，高校提供免费公开课，培训公司提供优质付费课程等。上述方式均是更容易达成继续教育目标的方式且成本更低，但却非继续教育义务化的法定方式而得不到承认。只有当个人及社会的自发力量无法实现继续教育促进科技进步的公共福祉时才允许国家公权力介入。因此采用使继续教育义务化的方式直接进行干预的必要性不足。

3.均衡性审查

(三)小结

在理论上，以“法律保留”作为限制宪法上基本权利的准则，而以比例原则充当其内在界限。从上文的分析来看，继续教育义务化不仅违反了法律保留原则，合法性不足，而且立法目的正当性也有所欠缺，合理性无法通过比例原则的检验。国家未遵守辅助性原则就介入继续教育并采取将继续教育义务化的强硬措施，使得公权力弥漫于原本应宽松自由的继续教育之中。继续教育义务化的方式对于达成提高专业技能的立法目的而言，手段过当，已经构成对从业人员受教育权、工作权、财产权不必要的限制，继续教育义务化的合理性有待加强。

四、代结语：作为权利的继续教育

长期以来，教育行政法的研究多将精力集中于高等教育、义务教育，近年来又有学者研究学前教育的法律规制。但是继续教育作为终身学习体系的重要组成部分却鲜有法律专业的学者进行研究。就人数和学习时间来讲，继续教育涉及的人数多，时间范围长。本文从该领域最基础的命题即继续教育的法律定位进行分析，也希望借由此文让更多的人关注继续教育的法治化命题。

(本文系个人观点，不代表所在单位意见)

①参见《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。

②例如《专业技术人员继续教育规定》第五条规定“继续教育实行政府、社会、用人单位和个人共同投入机制”；第二十一条规定“人力资源社会保障部按照国家有关规定遴选培训质量高、社会效益好、在继续教育方面起引领和示范作用的继续教育机构，建设国家级专业技术人员继续教育基地”；第二十三条规定“人力资源社会保障行政部门和有关行业主管部门直接举办继续教育活动的，应当突出公益性，不得收取费用”。

③例如《中华人民共和国中医药法》规定“中医药专业技术人员应当按照规定参加继续教育”；《道路运输驾驶员继续教育办法》规定“接受继续教育是道路运输驾驶员的义务。道路运输驾驶员应当按照规定接受相应的继续教育”；《中小学教师继续教育规定》规定“参加继续教育是中小学教师的权利和义务”；《税务师继续教育管理办法》规定“税务师享有参加继续教育的权利和接受继续教育的义务”。

④囿于篇幅，本文主要探讨中央层面的法规，包括法律、部门规章、部门行政规范性文件。

⑤例如《教育法》第四十一条规定“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务”；《中医药法》第三十七条规定“中医药专业技术人员应当按照规定参加继续教育”。

⑥2015年人力资源和社会保障部颁发《专业技术人员继续教育规定》，《全国专业技术人员继续教育暂行规定》(人核培发[1995]131号)被废止。

⑦例如《中小学教师继续教育规定》规定“中小学教师继续教育的内容主要包括：思想政治教育和师德修养、专业知识及更新与扩展、现代教育理论与实践、教育科学研究、教育教学技能训练和现代教育技术、现代科技与人文社会科学知识等”。

⑧前者如《专业技术人员继续教育规定》要求“专业技术人员参加继续教育的时间，每年累计应不少于90学时”。后者如《继续医学教育学分授予办法》要求“继续医学教育对象每年参加继续医学教育活动，所获得的学分不低于25学分，其中I类学分5—10学分，II类学分15—20学分”。

⑨参见《继续医学教育学分授予办法》。

⑩职称评定是从业人员提升工资福利待遇的重要途径之一。