耕地抛荒的成因、影响及其长效治理

罗拥华 刘桂玉

摘 要：后疫情时代，我国粮食安全之弦需要绷得更紧，更加注重“逆境安全”。目前，由于粮食种植比较收益低，耕地流转存在多重障碍以及青壮年劳动力不断抽离等原因，我国耕地抛荒仍未得到根治。在复杂多变的后疫情时代，如果继续让大量耕地抛荒，将会威胁到国家粮食安全。为此，要注重耕地抛荒的长效治理：一是“化零为整”，强化抛荒耕地的统一经营;二是推进“一户一田”政策，突破耕地细碎化的权属障碍;三是降低信息搜寻成本，促进抛荒耕地进入流转;四是培育新型农业经营主体，发展抛荒耕地的“接盘者”;五是充实农业“工人”队伍，壮大耕地“守望者”力量。

关键词：耕地抛荒;后疫情时代;粮食安全

中图分类号 F301 文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）16-0124-05

2020年初，一场突如其来的新冠疫情暴发，肆虐全球。一时之间，全球粮食危机风险也随之骤然上升，引发了国际社会的深切担忧。中国作为拥有14亿人口的发展中大国，粮食安全历来是治国理政的头等大事。虽然目前我国疫情已得到有效控制，进入到后疫情时代，但是有一个值得警惕的事实是，我国原本稀缺的耕地资源因为逐渐蔓延的抛荒现象而得不到有效利用，给日益吃紧的粮食安全形势带来了不利影响。在这个粮食安全得到万众瞩目的后疫情时代，再度审视我国耕地抛荒的成因与后果，探索更有效的治理措施，对于我国稳定农业根基、提高粮食供给的保险系数具有显著的意义。

1 后疫情时代的粮食安全

毋庸置疑，新冠疫情的肆虐到目前为止已经给世界经济发展和社会稳定造成了不可估量的冲击。粮食生产、加工、贸易、物流等粮食供应秩序因此受到扰乱，一部分国家的粮食出口大幅度减少，还有一部分国家则为了保障自身粮食安全而直接禁止粮食出口。2020年7月，联合国世界粮食计划署与粮农组织就发布预警：“全年将新增1.3亿饥饿人口，全世界将有6.9亿人处于饥饿状态，至少25个国家今年将面临严重饥荒风险，全球濒临50年来最严重的粮食危机。”[1]2020年下半年，我国新冠疫情基本得到了控制，2021年进入后疫情时代，粮食安全问题也被党和政府提升到了前所未有的高度。这充分说明，后疫情时代的粮食安全与平常时期的粮食安全有所不同，后疫情时代粮食安全之弦需要绷得更紧，更加注重“逆境安全”。2020年《全球粮食安全指数报告》显示，全球粮食安全状况正在恶化。到目前为止，疫情已经持续1年多，除了少数国家得到有效控制之外，世界上大多数国家尤其是美国、印度、巴西等国的形势依然严峻。疫情当前，不少国家意识到粮食才是最珍贵的战略资源。展望未来，全球新冠疫情的发展依然存在很大的不确定性，无人确切知道何时能彻底画上句号。因此，由于新冠疫情的出现与持续的可能，世界各国很可能会重新架构粮食安全，“力求自保”必将成为许多国家面对不确定性的最佳选择。也就是说，后疫情时代由于国际粮食供应链仍旧处于一个相对脆弱的阶段，若是国际疫情再度失控、出现贸易摩擦升级或者大范围的自然灾害，出口缩减、限额与禁令是随时有可能形成的“逆境”。然而，我国目前與将来仍然需要大量进口粮食。2020年，我国进口粮食1.43亿吨，进口量占国内产量的比例达到21.3%[2]。中国社科院发布的《中国农村发展报告（2020）》预计到“十四五”期末，我国仍然有1.3亿t左右的粮食缺口[3]。在这种情势下，我国虽处于后疫情时代，但是面对具有不可预见性的国际“逆境”，我国粮食安全仍然面临着前所未有的压力和考验，必须调整粮食安全的底层架构。

2 耕地抛荒成因的再度审视

学术界与新闻媒介对耕地抛荒问题已进行了持续关注，大部分研究文献和报道都对耕地抛荒的成因有比较一致的阐述，所以在这一问题上的探讨余地并不多。此外，耕地抛荒的现象由来已久，目前并没有形成新的驱动耕地抛荒的因素。接下来主要是基于后疫情时代的粮食安全，对耕地抛荒的三大关键成因进行再度审视。

2.1 粮食种植比较收益低，农户利用耕地的动力不足 “种田不如打工赚钱”是农户抛荒耕地最朴素的底层逻辑，而许多研究者认为其根本原因是粮食价格低与投入成本高。以湖南水稻为例，目前一季水稻的单产在7500kg/hm2左右，收购价大体维持在2.5元/kg，总产值为18750元/hm2，加上1575元/hm2的农业支持保护补贴，再扣除种子、化肥、农药以及用工方面的成本支出，平均净收益大概在6000元/hm2左右;与此相比，外出务工收入在200～300/d。因此，种667m2田的净收益不如外出打1～2天工，为农户成员放弃“种田”选择“打工”提供了最直观的理由。然而在笔者看来，粮食种植的比较收益低的根本原因并不是粮食价格与投入成本的双向挤压，而是农户家庭的小规模经营限制了粮食种植收益总量。首先，从价值规律来说，粮食与农业投入要素价格都由各自的价值决定，同时受市场供求关系的影响，难以通过人为拔高粮食价格和压低农业投入要素价格的方式来增加粮食种植的净收益，进而激励农户利用耕地种粮，解决耕地抛荒问题。况且随着现代粮食品种性能提升与种植技术发展，粮食平均产能还存在进一步提升的空间，加之受商品全球化的影响，进口粮食价格整体低于国内，因此国内粮食价格上升空间有限。假如能人为提高粮食收购价格，使其翻番甚至翻两番，即使不考虑提价与农业投入要素价格之间的连锁反应，以户均不足0.53hm2的规模进行经营，年收益仍然过不了万元。其实，农户在选择“种田”还是“打工”时，主要考虑的是两者1年总收益的比较。按照国家统计局发布的消息，2020年农民工月均收入水平4000余元，农户单个成员打工的年收入就接近50000元，农户家庭小规模经营的年收益不论粮食价格能高到何种程度，都与打工的年收益不在一个数量级上。如果能够扩大种植规模，让种地的农民达到户均3.33hm2左右，种田就变得比较划算，务农收入与务工收入就相差不大，就会有更多农民愿意种田[4]。

也许有人要问，为什么不通过耕地流转来扩大经营规模，例如种上6.67hm2地，年收益就可以达到40000元左右。其中有2个关键因素：一是一般农户不具备掌控大规模农业经营的人力资本;二是一般农户是风险厌恶者，打工的收益风险显著低于大规模农业经营中所蕴含的自然风险、技术风险与市场风险。因此，一般农户很难突破家庭小规模经营，粮食种植比较收益低，农户利用耕地的动力不足，从而导致耕地抛荒。

2.2 耕地流转存在多重障碍，难以完全实现集中连片经营 土地流转是解决耕地抛荒的重要途径之一。近些年来，我国各级政府在推动农村土地确权，促进经营权流转方面取得了一定的成效，流转规模逐年扩大，流转模式趋向多样化，但是仍然存在多重障碍，使得很多耕地难以进入大规模集中连片经营体系。一是耕地流转市场机制不完善，缺少一个真正贴近“三农”的流转市场。例如，目前较为成熟的平台有土流网、土地资源网、聚土网等等，但这些平台更侧重于大面积的土地租赁业务，农户小规模的耕地流转需求在其中难以得到满足。二是政府对流转中介的监管不够到位。我国现有固定的耕地流转中介场所少，市场上也缺乏统一的制度规范，很多土地流转处于一种自发无序私下交易状态。如果农户要想通过当地中介机构来实现土地流转就得需要事先交纳一笔中介费，由于流转所得的受益并不高，还要提前垫付中介费，这让绝大多数农户不能接受。此外，大多数中介机构都是自发组织的，制度并不健全，缺乏监管，在土地流转出去以后，对于后续可能发生土地使用归属等问题无法进行有效的监管，农户的土地权益得不到保障。出于以上种种原因的考虑，农户往往不信任中介机构，因而不愿将耕地通过中介机构流转出去。三是农村耕地细碎化严重，耕地流转的交易成本高。受原来家庭联产承包责任制平均分配、肥瘦搭配模式的影响，我国农村普遍存在耕地细碎化的现象，而耕地细碎化是导致高昂信息搜寻成本、谈判成本高的主要原因。一方面，不具备信息优势的农户要想出租耕地需要寻找合适的承租者，同时还需寻找其他出租者，并与他们进行共同出租的协商。另一方面，农户拥有的耕地面积往往不大，承租者为了达到集中连片利用耕地，提高经营规模的目的，往往需要与多家农户洽谈，一旦出现意见不合就有可能使得租入耕地过程前功尽弃。由此可见，耕地细碎化导致了高昂的交易成本，进而弱化了农户流出耕地的经济动机，同时压抑承租者租入土地的需求。如果耕地不能顺利流转，就很容易被承包者抛荒。

2.3 青壮年劳动力不断抽离，农村出现“空心化” 随着工业化、城镇化过程的快速推进，越来越多的农民选择进城务工。数据显示，截至2020年我国定居城市的农村户口已经达到了2.8亿。虽然目前我国农业人口从总量上来看仍然过剩，但是很多农村地区青壮年劳动力不断抽离，只剩下所谓的“386199部队”。农村青壮劳动力大量流失，导致耕地无人耕种。一方面，一些不能及时流出承包耕地的农户，因为家中缺乏青壮年劳动力，剩下的老龄劳动者只能少量耕种口粮田或者干脆全部抛荒。笔者于2021年组织了一次随机问卷调查，发现受访者中有51%的人认为自家选择耕地抛荒的原因是要外出务工创收，家里缺少劳动力耕种。另一方面，由于农村空心化，一些打算租入耕地进行规模化农场经营的农户，也因难以找到合适的“农场工人”或者不得不支付更高的用工成本而不得不放弃。当然，青壮年劳动力不断抽离的主要原因还是农户成员普遍认为种粮不划算，而向城市中的第二、三产业转移，以便获取更高收入。其次，农村教育、医疗以及精神文化生活等方面的配套设施相对较差，为了能够拥有更好的生活條件，越来越多的农户成员选择在城市定居。大量农二代、农三代通过知识改变命运，也不愿继续留在农村从事农业劳动。青壮年劳动力纷纷拥进城市，留在农村的越来越少，家中耕地因为无人耕种只能荒弃。

3 后疫情时代耕地抛荒对粮食安全的影响

2020年新冠疫情暴发，加之极端天气与虫害等灾害的叠加，世界粮食市场的系统性风险显著上升。实时数据显示，目前国际疫情仍未得到有效控制，尤其是印度等国每天新增感染病例数还在攀升，“粮食危机”可能是未来世界局势挥之不去的阴影。我国刚进入后疫情时代不久，虽然粮食供需之间基本能维持平衡，口粮能基本实现自给，但由于仍然需要大量进口大豆、玉米等，所以这种平衡属于紧平衡。在后疫情时代，任何可能破坏紧平衡状态的因素都值得重视，其中耕地抛荒这一因素更是值得警惕。目前我国缺乏全面的耕地抛荒统计数据，但是从诸多研究者的调查与新闻报道可以看出，耕地抛荒对国家粮食安全带来的负面影响已经不可轻言。

首先，后疫情时代为了应对严峻的国际粮食安全局势，我国需要增加粮食自主供应与储备，耕地抛荒则是阻碍这一战略实施最为直接的因素。在“人多地少”的背景下，抛荒导致有限耕地资源的极大浪费，所损失的粮食产能也不可估量。其次，耕地抛荒必然增加我国对粮食进口的依赖程度。粮食的生产总量主要取决于耕地数量、播种面积与复种指数等，而这些关键因素都直接受到抛荒的影响，如果不能及时治理耕地抛荒，国内粮食缺口随之扩大，结果必然导致对粮食进口的依赖程度加深。后疫情时代如果国际疫情进一步蔓延，各国关闭粮食出口通道，我国目前所需要大量进口的大豆、玉米等饲料用粮就难以得到满足，国内很容易形成“人畜争粮”局面，从而冲击谷物基本自给、口粮绝对安全的底线，威胁国家粮食安全。再次，如果国内粮食安全形势趋紧，粮食生产主体未必能迅速归位，抛荒耕地未必能立刻复耕。有不少人认为，粮食供应紧张必然导致粮价上涨，这会刺激抛荒耕地进城务工的农户“回乡种田”。这种带有浪漫主义色彩的观点恐怕忽略了2个关键：一是单纯的粮价上涨刺激难以奏效。如前所述，即使粮价翻几番，现行农户家庭小规模经营的年收益也无法与城市务工相抗衡。二是存在“回乡种田”的迁移成本。在城市稳定务工所享受的教育、医疗等城市便利以及所适应的城市生活方式具有“棘轮效应”，上去容易下来难，因此“回乡种田”除了放弃务工收入的机会成本，还面临着高昂的迁移成本。可想而知，已经半市民化的农户又怎能因为上涨的粮价轻易“回乡种田”呢？此外，还有一个关键的问题，即使农户愿意“回乡种田”，抛荒的耕地也不是能立刻复耕。有常识的人都知道，“抛荒”并不等于“休耕”，抛荒耕地没有墒情管护，“熟地”变成“生地”，即使复垦也不可能马上达到原有产能。尤其是长期抛荒的耕地，杂草灌木丛生，灌溉系统损毁，产能恢复不可能在短期之内实现。

疫情可能导致的粮食危机是一个深渊，不能跳进这个深渊，去测试这个深渊有多深。基于上述耕地抛荒对粮食安全的负面影响，在复杂多变的后疫情时代，难以想象，如果继续让大量耕地抛荒，另一方面又依赖国际市场大量进口粮食，将会使国内粮食供给暴露在怎样的风险敞口之上，所以在这个时代更需要未雨绸缪，积极治理耕地抛荒。

4 后疫情时代治理耕地抛荒的长效措施

2004—2017年，我国耕地抛荒面积在15～20万km2，约占中国耕地总面积的15%左右，这一数据也说明，中国在一定程度上存在耕地抛荒现象，如果纳入“半抛荒”耕地数量，实际抛荒面积将远高于此[5]。2021年开春之后，党和政府高度重视后疫情时代的粮食安全问题。国家出台的《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》明确提出要治理耕地抛荒，提高耕地利用率。有关新闻报道也显示，很多地方已经启动耕地抛荒专项整治行动，把恢复抛荒耕地生产作为当前春耕生产和乡村振兴的一项重要任务来抓，试图唤醒沉睡的耕地，确保应播尽播、应种尽种，为保障国家粮食安全贡献地方力量。这种依靠政府动员能力方式可以在特殊时期稳定粮食生产，在一定程度上促进抛荒耕地的复垦复耕。但是后疫情时代保障国家粮食安全的根本战略仍是“藏粮于地”与“藏粮于技”，而找到治理耕地抛荒的长效措施才是贯彻这一战略的关键。

4.1 “化零为整”，强化抛荒耕地的统一经营 耕地的零星分散是导致耕地流转困难，形成抛荒的主要原因。因此，要把提高农业种植合作化程度作为解决抛荒的重要举措。大力培植和鼓励农民种植合作组织，鼓励他们积极吸纳农户抛荒的耕地，进行规模化种植，提高耕地产出效益。积极引导外出务工和无力耕种的农户以土地入股的方式，把抛荒耕地推入合作化经营，使其聚合形成合作社资产。在耕地存在连片抛荒的地域，引导农户将抛荒耕地托管给农村合作社，由合作社将托管的抛荒耕地进行集中规划，在明确记录地块原有方位和边界的基础上，通过破除田埂整合形成大块土地，再统一进行规模化种植。当然，合作社要与农户签订有法律效力的抛荒耕地委托代管合同，确保农户合理的耕地入托收益，以激励农户将抛荒耕地入托。还可以成立村级或者镇级的“土地银行”，探索“零存整贷”模式，把农户分散抛荒的耕地集中起来，由村镇融资平田整地，重新调整或者全新规划，然后再进行统一挂牌流转。

4.2 推进“一户一田”政策，突破耕地细碎化的权属障碍 作为当初家庭承包经营制的现实结果，“一户多田”在很大程度上是导致谈判成本高与耕地流转困难而抛荒的一个主要原因。那么，探索完善“一户一田”政策就是“化零为整”，突破耕地细碎化的权属障碍，为抛荒耕地顺利进入流转通道做的关键铺垫。该政策是指一个户口只能拥有一块农田，通过互换并地、民主协商调田的方式实现“小块并大块、多块变一块”的土地调整制度，相对来说也是一种比较彻底的地块整合方法。“一户一田”政策实施有便于村社农户土地进行合并，集中进行耕地规划利用，是加强零碎耕地整合，降低耕地细碎化程度的重要举措。我国已经大力倡导和支持“一户一田”政策：2016年中央一号文件中提出“依法推进土地经营有序流转，鼓励和引导农户自愿互关承包地块实现连片耕种”;2019年出台的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》明确提出要促进农田小块并大块，逐步形成“一户一田”。当然，“一户一田”政策实施还存在诸多困难。后疫情时代，关键是要在实际操作中因地制宜地找到平衡各方涉事农户利益的方法。

4.3 降低信息搜寻成本，促进抛荒耕地进入流转 新冠疫情暴发后，全球粮食价格总体上出现了上涨趋势。如果这种趋势部分传导到国内，单单对于耕地抛荒治理而言倒是有利的环境。所以后疫情时代可能不需要过多讨论如何通过人为提高粮食收购价格来治理耕地抛荒了。总体而言，治理耕地抛荒的长效措施不是要着手把农民赶回农村，重新禁锢在耕地之上，还是要想办法把抛荒耕地顺利导入流转渠道，让闲置的耕地资源能进入重焕价值的领域。要做到这一点，一些促进耕地流转的信息生产、降低信息搜寻成本的工作需要进一步夯实。抛荒耕地能顺利通过流转而重新利用的前提是流转双方可以及时搜寻到对方信息。若是外部信息条件不佳，流转双方实际上在寻找交易对象的过程中必然会产生高昂的信息搜寻成本。所以为了尽可能地降低信息搜寻成本，应当加快农村地区的网络覆盖步伐，大力推进信息服务进村入户，加强农村信息平台的建设，对各种抛荒耕地信息资源进行整合，建立起耕地流转信息数据库，并在平台上及时发布信息，及时为抛荒耕地的流转双方提供各种信息服务，突破信息不对称的障碍，以便流转双方快速完成信息匹配。與此同时，可以进一步培植耕地流转中介服务组织，建立流转的大数据平台，实现流转信息收集、处理、存储及传递快速化，以及流转双方提供信息服务规范化和服务操作制度化、流转审批流程网络化，让抛荒耕地能通过信息匹配迅速找到重新利用者。当然，为了有效降低信息匹配风险，应当充分发挥政府主导作用，通过建立领导、培训与考核机制，健全抛荒耕地进入流转渠道的全程监督与服务体系，规范耕地流转行为，完善流转管理制度，降低流转风险，稳定流转预期，解开农户“宁可抛荒，也不流转”这一扭结，大力促进耕地流转。

4.4 培育新型农业经营主体，发展抛荒耕地的“接盘者” 有些农户家抛荒耕地并非自己的最优选择，只是因为没有合适的承租者愿意接手而不得不让耕地闲置待租。要知道，抛荒的耕地能流转出去还存在一个关键前提是要有承接的主体。核心的问题就是谁来利用抛荒的耕地？毫无疑问，现在和未来能真正扎根农村、潜心农业与深耕土地，并有能力从事集约化经营的只有新型农业经营主体，包括种植大户、专业户、家庭农场、农民合作社、农业企业等等。在这些主体中担纲的是有知识、有文化、能管理、善经营的职业农民，他们将是未来农村抛荒耕地最主要的“接盘者”。现在广大农村地区已经完成了土地确权颁证，在很大程度上消除了农户害怕把抛荒耕地流转出后“失地丧权”的疑虑和担忧，加之或多或少还有流转收益，所以只要有人愿意接手，通常农户是愿意把耕地流转出去的。如果情况如此，农村的抛荒耕地将大为减少。然而目前的现实情况是，我国仍然面临着“谁来种田”的困惑。虽然近些年在培育新型农业经营主体和现代职业农民方面已取得了不少进展，但是新型农业经营主体还面临比较大的制约和困难，需要进一步加强农业配套设施建设，加强信贷支持，完善自然风险、市场风险等风险保障机制建设，健全社会化服务体系等方面努力，以便新型农业经营主体尽快成长起来，让他们在治理耕地抛荒长效机制建设中成为真正可以依靠的中坚力量。值得特别强调的是，由于有正规教育积淀的人力资本优势，未来返乡创业大学生将是现代职业农民的一个重要来源。所以应当尽快把支持大学生返乡创业的政策细化并落到实处，加大对大学生返乡创业税收优惠、资金支持和补贴力度，加强在校大学生返乡创业教育，发挥政府对大学生返乡创业的引导作用。

4.5 充实农业“工人”队伍，壮大耕地“守望者”力量 要治理耕地抛荒，除了需要培育新型农业经营主体充当抛荒耕地的“接盘者”，同样需要懂操作、有技能、能吃苦的一线农业“工人”。农业“工人”才是耕地最忠诚的“守望者”。但是有些地方由于农业“工人”队伍力量薄弱，“接盘者”往往在当地难以招到青壮年劳动力而不得不放弃经营，导致大量耕地因为“接盘者”的放弃而被抛荒。要知道，从事专业化、规模化生产经营，既需要懂技术的、善管理的专业人才，也需要吃苦肯干的农业“工人”。后疫情时代，我国的劳动力城乡就业的分布会因为产业空间格局的调整发生相应变化，人们的就业观念也在悄然发生变化。受疫情冲击，城市中某些行业已经出现就业饱和或者萎缩的情况。后疫情时代，要抓住机会出台相应政策措施，鼓励外出务工的青壮年农民回乡就业，为振兴种植业、治理耕地抛荒、保障粮食安全贡献力量;建立有针对性的“培训+指导+服务”三位一体的培育机制，稳定现有留守农民队伍，提高其就业素质和创收能力;加大义务职业教育力度，尤其是要继续抓好对未能继续升学的农村初高中毕业生的“9+2、12+1”培训（即对农村初高中毕业生转移就业前的引导性培训），使他们成为掌握一定农业实用技术和职业技能的新型农业“工人”。当然，最重要的是要按照城乡统筹发展的方略，促进城乡平等就业，使农业“工人”在就业准入、报酬福利、工作时间、社会保障、子女入学等等方面享有与城市就业同等的待遇，解除他们“守望”耕地的后顾之忧。

参考文献

[1]联合国：世界濒临至少50年来最严重粮食危机[EB/OL].人民日报海外網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1673985430326044684&wfr=spider&for=pc.

[2]杨京.2020年中国粮食市场综述[N].粮油市场报，2021-02-20.

[3]王宾，于法稳.《中国农村发展报告2020》发布[EB/OL].中国社会科学网，http：//www.cssn.cn/xnc/202008/t20200819_5171677.shtml.

[4]李永萍.土地抛荒的发生逻辑与破解之道[J].经济学家，2018（10）：90-96.

[5]黄少安，李业梅.耕地抛荒和政府监管的理性认识[J].社会科学战线，2021（01）：67-77.

（责编：张宏民）