突破科层制:基于“政府即平台”的政府组织结构转型探索

彭慧洁

摘 要：科层制是20世纪以来世界各国政府普遍采用的组织结构，在提高行政效率与贯彻政策执行方面取得了巨大成功。但科层制本身并不是一种完美的制度，科层制的结构化与理性化面对信息化的社会发展与异质化的社会需求时显得无所适从。在推进治理体系和治理能力现代化的进程中，中国政府在实践中探索出了“平台式组织”——全国一体化政务服务平台的组织变革新模式。在“互联网+”时代下，“平台式组织”在超越科层制的束缚、实现组织结构创新、增强政府治理能力方面有其独特优势。本文以中国科层制政府的组织转型为论述起点，以新公共管理理论为分析框架，探索“平台式组织”如何突破科层制，实现组织转型发展。

关键词：科层制;平台式组织;政府组织转型;社会需求

0 引言

自20世纪90年代以来，组织学界一直致力于解决一个重要问题，即高度稳定的科层制组织无法适应复杂多变的外部环境和及时回应公众需求的问题。而如何改革政府科层制结构使其能够有效回应多样性的社会需求成为社会关注和政府改革的聚焦点。

党的十九大以来，推进国家治理体系和治理能力现代化成为深化政府部门改革的核心议题，而实现治理能力和体系的现代化首先就是深化政府改革——突破科层制结构束缚。随着中国政府组织变革和政务实践的不断发展，一种新型的互动方式——“平台式组织”脱颖而出，为重塑政府组织结构开拓了新渠道。本文将以新公共管理理论为分析起点，探索政府向平台式组织转型中如何实现对传统科层制的困境与突破。

1 解局：新公共管理理论下的“平台式组织”何以可能

在科层制对复杂社会变化回应无力现实情况之下，基于“政府即平台”理念的政府组织架构变革开始成为突破科层制弊端的重要举措。Tim OReilly最早提出了“政府作为平台”（Government as a platform ： GAPP）的观点。该理论将政府本身视为一个平台，共享的软件、数据和服务使政府部门之间进行协调，并向传统上部下属政府部门的公众开放公共服务的生产。

新公共管理理论强调从行政管理到公共管理的转型过渡，依托现代经济学理论，以转变政府职能为重点，以政府也是“经济人”的态度来重塑政府，将政府的职能定义为是“掌舵”而不是“划桨”，借鉴企业与顾客的关系建设政府与公众的新型互动模式。新公共管理理论在公民参与、合作生产、管理主义导向下 “像运营企业一样运作政府”，运用市场机制解决科层制政府机构膨胀、效率低下难题，增强政府对社会的回应性。

1.1 平台式组织的“有效回应”

新公共管理理论将政府视为经济人，认为政府部门和私人企业同样以追求自身目标效益最大化为目标。基于实现效率和利益最大化的逻辑，突破科层制发展“平台式组织”要建立在重塑政府组织结构并有效的执行之上。传统的科层制政府组织面临的一个严重问题就是政府难以精准捕捉和及时回应社会需求，存在制度上的回应迟滞与无力。要打破这种回应困境需要以效率最大化为导向，依托平台式组织建设对政府服务职能进行动态分割。

进行模块化分割的平台组织建设以公众需求为导向，以追求服务效率最大化为目标，将政务服务平台拆解为相互分立的子模块，让民众在政务平台组织中获取并组合所需服务，实现政府与民众需求间的直接互动与灵活回应。在此基础之上，政府也能够借助算法和大数据及时观察、收集、分析用户数据，将用户办理业务细化成小任务推送至数据共享平台进行模块化重组，极大程度上简化和清晰化了用户的业务要求，有利于政府组织对用户所急、所需做出及时回应。

1.2 平台式组织的“有效识别”

新公共管理理论主张变革政府，锋芒直指政府的科层制组织结构，以建立“企业家政府”为变革目标以实现政府服务效率与效益的统一。而提高服务效率和效益的前提是快速识别、精准把握顾客需求。平台式组织就是从社会需求的精准化识别出发，建立以用户需求为中心的协同共享的平台式组织。在平台建设的基础上开放部门对话通道，让信息在政府流动共享。由于部门对用户信息的整体把握能够保证对用户业务处理的完整性，进而由相关负责部门实现对公众需求的扁平化对接，通过“多对多”的互动模式而无需经过链条式科层制传递通道，实现了对用户需求的精准识别与精准回应，搭建起部门之间的连心桥，打造一站式精准业务处理平台。

1.3 平台式组织的“有效开放”

新公共管理理论引入私营部门的管理思想，将政府和公众间的关系类比为企业与顾客间的关系，把公众作为行政部门的服务对象，以追求顾客满意度为政府改善目标，着力打造“受顾客驱使的政府”。新公共管理理論下的平台式组织建设就是转变科层制以政府业务为中心的行政程序，强化用户思维，由公众被动接受固定的服务提供转变为能够主动选择服务类型。这就要求平台式组织建设过程中增强对用户的开放性，将公众需求以群众的眼光和办事人的视角来推进政府管理创新和政务服务流程的优化。

在平台式组织建设过程中，通过动态的业务模块连接，在部门与部门之间、政府与公众之间进一步推进信息的公开与透明化，削弱政府与公众间的信息不对称，以开放性推平政府与社会间的权力壁垒，降低公众参与社会服务的门槛。

2 实践：全国一体化政务平台建设的创新性探索

为进一步深化改革，落实“放管服”部署，加快推动实现政务服务在全国范围内“一网办通，异地可办”的一体化平台建设，全国一体化政务服务平台已经于2019年11月18日整体上线试运行。目前全国一体化平台已联通31个省（区、市）、40余个国务院政务服务平台，接入地方部门300余万项政务服务事项和一大批高频热点公共服务。依托全国一体化平台，企业和群众可以直接通达各地区各部门政务服务，通过平台式组织建设实现对等级隔离、区域分立的科层制政府的突破，以模块化政务服务组合提供实现对社会需求的有效回应、有效识别和有效开放。

2.1 以线上线下融合，增强“有效回应”