以治理创新驱动城市更新

容志 王轩 罗超 窦美霖

编者按

党的十八大以来，习近平在多个场合就基层社会治理提出了一系列重要论述。比如，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”“要改革创新，完善基层治理，加强社区服务能力建设，更好为群众提供精准化精细化服务”。这些重要论述为新时代创新社会治理提出了明确要求。近几年来，全国各地都在探索基层社会治理的新思路、新方法、新路径，涌现出一批体现时代特征的鲜活案例。本期专栏将聚焦上海市乐山新村、青岛市延川路社区的实践，解读城市社区的“治理密码”。

[摘 要]治理驱动更新是指在“人民城市”理念指导下，通过基层治理结构的重塑与创新，整合多元主体和资源，形成共建共治共享格局，推动城市基本面貌和经济社会不断创新发展的过程。通过对上海市徐汇区乐山新村改造的案例研究，发现治理驱动更新在价值、动力和结构上具有鲜明的中国特色，体现时代特征，其成功也彰显了社会主义制度优势，是新时代城市发展与基层治理创新的重要实践案例。

[关键词]人民城市;治理驱动更新;基层治理创新

城市是实现高质量发展和高品质生活的重要空间。改革开放以来，我国的城市建设发展取得了举世瞩目的成就，城市已经成为人口、生产、消费和投资的基本载体和重要领域。2020年我国城镇化率达到63.89% ①，进入到城市化高质量发展的关键阶段。但与此同时，诸如交通拥堵、环境污染、职住失衡、社区衰败等现代城市病也日益凸显。尤其是部分城市区域和基础设施开始陈旧老化、人居环境退化，影响到了人民群众生活质量的提升。可以说，在以人为核心的城市时代，城市建设由“增量发展”转向“存量更新”已经成为必然趋势。2019年11月，习近平考察上海时提出“人民城市”的重要理念，强调要贯彻以人民为中心的城市发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园，这为新时代城市建设提供了根本指引和遵循。“十四五”规划也提出“实施城市更新行动”，要求推进城市生态修复、功能完善工程，促进大中小城市和小城镇协调发展。因此，如何贯彻落实“人民城市”重要理念，不斷推动城市更新以建设美好家园，就成为摆在我们面前的时代课题。

一、分析框架：城市更新模式的演化逻辑

在罗伯茨看来，城市更新是“以综合性、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题，并从经济、社会和物质环境等方面对处于变化的城市地区做长远、可持续性改善”的过程 ②。可见，城市更新并非单一维度的空间变化，而是表现为一种综合性与整体性的系统变迁。这种变迁至少包括物理和社会两个层面：物理层面体现在客观实体与环境方面，如建筑物、基础设施、公共空间以及自然环境和建成环境等;社会层面则表现在内生性要素方面，如历史风貌与习俗、情感依赖、社会关系网络和社区参与等。物理层面更新有利于改善社区“硬件”、提升社区居民生活质量，而社会层面更新有利于延续城市的文化记忆与文化脉络、保存社区社会网络以及培育社会资本，推动城市更新的深化与社区治理的创新。这两个层面既相互区分也相互关联。

一般来说，按照更新的规模和速度差异我们可以将城市更新分为重建式更新与渐进式更新两种模式。重建式更新即传统的“大拆大建”模式，主要通过对原有规划和建筑完全拆除重建的方式，实现社区住宅、环境和基础设施的改建和更新。重建式更新通常以政府或市场为主导，具有规模大、速度快、成效显著等优点，能够在短期内扩大居住面积、改善居住环境并缓解城市交通压力。但另一方面，这种物质层面的颠覆式重建也客观上改变了社区原有的历史文化、治理结构和社会关系，破坏了沉淀着各种社会资源的社会关系网络，再加上高额投入易造成财政赤字，衍生更多社会问题，因此这种大规模“推土机”式的更新模式逐步式微。

相比较而言，渐进式更新倾向于微更新和慢更新，强调小规模、渐进式和精细化的持续改进。渐进式更新基于“小而活”的特性，有利于适应城市错综复杂的社会经济关系，保持并创造城市的多样性③。根据参与主体及其功能作用的不同，又可以进一步将渐进式更新分为被动式更新和参与式更新。被动式更新以政府或市场投入为主，主要关注物理层面的局部优化，如社区更新中经常性采用的外墙粉刷、路面整治、平改坡以及传统文物保护区改造等。20世纪70年代以后兴起的参与式更新则更注重鼓励居民参与更新方案的讨论、征询甚至投票表决，如社区电梯加装项目等。这种公众参与有利于激发社区居民的参与意识与认同感，也有助于保证更新后的日常维护。

整体上说，渐进式更新将成为未来城市更新的主流模式，但在实践中也存在诸多难题和瓶颈。一是有限的公共财力制约了政府主导型更新的普及和推广。虽然相较于重建式更新而言，局部更新所需的财政投入较少，但在庞大的城市森林中，大部分老旧社区的更新改造不能仅寄望于政府财政。如何保障更新与维护的资金来源并形成可持续性发展，成为一个现实难题。二是企业式城市更新虽然引入市场活力，但在实践中存在政策碎片化、缺乏长期规划以及过度依赖房地产驱动等问题，有些地方甚至进一步恶化了社会和空间的不公平状况，被更新地区的社区并未从城市更新中获益，反而处于被排斥地位 ④。三是公众参与缺乏制度性保障。现有的公众参与往往是临时性的、变化性的，形式各异且较为松散，有的纯粹变成了被动征询，其深度和广度明显不足，也无法导向良善的基层治理格局。

针对这些问题，所谓的“第三条道路”，即公共部门、私人部门和社区/志愿者之间的多部门合作成为城市更新的新选项，合作治理在城市治理和公共管理中得到普遍重视。通常，政府设立一个总体框架，开发商、建筑公司、慈善机构以及当地社区等利益相关方参与到城市更新中来 ⑤。从系统论来看，可持续性的城市更新必然是多主体、多要素和多资源的有效整合与重组互配，合作治理正反映了这种复杂网络结构的时代特征。但如何合作？如何构建合作基础与框架？如何解决合作中的冲突与纷争？特别是在中国的具体情境中，政府如何在这一过程中恰当地发挥主导性作用，如何有效地协调、引导、调解和推动？这些问题都需要在理论和实践中予以探索与回答。

本文提出治理创新驱動城市更新这一分析框架。治理驱动更新是指在“人民城市”理念指导下，通过基层治理结构的重塑与创新，整合多元主体和资源，形成共建共治共享格局，推动城市基本面貌和经济社会不断创新发展的过程。治理驱动更新在理念、目标与方式上既不同于被动式与参与式更新，也不同于西方的合作治理，其内涵表现在以下三个方面：

首先，以实现人民美好生活作为更新的主要目标。治理式更新不同于重建式更新，后者以土地增值为目标，也不同于局部性与参与式更新单纯以问题为导向。治理式更新坚持以人为本、因地制宜的理念，强调建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，通过补齐设施短板、提升环境品质、升级物业服务、完善社区治理机制等 ⑥，在居住空间中实现美好生活、打造美丽家园，提升人民的获得感、幸福感和安全感。

其次，推动多元力量整合，实现多元共治制度化。治理式更新并非传统的单一主体推进，而更为强调主导性主体的协调、整合。在我国城市更新的情境下，治理式更新强调以基层党组织为中心的“一核多元”模式，以党组织为领导核心，将街道、职能部门、物业、居民以及自治组织等进行整合，集中优势资源、多元力量，协力、高效推进城市更新;同时，治理式更新注重城市更新过程的治理结构制度化，形成可持续、常态化的“一核多元”共治机制，不仅为城市更新与维护提供了制度保障，更进一步推动治理重心下移，实现基层治理创新。

最后，物理和社会两个层面要素互为促进、相互作用。治理式更新并非对城市物理与社会层面要素的颠覆式破坏，也不是单纯强调社区基础设施的改善。通过主导性主体整合动员，推动治理结构变迁，形成内外合力，共同推进物理层面的优化改进，并为治理形态的变迁提供未来的可能。物理更新与社会发展相互作用、相互促进，有利于推进城市更新的深层次变革，推动实现“人民城市”理念下的共建共治共享。

二、案例呈现：乐山新村改造的做法与经验

乐山新村毗邻繁华的上海市徐家汇商圈，是20世纪80年代建成的居民区。乐山新村由二三村、四五村、六七村、八九村和虹二等5个居委的8个老旧小区组成，总建筑面积29万平方米，共有6458户居民 ⑦。在城市快速发展的同时，乐山新村逐渐成为同一地块的洼地：一是弱势群体多。人口老龄化严重，65岁以上老人超过30% ⑧;低收入群体和困难群体居多，残疾人士和困难家庭分别占所在辖区的29% 和40% ⑨。二是住宅环境较差。人均住房面积仅4平方米左右，最小的住房面积一家不足10平方米，不仅套内房型设计老旧、楼内设施严重老化，而且小区内部道路狭窄、乱搭乱建众多，环境脏乱差 ⑩。三是治理难度大，“停车难” “空间少” “管理乱”等问题长期困扰着在这里生活的居民们，社区内的信访量、投诉量和报警量都居高不下。2018年以来，徐汇区以片区一体化治理为主题，在乐山新村开展了综合整治与片区改造，彻底改变了“脏乱差”的“旧貌”，解决了困扰居民们多年的历史难题。

1. 以违章拆除破题环境治理

环境治理既是乐山新村改造的“痛点”，也是经过改造获得重生的“起点”，乐山片区以违章拆除为发力点，以环境治理为主线，开创了片区治理改造的新路径。一是拆违工作为综合治理打好基础。违章搭建在乐山新村有较长历史，自上世纪90年代起，乐山新村就出现了各类违法搭建，私搭天井、破墙开门、占用公共绿地等现象司空见惯，安全隐患突出，空间挤占严重，彻底拆除违章建筑是综合改造的第一步 ！1。街道管理办牵头城管中队和街道房管所等单位成立了专项工作组，为居民们科普拆违的安全性和重要性，同时联合区残联，为残疾有困难的家庭留出“绿色通道”、制定帮扶方案。一系列拆违工作不仅清理了危险搭建、拓宽了路面，敞亮了环境，为公共空间营造创造了条件，也提升了居民们对综合治理工作的理解和信任，拆违工作从空间上和情感上为后续综合治理工作的开展打好了基础。二是在基建硬件上全面提升社区品质。随着拆违工作的推进，乐山新村进一步在环境上为居民打造干净宜居家园，推进社区内外墙粉刷、绿植美化、堆物清理等工作;在生活上为居民解决问题、提供便利，不仅统一新设晾衣杆、新建排污水管，同时推动楼道清理、加装电梯和充电桩等有关基本生活保障的工作;另外，还充分利用在地性资源，增加公共空间的建设，联合各部门严抓严打群租等违法行为，为居民营造出干净、安全、和谐的社区环境。

2. 以片区一体化推进空间改造

受制于小、散、碎的空间格局，乐山新村中各个小区都面临着难以有效施展的困境。改造的一个重要思路就是将各个零碎小区整合为统一片区进行规划改造，即基于在地资源的利用，在空间上统筹布局，在时间上环节相衔，在主体上共建共享，在服务上一体供给，形成全方位、全维度、全过程的改造模式。一是打破围墙，破除不必要的阻隔。乐山新村各个小区之间分隔开的围墙不仅阻断了小区内部的交往，还使本来就有限的公共资源难以得到有效的利用。经过研究，社区牵头组织拆除了各小区之间不必要的围墙，将乐山新村整合为一个大社区，最终达到内部打通、提亮通透的效果。二是一体规划，要在老旧小区有限的空间内“物尽其用”。不仅新建基础设施，还对原有空间进行改建和扩充，通过微设计和再利用，将分布在各个居民区办公房和闲置空间，更新为便民服务点、为老服务站、两网融合示范点等。例如，居委会将原本的办公地点进行了重新装修，改造为“乐山邻里汇”，极大扩充了乐山新村公共空间的利用率。三是资源统筹，积极探索一站式管理格局。乐山新村不仅建立了片区一体化工作站，还积极打造红色物业联盟，确立“党建引领、市场运作、各方协同”的新型物业服务管理系统，实现小区管理水平的同步提升。另外，还建立了社区事务受理中心延伸服务点，居民们可以“足不出户”办理医保、社保、工会理赔、计划生育等多方面的业务。

3. 以全方位协同重塑治理结构

乐山新村的更新不仅联合了社会、市场、政府和居民的力量，还使各方力量充分融汇，最终形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。首先是联合党建，切实打通组织壁垒。徐汇区通过徐家汇街道党工委将乐山新村5个居民区的党组织联合起来，成立“乐山地区综合治理联合党支部”。由街道处级干部担任党支部书记，支部成员涵盖房管局、高建物业公司、徐家汇街道职能部门的负责人，以及各居民区党支部书记、居民代表等，在组织层面上打通各部门、各主体间的条块阻隔，聚集了来自各方的代表性力量。其次是条块协同，强化横向沟通。在街道主导下，街道党工委和区各委办局积极联合，为乐山社区综合治理提供保障。最后是多元共建，整合多主体力量。向社区内注入来自市场和社会的力量，实现社会与社区的联动。例如，多家企业开展“微心愿”认领和帮扶活动;在业态改造上，为了解决乐山菜场环境脏乱和安全隐患问题，乐山新村通过区国资委牵头搭建平台，积极与乐山大楼内的6家产权单位共同协商，将乐山大楼打造成集综合餐饮、新型菜场、人才公寓为一体的高品质商业集市。

4. 以技术赋能打造智慧社區

乐山新村在改造中不断加强技术赋能，通过引进先进技术，利用智库资源等形式推动基础设施更新和管理升级。第一，在社区安全上，通过引入“智慧社区”项目，建立出入小区进行人脸识别系统、机动车出入小区无人收费系统和人车分离等智能化管理模式，不仅提升社区管理治理水平，还为社区居民的安全提供可靠保障，平安办设立的“一网统管”系统从技术上为社区织出一张“探头安全网”，提升社区管理水平和治安联动速度。第二，在居民便利上，乐山新村以技术赋能管理，便捷了居民们的生活。例如，“无人化”停车棚不仅解决了车棚管理者的问题，还便捷了居民的出行。另外，社区利用信息技术建立“两网融合”示范点，通过将可回收资源的日常交投和“绿色积分”账户积分等功能整合的方式，使居民们在社区内就能实现废品的收购和循环。在垃圾分类方面，乐山新村引进先进的技术和设备，打造集功能与美观于一体的垃圾箱房，提升社区整体形象。第三，在社区规划上，充分发挥社区规划师的专业力量，邀请高校专家共同献策，科学推进社区的规划设计和整体布局，形成具有社区管理、物业管理、公共服务一体化特点的宜居片区，以技术创造宜居宜人的智慧化社区。

5. 以人民主体作用提供更新动力

人民既是城市生活的主体，也是城市建设的主体，乐山新村充分发挥人民主体性作用，培养出一批热心肠、有能力的社区治理“积极分子”，融洽了社区氛围，凝聚了社区力量。一是党员带头，充分发挥党员干部、党员居民的先进性，动员全社区居民积极配合社区改造工作。例如，推行“党员家庭”挂牌工作，驻区单位“微心愿”认领工作等。乐山新村还发动党员对小区居民展开入户走访，充分收集居民提出的需求建议。二是居民参与，重视团队培育，促进自治。乐山新村积极推动社区内部团体的培养和发展，发挥居民的自治力量，例如，通过建“居民自治理事会”，以“四治法”引导居民代表通过民主协商定期讨论社区治理事务。另外，还组织平安巡逻队、退役军人志愿者联盟等项目，积极培育社区内部的志愿者组织。三是柔性治理，在治理方式上重视软性服务、赢得人心。切实从居民的实际困难出发开展群众工作，解决好对困难家庭的帮扶工作和肢体重残家庭的现实需求。例如，在设施改善中推进垃圾分类、围墙改造、供水改造等实事项目，同时推进“服务型居委”的职责转变，开展医疗进社区、老年日间照料、多层加装电梯等“凝心工程”，为居民群众排忧解难。

三年多时间里，乐山新村经历了成效显著的更新。不仅环境优美了，公共空间增加了，志愿服务团队数量翻倍，且社会更为和谐稳定。2020年，乐山新村信访量同比下降七成，12345投诉量下降七成，警情类110报警量下降近六成 ！2，乐山新村的成功治理经验被央视新闻联播头条以及《新民晚报》《光明日报》等多家媒体和刊物报 道。

三、理论阐释：新时代治理式更新的内核与展望

乐山新村改造是治理创新驱动城市更新的典型案例，也是城市更新与基层社会治理有机结合的可持续发展路径的生动体现，为城市更新和社会治理实践提供了一种全新的分析范式。这一重要实践成果着眼于满足人民群众对美好生活的需要，刻画了新时代党与社会、党与基层社区、党与群众生活的关系。乐山新村改造有着重要的实践价值和时代意义，不仅极大提高了人民群众的生活质量，也实现了基层社会治理结构的更新，同时促进了大城市内部区域发展的均衡性和公平性，最终巩固了党的群众基础，累积了政府合法性资源。那么，治理何以驱动更新？

第一，在价值内核上，人民性是城市更新的基本价值立场和根本属性，是以人为本的质量型城市更新和城市治理的重要价值引领。“人民城市为人民”从价值追求维度回答了城市更新为了谁的根本问题，遵循了人民的逻辑而非市场或资本逻辑，体现了人民城市的人本价值。乐山新村改造始终把人民放在最高位置，“急群众之所急、解群众之所困”，切实回应人民所需，通过打造更便利、更安全、更舒适、更美丽的宜居环境，增强了人民群众的幸福感和获得感，真正做到城市更新为了人民、依靠人民、成果由人民共享。

第二，在动力结构上，党组织引领和人民参与是城市更新的核心动力和力量之源。一方面，基层党组织是城市更新的坚强领导核心，发挥着组织“轴心”和“领头雁”作用，是城市更新最基本、最直接、最关键的力量所在。随着城市更新步入新的阶段，人民城市的价值理念凸显，人民群众的美好生活需要向着精细化方向发展，对党的城市工作能力建设提出了新的要求和期盼。另一方面，“人民城市人民建”是从主体性力量维度出发，深刻回答了人民城市更新的力量问题。在政社共同生产的视角下，成功的、满意度高的共同生产均有赖于居民和政府提供持续性动力，以此持续促进城市更新和社会治理成果的巩固和扩展 ！3。治理式更新紧靠人民群众，充分发挥人民群众的主人翁精神，将群众参与制度化、实质化和长效化，坚持“问计于民”“问效于民”， 以人民的能动性推动城市的发展和治理的创新。乐山新村改造表明，治理驱动更新充分发挥了党总揽全局、协调多方的领导核心作用，同时激发居民参与热情，促进社区参与，以再组织化和自组织化机制实现了基层社会治理结构的有机更新，全面提高社会治理水平。

第三，在基础保障上，多元整合机制提供了重要的资源支撑。乐山新村挖掘基层社会内部资源，同时推动各类资源向基层下沉，将“硬件资源”即物质资产、运行资金、建筑空间等，和“软件资源”即人力资源、社区精神、社会关系等精准嵌入城市更新之中，充分发挥各类资源的活力，“人尽其才、物尽其用”，实现治理资源的充分筹集、科学配置、自由流动和可持续更新。乐山新村改造过程中不仅关注物质层面的可视化资源，而且更加关注社区内部无形资源的培育，通过空间重构和社群激活，推动了互惠规范和社会关系网络的建立和运转，增强了城市社群内部的信任和凝聚力，降低交易成本，同时实现了社区内部资源的自我供给和城市社会资本的更新。部门资源、社会资源和社区资源的全面动员和整合，实现了有形资源和无形资源的有效链接和持续再生，以治理资源的高效运转为治理式更新提供资源保障，有利于城市活力的激发和维系以及城市的韧性发展。

治理创新驱动城市更新强调党领导下的人民城市治理逻辑，具有特定的中国情境和中国语境。治理式更新以党建引领为纽带，以人民性为价值底色，构建立体的合作治理关系网络，实现了党、人民、政府和社会的多要素融合，以中国独特的话语为城市更新和社会治理提供了实践逻辑和路径探索。

注释：

①国家统计局：《第七次全国人口普查公报（第七号）：城乡人口和流动人口情况》，2021年05月11日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817183.html.

②Roberts，P.（2000）.The evolution，definition and puepose of urban regeneration.in P.Roberts and H.Sykes（eds）Urban Regeneration：A Handbook， London：Sage， 9-36.

③ ！3容志、張云翔：《社区微更新中政社共同生产的类型与生成逻辑——基于上海市Y社区的实践案例分析》，《探索》2020年第3期。

④⑤安德鲁·塔隆：《英国城市更新》，杨帆译，同济大学出版社，2017年版，第87，186页。

⑥杨保军：《实施城市更新行动，推动城市高质量发展》，2021年4月19日，http：//www.planning.org.cn/news/view？id=11543.

⑦中共徐汇区委党建：《牢记初心使命 践行担当作为 坚决打赢乐山地区综合治理攻坚战》，2019年11月11日， http：//dj.xh.sh.cn/html/xhdj/xjhjd_bmdt/2019-11-11/Detail_184094.htm.

⑧中共徐汇区委党建：《人民日报关注乐山：先服务再治理，合力构建好社区！》，2020年11月6 日，http：//dj.xh.sh.cn/HTML/xhdj/xjhjd_bmdt/2020-11-06/Detail_192362.htm.

⑨中共徐汇区委党建：《聚焦长三角 | 从围着“发难”到人人点赞——由乐山街坊嬗变看上海徐汇区坚持党建引领推进“邻里汇”工程建设》， 2021年1月19 日，http：//dj.xh.sh.cn/HTML/xhdj/jcfc/2021-01-19/Detail_194123.htm.

⑩中共徐汇区委党建：《国家民政部〈中国社区报〉头版头条报道徐家汇乐山治理——老旧小区改造让百姓喜上眉梢》，2020年10月16日，http：//dj.xh.sh.cn/HTML/xhdj/xjhjd_bmdt/2020-10-16/Detail_191607.htm.

！1黄佳琪、袁玮：《“老破小”焕新 出去的都想回来——徐汇乐山老旧小区实现“逆生长” 央视新闻联播头条介绍经验》，《新民晚报》2020年12月10日，第9版。

！2《上海徐家汇：乐山街坊欢乐多》，2020年10月23日， http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202010/23/t20201023_35924052.shtml.

容志系武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师;王轩、罗超、窦美霖系上海师范大学政治学理论专业硕士研究生

（责任编辑 周 巍）