中国城镇住房百年变迁

文/黄静 崔光灿

[关键字]建党百年；住房状况；住房政策

住房作为人们最基本的生活资料，反映了人民生活水平的发展。中国共产党建党100周年之际，回顾历史，从帐篷、地窝子到筒子楼、大杂院，再到如今配套齐全的层层高楼、和谐优美的绿化小区，我国城镇居民的住房状况居住条件从“居无定所”到“蜗居”，从“蜗居”到“住有所居”，发生了翻天覆地的巨大变化，展现了中国共产党为人民谋福利的不懈努力。

城镇居民的住房变迁可划分为四个历史阶段。第一阶段为新中国成立前，现代城市住宅产生，但因战乱引起“房荒”；第二阶段为1949至1978，福利分房；第三阶段为1978至1997，从福利分房渐近向市场化转型；第四阶段为1998到现在，住房完全市场化，住房市场快速发展。

一、战乱时期的“房荒”：新中国成立前

抗日战争爆发以前，在外国资本主义经济的入侵下，我国封建社会的自然经济结构逐渐瓦解，民族工业和商业逐渐发展，内地工商业城市和开埠城市的经济经历了比较稳定的发展，人口日益增加，城市中渐次植入了西方近代工业文明的要素，开始了一系列新的市政设施与工业建筑建设活动，出现了由房地产商统一投资、成片兴建之后再分户出售或出租的商品住宅。我国城镇居民住宅形态，由传统自然经济结构下的分户自建向商品经济下的成片兴建转变。

这一时期贫富差距大，有许多贫苦农民因灾荒、穷困等原因拥入工商业城市谋生，在城市近郊地区搭建各种简单瓦房和棚屋。他们当中有许多是在工厂、码头做工的底层工人，也有无业的难民。据记载，1936年，在上海租界以外有棚户2万多户，在南京有3.7万多户。

抗日战争爆发时期，社会资本严重不足，导致商品住宅短缺，政府也无力推进大规模的城市房屋建设，城市中的新增房屋建设基本停滞，新增住宅供给几乎为零。这一时期，大量农村人口为了躲避战乱和自然灾害而涌入工商业城市，城市住房需求急剧增加。因相对贫困和通货膨胀，大量的城市贫民缺乏购买住房的经济能力。在剧增的住房需求和停滞的房屋新增供给的共同作用下，民国中后期的大城市出现了住房严重短缺、房租高涨现象，面临严重的“房荒”（王振，2014）。有资料记载，重庆“找房子比找工作还难，三个月可找着一个工作，三年还找不着一间房子” ，武汉“人口众多，房屋稀少，致房租高昂，苦力劳工只能搭窝棚住宿”，上海“居住问题本来就严重，战后更加严重，街谈巷议，除了房子和金条，别无话说”，“大多数的勤劳大众无家可归，住茅棚，睡马路”。

这一时期堪称是中国有史以来城镇居住问题最为严重的时期。山河动荡，人们流离失所，许多城市贫民的住房情况可以用杜甫所著《茅屋为秋风所破歌》中的词句来形容。例如，在战乱时期的上海，有大量苏北难民流入，无钱租赁“上只角”的现成住房，只能“随遇而安”地在蕃瓜弄（现上海火车站东侧）搭建又矮又窄的简易窝棚：一条芦席卷个半圆型，固定在两边支起的竹竿上，就成了一个简单的栖身之所，人们称之为“滚地龙”。到解放前夕，蕃瓜弄集聚了三千多间“滚地龙”，居住着上万人，成为当时上海人口密度最高、规模最大的贫民窟之一。

二、福利分房制度下的住房短缺：1949-1977

1949年新中国成立之际，百废待兴，老百姓的衣食住行成为摆在我党面前的重要问题。据记载，当时广州有近十万人只能在渔船上过夜，上海有约五分之一的市民居住在草棚房子里，北京全市房屋总量的三分之二皆为破旧的房屋（张旭，2009）。如何使老百姓都有房住，成为摆在政府面前急需解决的现实问题，在财政非常吃紧的情况下，各地方政府还是积极地兴建工人新村。第一个五年计划期间，国家对城市职工住房基建投资44亿元，共建设职工住房约8000万平方米（胡莹 等，2015），全国共新建房屋面积近9500万平方米，城镇居民的住房紧张情况稍微得以缓解，居住环境卫生得到了一定程度的改善（张旭，2009）。

在政策层面，1949年颁发的《公房公产统一管理的决定》建立了新中国的住房管理制度。从1958年的“二五”计划开始，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物福利分配制度。公有住房完全为单位所有，且由单位统一建造、分配和管理，低租金出租给员工。到1958年底，城市中的私房完成社会主义改造，已基本不存在了。

1957-1978年，国家提倡“先生产、后生活”，“先治坡、后置窝”，各单位将有限的资源优先投向生产，投入住房建设的资金严重不足，导致城市住宅供给放缓。这一时期，住房投资占基本建设投资的比重一直远低于1957年的水平，1970年达到新中国成立以来的最低点，仅占2.6%。然而自1962年起，我国城镇人口出生率开始进入高增长期，城镇居民对居住空间的需求更加紧迫。所以，尽管政府着力解决职工住房问题，但因缺少资金，职工住房紧缺仍是个严重的长期问题。

为了缓解职工的居住压力，单位想尽办法降低造价，建造了一批具有时代特色的简易楼和筒子楼。上世纪六七十年代的城镇居民，大多数都有关于筒子楼的成长记忆：堆满杂物的长走廊两边分布着十平方米左右的单间，每个单间住着一整户人家，没有独立的厨房和卫生间，走廊的两头是共用卫生间。华北的老四合院、江南水乡的老庭院都成了大杂院，一个院里通常住着十多户甚至更多的人家，人们在院子里盖小厨房。当时老百姓的居住条件可以用“蜗居”来形容。

1978年全国城市住房面积总量与新中国成立之初相比增加了1.2倍，但因城市人口数量的增加，人均居住面积不增反降。1978年城市人均住宅建筑面积为6.7平方米，比1949年的8.3平方米还小。截至1978年，全国城镇居民中有近47.5%缺房，约为870万户（戈国莲 等，2004）。

在当时的福利分房制度背景下，缺房的职工没有别的渠道解决住房问题，只能按职位、按工龄“论资排辈”等待着单位建房和分房（田毅鹏 等，2014）。然而，房屋的建设需要在前期投入大量资金，单位建房的经济负担很重。当时租金很低，建造成本难以回收，单位建房的循环造血能力差。在住房投资和融资机制双重扭曲的作用下，住房供给长期不足，住房状况愈发紧张。改革开放前夕，我国城镇居民的住房问题已经严重影响人们的正常生活和工作，成为一个突出的社会问题，住房制度改革迫在眉睫（陈杰 等，2019）。

三、福利分房制度向住房商品化转型的探索：1978-1997

1978-1997年，改革开放启动了以住房商品化为方向的住房供给制度改革，进入了为期20年的福利分房向市场化转型的探索时期。主要有两条改革路径：一是产权转移，福利住房产权个人化，将单位产权转移给职工；另一路径是允许房地产企业和外商开发建设商品住房，允许私人建房，即住房供给商品化改革。这一时期，诸多改革尝试破壳而出。例如，1979年在广州启动了第一个商品住宅项目，1980年在深圳成立了第一家房地产公司，1985年第一笔个人住房按揭贷款由建设银行深圳分行发放，1987年第一宗土地公开拍卖会在深圳成功举行，1988年宪法中把“禁止土地出租”更改为“土地使用权可以依照法律规定转让”（陈杰 等，2019）。

住房商品化改革，借力市场激发了住房供给活力，提高了住房供给效率，也显著改善了居民的居住条件。1997年城市人均住宅建筑面积17.8平方米，是1978年的2倍多。全国住宅商品房销售面积在1986年为1835万平方米，于1997年增加到7864万平方米，10年间增长了3.3倍。

经过近20年住房商品化改革的探索及渐进式推进，我国城镇商品住房市场得以初步建立，也取得了一定成效。然而，这个时期福利分房仍然占据主导地位，商品住房占比不高，我国住房体制并没有发生根本性的变革，住房供应不足问题仍未得到有效解决。

四、停止福利分房之后住房市场快速发展：1998-2021

1997年，在亚洲金融危机的冲击下，我国宏观经济下行，国家开始规划着把房地产行业培育成新的国民经济增长点，开始通过各种政策扶持房地产行业。1998年7月的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》成为住房制度改革的分水岭，该通知彻底切断了单位和职工之间福利分房的纽带，实施了近40年的福利住房分配制度基本结束，我国进入了住房供应市场化时期。

在诸多政策的扶持下，我国住房市场进入快速发展通道，按揭买房的意识也渐入人心，全国城镇住房供应量快速增长，市场供应的住宅类型也逐渐丰富起来，出现了多层、小高层、高层、低层高密度、联排、别墅等代表不同居住标准的各种类型住宅，满足人们不同层次的住房需求。

经过20年住房市场化发展，城镇居民家庭的居住条件得到了巨大改善，从“蜗居”到“住有所居”，实现了安居梦想。住房市场化发展成果斐然，主要体现在以下几个方面：

第一，解决了9亿城镇人口的住房问题。2021年第七次全国人口普查数据显示，全国超9亿人口常住城镇。我国城市人均住宅建筑面积在2019年达39.8平方米，是1998年的2.24倍，是1978年的5.94倍。1998至2019年，全国住宅商品房销售面积和销售总额呈直线上涨趋势，2019年全国住宅商品房销售面积是1998年的13.9倍，住宅商品房销售额是1998年的69.5倍。从城镇住房总量来看，我国已经基本摆脱了住房绝对短缺的状况，住房市场供给和需求在总量上已实现平衡。

第二，建立了多渠道住房保障体系，对低收入家庭“应保尽保”。2007年发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，意味着我国住房制度由“注重市场”向“市场与保障并重”转变。中央及地方政府在住房保障上投入了大量资金，目前我国已建立了经济适用房、廉租房、公租房、限制性商品房、共有产权房等多渠道住房保障体系。据估算，当前保障房存量为6261万套，占城镇住宅存量的24.9%，基本实现城镇低收入家庭“应保尽保”（陈杰 等，2019）。例如上海建立了廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系，最大限度地保障住房民生。

第三，房地产业持续高速发展，带动上下游产业，有力地拉动了经济增长。1998年全国房地产投资完成额3614亿元，在城镇固定资产投资完成额中占比16%，2020年全国房地产投资完成额达141443亿元，是1998年的39倍，在城镇固定资产投资完成额中占比27%。房地产业增加值在第三产业中的占比持续增加，房地产业占GDP的比重也持续增加，1978年、1998年和2020年房地产业增加值在GDP中的占比分别为2.2%、4%和7.3%。

第四，包括住宅在内的整个房地产行业成为地方政府的主要收入来源，为城市基建提供了重要资金支持，城镇化得以加速发展（黄静 等，2021）。一方面，各级地方政府的主要收入，来自商住用地出让获得的高额土地出让收入以及房地产相关税费。住建部《城市建设统计年鉴》中的数据显示，2016年城市维护建设的市级预算资金中，土地出让金占66%。另一方面，地方政府通过土地运营，以较低的价格出让工业用地，通过低地价招商引资，可在扩大就业、拉动经济的同时，加大地方财政收入（王媛 等，2016）。此外，各级地方政府普遍将土地储备注入政府投融资平台，利用土地储备向银行抵押贷款进行城市建设融资，土地融资成为城市建设重要的融资渠道（张莉 等，2019）。

当前我国城镇住房领域还存在发展不平衡、不充分的问题，主要表现为部分城市房价过快上涨，房价高企导致部分居民住房可支付能力不足，尤其是城市中的新市民和青年人解决住房问题的渠道不多，存在住房的可负担性困难。要在不断完善房地产市场调控的过程中，探索符合国情、适应市场规律的房地产业平稳健康发展长效机制。中央于2016年提出“房子是用来住的，不是用来炒的”定位。2017年中共十九大报告指出：“要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”2021年政府工作报告强调：“要保障好群众的住房需求，尽最大努力帮助新市民、青年人缓解住房困难。”在“房住不炒”的定位下，目前已形成金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子政策工具，住房政策从短期调控转向长效机制建设。相信在第二个一百年到来之际，即在新中国成立100周年之际，全国人民的“住有宜居”梦想可以实现。

一百年来，在中国共产党的坚强领导下，我国百姓住房状况不断改善，从“居无定所”到“蜗居”，从“蜗居”到“安居”，从“安居”到“住有所居”，如今正从“住有所居”向“住有宜居”迈进。