百色市“公建民营”与“民建民营”养老服务机构发展策略研究

2021-09-14岑指昊

企业改革与管理 2021年16期

岑指昊

（右江民族医学院公共卫生与管理学院，广西百色 533000）

广西壮族自治区（以下简称“广西”）现已进入典型的老龄化社会。截至2019年末，广西境内常住人口4960万人，其中65岁及其以上人口496万人，占总人口10%，是继2018年来首次突破10%的关口；当年人口净增长34.8万人，是继2017年人口净增长峰值50.1万人后连续第二年下跌。区域人口与劳动力形势不容乐观。

近年来，得益于国家、自治区政府资金和政策的支持，广西在支持区内养老服务机构的发展工作上取得了一定成效，尤其在构建我区以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老体系方面取得了显著成绩。

在农村地区，通过筹措区本级福彩公益金、向中央申请专项资金等方式，自2013年起大力发展“农村幸福养老院”建设，重点向农村老人提供日间照料服务和组织精神文化活动，截至2020年底，已建成4421家“农村幸福养老院”；在城市地区，广西区政府积极争取中央资金支持，重点推动、打造居家养老和社区养老、机构养老。例如，2016年，南宁市、柳州市为全国首批居家和社区养老试点城市，经过数年发展，一些如“长者食堂”“预约上门服务”“医养结合”等新模式、新服务相继而出。

一、概念释义

1.“公建民营”养老服务机构

是养老服务机构的一种运营模式；“公建民营”是指在新建养老服务机构时，各级政府按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办或管理运作，政府负责管理和监督。社会组织、机构、公民个人负责日常运营和提供相关的养老服务，“公”与“民”之间通过契约、协议、法律来约定双方的权责利。

2.“公办民营”养老服务机构

是养老服务机构的一种运营模式；该概念强调了养老服务机构的所有权为政府或国家，但实际运营由非政府的组织、机构、个人负责，“公”与“民”之间通过契约、协议、法律来约定双方的权责利。是社会主义公有制养老服务机构（如福利院）市场化转型的一个方向。

3.“民建民营”养老服务机构

养老服务机构的一种运营模式；该概念强调了养老服务机构的规划、兴建、所有权的主体是非政府的社会组织、机构、公民个人，多以营利为目的。

二、百色市人口指标概述

2015年，百色市户籍总人口413.19万人，60岁及以上人口59.93万人；2016年，百色市户籍总人口417.17万人，60岁及以上人口61.85万人；2017年，百色市户籍总人口417.57万人，60岁及以上人口60.79万人；2018年，百色市户籍总人口420.96万人，60岁及以上人口62.72万人；2019年，百色市户籍总人口422.68万人。

2015年至2018年，百色市60岁及以上人口占户籍总人口比重分别为：14.5%、14.8%、14.6%、14.9%；2015年至2019年，百色市人口自然增长率分别为：11.51‰、6.39‰、7.49‰、5.73‰、4.13‰3。

随着区域社会经济的发展，人口老龄化与少子化是到一定阶段会出现的客观现象.但我国仍属于发展中国家，处于着力向“建成富强民主文明的社会主义现代化强国”迈进的重要历史阶段，“老龄化与少子化”现象应予以警惕。

2013-2019年广西四市财政收支对照表单位：亿元

三、百色市政府收入与涉养老支出情况

按照中央和地方政府权责划分，地方政府工作主要负责区域的经济、教育、民政、卫生等具体事务。本研究将统计年鉴中的“社会保障和就业”“医疗卫生”定为“涉养老支出”。通过纵向和横向的对比，试图确定地方政府对“社会保障和就业”“医疗卫生”领域的重视程度。

百色市政府十分重视与“社会保障和就业”“医疗卫生”有关的事业发展，仅2019年“涉养老支出”就占全市财政收入的69.29%。

但因百色市位于老、少、边、山地区，属典型的资源型城市，工业上以发展铝工业及其上下游产业为主，目前，铝期货现货市场价格平缓，无新设大型工矿企业；第三产业以民生相关行业为主导，尚未发展出以高新技术为驱动的产业群，地方政府财政收入在增速、增幅上远低于区内其他主要城市。而“社会保障和就业”“医疗卫生”属于政府刚性支出，且与当年物价有极强的相关性，有效的应对措施还是需要政府多方谋划，大力提升当年政府财政收入。

四、百色市“公建民营”与“民建民营”两类养老服务机构发展现状

1.两类机构数量与规模

据公开资料整理，截至2020年3月，百色市共有养老机构和设施973个。其中：全市“公办”机构有福利院12家、敬老院141家、五保村528个、农村幸福院259个、日间照料中心2个、居家养老服务站7个；“公建民营”机构2家；“公办民营”2家；“民建民营”机构9家4。城市社区居家养老服务设施覆盖率为13.15%，农村社区居家养老服务设施覆盖率为14.4%。

2.两类机构发展的特点

（1）收住对象单一化

当前，两类养老服务机构主要收住对象为城市和农村的“三无”“五保”“特困”人员。

机构所有制结构单一化

从全市养老服务机构数量看，绝大多数机构为公办，仅有少数县份存在民办或公办民营模式的机构；从“两类”机构数量看，全市“公建民营”机构2家，“公办民营”2家，“民建民营”机构9家，反映了养老服务市场的市场化程度不足。

（3）民间力量参与度微弱

一是民间力量参与民办养老服务机构的数量微小；二是从事养老服务的人数不足。

（4）民办资金来源有限

全市养老服务机构的运营资金主要来源于地方政府的财政拨款、自治区政府福利彩票公益金、中央政府专项转移支付；补贴资金额度与实际开支存在巨大缺额。

五、两类养老服务机构发展的瓶颈与问题

1.“医养结合”发展滞后

当前的“公建民营”与“民建民营”养老服务机构在医养、康养结合方面建设推进缓慢，从环境、床位、设施和技术上，与新型“康养结合”“医养结合”的养老服务要求相差甚远。目前，各机构主要还是以简单生活照料为主，没有内设医护单元。医养结合协议主要是提供简单的治疗，无法为老年人提供疾病预防、治疗、康复、护理等专业医疗保健服务，仅有城区1家“公建民营”养老服务机构与所在社区的医院签约了“医养协议”。

2.规划设计面临新压力

随着经济社会和老龄化现象的不断发展，现有的养老服务机构大部分凸显供需不平衡、建设规划不合理、不科学的等问题，亟须根据新趋势选址建设或进行升级改造，但建设规划需兼顾文化交流、项目选址、空间布局等诸多方面，加之百色处于老、少、边、山、穷地区，多为山地丘陵，村屯分散，间隔较远，给城乡养老服务机构建设规划设计带来新的压力，面临新的困难。

3.扶持政策面窄力薄

目前，各级政府对养老服务机构的扶持政策主要是运营补贴和公共事业费减免，而在房屋租金、员工税收、融资贷款等方面的扶持政策尚无涉及，补贴资金杯水车薪。另外，由于存在养老服务设施建设的政策支持力度不够，在涉及养老机构用地、选址、人员配备等方面难于妥善落实，发展相对缓慢。特别是县域及偏远农村，养老服务设施覆盖率低，服务功能单一，城市与农村养老服务差距大，发展不平衡。尤其在市场、社会运作作用方面没有充分发挥，民办养老服务机构建设发展缓慢。

4.资金投入存在“短板”

因资金投入不足，导致部分养老服务设施建设项目进度缓慢，建设周期长。部分养老服务机构房屋年久失修，陈旧破损、线路老化等，难以维修改造，存在较大安全隐患。部分养老服务机构只能提供基本的住宿、餐饮服务，缺少活动场所、阅览室等其他生活服务功能。

5.养老设施利用率不足

“居家养老”依然是区域养老模式的主流；同时，一些民建民营的养老服务机构存在基础设施薄弱，机构规模小、档次低、功能单一，服务质量不高。与老年人日益增长的物质、文化需求不相适应，多数老人不愿选择机构养老，导致养老机构“闲置”，造成资源浪费。

6.养老服务队伍薄弱

基层养老机构服务队伍薄弱，专业技术人才紧缺，管理人员整体素质偏低，只能开展照顾老人生活起居、注意日常安全等护理，缺乏管理经验和专业护理能力，难以满足当前社会养老服务需求。百色市县级以上养老机构养老护理人员只有218人，其中31人获得养老护理员职业资格证书，持证上岗率仅为14.2%，多数护理人员未经过专业的养老护理业务培训。

六、对策与建议

1.加大政策扶持力度

一是进一步健全基本养老服务财政转移支付机制，完善基层养老机构基础设施设备，提升养老服务能力水平；二是积极探索将政府购买养老服务制度向乡镇地区延伸，加大政策扶持力度，充分撬动民间资本和社会力量参与养老服务；三是给予加大农村养老服务设施建设更大政策倾斜力度，出台相关措施，指导地方开展基层养老服务机构建设的研究规划设计，加强基层养老服务机构设施设备配套建设，逐步缩小城乡差距；四是加大对民办养老机构在建设、用地等方面的政策支持力度，为养老服务多元化发展提供政策支撑。

2.加强服务队伍建设

建议畅通养老护理员职业发展通道，深化养老服务机构工资收入分配制度改革，建立健全职业技能等级与养老护理员薪酬待遇挂钩机制，吸引养老专业人才向基层流动。

3.构建多元化养老服务体系

一是大力打造集养老、医疗、保健为一体的区域性养老服务中心，实现医疗资源和养老资源的有效衔接；二是依托区域性养老服务中心，建立居家养老服务中心（站），推行互联网+智能养老，实现医疗资源共享；三是鼓励地方盘活现有资源，探索推进中高端农村养老服务模式，以适应不同层次老人群体需求；着力构建“疾病预防、治疗、康复、护理”等多元化养老服务体系。