“双一流”形势下高校后勤内部控制差异化设计与优化研究

2021-09-13孙卫国李鹏和绪亮

青岛大学学报（自然科学版） 2021年3期

孙卫国李鹏和绪亮

摘要：伴随中国各高校市场化及产业化发展进程，企业化管理逐渐被高校引入到日常管理建设中。在当前“双一流”的高校建设与发展形势背景下，从现代企业管理的角度出发，针对后勤内部控制差异化设计问题，以高校后勤管理工作为中心展开研究，结合Q大学的后勤内部控制管理现状，提出优化建议。研究结果表明，高校后勤内部管理存在控制环境、控制活动、监督与评价及信息沟通等方面的问题，从市场化及非市场化业务流程等角度进行差异化设计与优化。

关键词：“双一流”;高校后勤内部控制;差异化设计;优化研究

中图分类号：G647

文献标志码：A

文章编号：1006-1037（2021）03-0126-07

在高等学校的建设及发展过程中，随着2015年国家“双一流”建设《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（下文简称“《方案》”）的出台，各高校拉开了中国高等学校建设发展的新篇章。根据《方案》的相关具体要求，中国“双一流”建设工作将有序实施三步走的方针政策，实现从高等教育大国迈向高等教育强国的伟大历史性跨越。面对当前科技的飞速发展和复杂多变的国际形势，有效实施高等学校的“双一流”学科建设，尤其是一流学科建设，逐渐成为学校事业发展的总引擎，更是一项关乎中国高等教育深层次发展的重大议题。后勤作为高校重要的服务系统和服务型部门，实现高校后勤部门的可持续发展对于推进高校的“双一流”建设、实现高校的市场化、产业化发展具有关键性作用[1]。在高校积极推进“双一流”建设的形势下，各高校后勤服務的意识和能力不断加强，为师生的教学研究、学习生活等方面提供了切实的保障。随着社会化改革的推进，后勤业务逐渐分化为由高校自行运营的非市场化主体和外包给社会专业机构或个人运营的市场化主体。在这两种主体共存的运作模式下很难对后勤的发展规模进行合理的评估和规划，从而导致了后勤内控基础薄弱，服务质量下降以及高校的资产使用效率低下等问题[2-3]。因此，各高校后勤单位规范经济行为，建立和完善内控体制，提高经营管理效率迫在眉睫。

1 高校后勤内部存在的问题

在社会化改革背景下，高校后勤虽然取得了较好的发展，但是后勤内部控制存在的问题也日趋明显，对高校后勤内部控制的瓶颈进行分析，找到症结所在，才能对高校后勤内部控制差异化进行设计与优化，促进后勤的不断发展。

控制环境瓶颈。由于高校的后勤管理工作涉及领域较为广泛，包括且不限于校园基本建设、组织管理以及经济往来等方面内容，其管理的主要任务是服务高校师生并保证高校教研工作的正常有序开展，此过程具有一定的非营利性质[4]。但工作中，大多会涉及到资金和财产的使用、各部门之间的交涉以及岗位人员使用的问题[5-6]。（1）产权问题。多数高校并没有把企、事业的产权完全分离，高校作为后勤企业的投资者，仍然参与管理高校后勤事务。后勤管理人员由组织任命或委派，内控实施与其业绩考核不挂钩，内在发展动力不足。（2）组织框架问题。后勤非市场化服务主体实行科层化管理模式，注重纵向间的权利与义务，部门之间以及各部门相关工作人员缺少及时有效的沟通，影响后勤工作的效率，非市场化组织架构问题也存在于市场化服务主体中，各中心各部门间缺乏必要的交流，信息沟通不够灵敏[7-8]。（3）人力资源问题。很多高校后勤的人力管理制度常年没有修订，绩效考核体系也不能适应高校发展的要求。普遍存在的编外人员占比重较大、事业编制人员与企业编制人员的福利待遇不同等问题，往往会造成收入低的一方心里不平衡，工作的积极性降低[9]。

控制活动瓶颈。高校后勤内部控制控制活动不够严谨。高校后勤内部控制缺乏系统性，控制措施之间的衔接与配合程度较低，各部门之间的业务也缺乏联系，从而影响后勤工作的整体效率。此外，高校后勤各部门普遍存在着不相容职务未分离，未进行适当的授权审批等问题[10-11]。这些不适当的操作往往会给后勤工作带来经济风险。

监督与评价瓶颈。高校后勤非市场化服务主体并没有形成独立的内部审计部门或者其他的监督机构，没有建立科学的监督机制，只存在上级对下级的监督，忽视了平级之间以及下级对上级的监督。监督机构的独立性较差，监督过程往往受到行政干扰，影响监督效率和效果[12]。

信息沟通瓶颈。高校后勤缺乏信息的集中管理体制，各业务部门之间欠缺横向交流，信息存在“孤岛”，没有统一的信息共享机制，信息沟通没有达到很好地效果[13]。

2 高校后勤内部控制差异化管理

高校后勤的经营业务涉及师生公寓、饮食管理、物业管理、校园绿化、设备维修、物资供给等。在高校后勤社会化改革的背景下转变高校后勤管理理念，必须建立健全高校后勤内部控制思路、流程以及框架，使高校后勤管理服务水平更具专业化、科学化、规范化[14-15]。高校后勤市场化服务主体和非市场化主体内控目标的相同之处均是保障经济活动的合法合规、资产的安全性、财务报告及相关信息的真实完整，从而促进后勤服务主体实现发展战略;其不同之处在于前者目标是提高经营的效率，后者目标是提高公共服务的效率。

2008年，财政部发布了《企业内部控制基本规范》，2010年又颁布了《企业内部控制应用指引》，为后勤市场化服务主体内控奠定了指引基础。为提高行政事业单位内部管理水平，2012年，财政部制定印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》[2]，该规范为非市场化主体内控建设指明了方向，极大地促进了高校后勤管理质量的提升。

在中国内控管理相关政策的引导下，各高校管理人员日渐认识到后勤内部控制管理对于高校长久发展的重要作用，为了实现内部控制目标，各高校遵循《行政事业单位内部控制规范（试行）》中指定的全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益、动态性等原则[2]。上述原则中，后勤非市场化主体内部控制不包含成本效益原则，这是因为行政事业单位的经费来源主要是财政拨款资金，不以营利为目的，宗旨是服务于全校师生的教学、科研、学习、生活等。随着各高校相继进行后勤管理改革，后勤管理实现精细化，是高校可持续发展的必然趋势[16]。只有通过多种渠道、多个角度、全方位地对管理模式进行探究，才能真正实现高校后勤内部控制的规范化、科学化管理。

3 Q大学后勤内部控制差异化设计与优化内容研究

Q大学为省属一类大学，后勤管理处负责全校后勤服务与保障，以“创新引领、保障优先、质量为本、服务至上”为宗旨，下设综合信息科、项目管理科、人力资源科，内设管理机构和饮食服务中心、教室与场馆服务中心等9个业务单位。其中商贸中心、国际学术交流中心已从高校后勤剥离，形成了独立核算、自负盈亏的经营主体。围绕Q大学后勤的战略目标，从内部控制五要素视角对其业务内容进行差异化设计与优化研究，最终建立如下表1类型业务流程框架。

3.1 控制环境差异化设计与优化

由内控意识、治理结构、校园文化、组织机构设置及人事政策等构成的内部环境，是高校实施内部控制的基础和入口，高校后勤市场化服务主体与非市场化服务主体内部控制均应重视内部环境的建设。其中，完善的组织框架在一定程度上为业务单位实施经营管理提供保障[6];良好的人力资源管理能够增强单位活力，提升高校后勤的核心竞争力。

Q大学后勤非市场化服务主体未与高校分离，现行的是一种扁平式的组织框架结构模式，这种组织架构能够减少管理层级，加快信息的传递[11-12]。应继续实行高校领导责任制，由书记、处长、副处长以及各科室主任管理高校后勤事务。

Q大学后勤市场化服务主体结合高校后勤的实际情况，应采取“直线—职能制”的组织框架，以直线为基础，在各领导之下设立职能部门对Q大学后勤事务进行专门的管理，形成领导统一指挥与各职能部门参谋指导相结合的模式（如图1）。这种组织框架使后勤的下级部门受到上级的管理，同时也受到同部门的业务指导和监督，但存在各部门之间的协调和配合度较差的缺点[13]。为此Q大学后勤市场化服务主体可以建立综合委员会或者各种会议制度，加强各部门之间的沟通、协调工作，帮助高层出谋划策。

在人力资源管理方面，应实行事业编与企业编双规制运行[14]。事业编制的人员依据学校统一的考核机制进行绩效考核，企业编制应以市场化主体履行考核责任为主，后勤职能部门监督为辅的原则，实行双流管控。

（1）人力资源规划与配置。后勤人力资源部门应对现有人力资源状况进行评估，制定人员需求计划管理流程及适当的员工招聘管理流程。对于Q大学后勤两大服务主体应实施招聘差异化流程，非市场化主体应参照地方政府组织的事业编招聘流程，而对于高校后勤市场化服务主体应根据自身具体情况制定实用的聘用流程，并可按照管理岗、技术岗和基层岗设定竞聘管理规则，以明确竞聘工作的合规性、必要性和规范性。

（2）发展与培训。后勤的业务主体均应制定合理的年度培训计划和年度培训管理流程，以提高管理层和基层员工的工作能力、创新思维，并养成良好的职业道德素质。

（3）人事管理。后勤业务主体应对各个岗位的权责与义务进行严格界定，并对内部人员调配、劳动合同续订和员工离职、请假、加班等工作制定相应的规章制度。

（4）建立健全有效的激励约束机制。后勤市场化服务主体对于已聘用员工可以约定试用期，对于试用期内不合格的员工，可解聘;高校后勤应定期考核后勤人员，细化考核标准，使得考评结果能真正起到激励作用;根据考核结果，建立奖惩机制，通过有效的激励和约束机制，为高校后勤营造一个良好的工作环境。

3.2 风险评估差异化设计与优化

Q大学后勤市场化服务主体已进入市场，外部风险是重点关注的内容，风险评估时可以从风险发生的概率、影响大小以及承受能力等方面进行评估。对于Q大学后勤非市场化服务主体，应分别按照单位层面和业务层面进行风险评估。单位层面重点关注内部环境，从组织机制、管理制度、部门岗位和信息系统等方面分析识别风险;其业务层面的评估主要从各业务流程入手，如采购业务、资金业务、预算业务等。应充分对现有流程进行梳理、分析、再造，配合采用风险清单法、流程图法、实地检查法等将所识别的风险描述出来。Q大学后勤应成立专门的风险评估小组应对可能出现的各种风险，针对两大后勤服务主体，分别从目标设定、风险识别、风险分析、风险应对四个方面进行差异化思考，明确业务流程中的风险点和控制环节，将风险理念和内部控制融入业务流程中，使业务人员在业务流程操作时明晰工作重点和关注点，降低业务运行风险。以Q大学后勤集团车辆服务中心公务租车为例，如表2所示。

值得注意的是，高校后勤非市场化服务主体在选择风险应对策略时，除了考虑自身承受风险的能力，还要考虑应履行公共服务的责任。因此后勤非市场化服务主体不能放弃风险较高但重要性较大的公共服务业务以规避风险。与市场化服务主体应对策略相比，后勤非市场化在履行公共服务时，应采取一定的措施规避可能面临的风险，将其控制在可承受能力范围之内。

3.3 控制活动差异化设计与优化

控制活动应当保证高校后勤的每一项业务都有恰当的措施降低风险的发生，并对已确定的控制活动中存在的风险采取相应的控制措施，确保实现内部控制目标。高校后勤预算业务、采购业务、资金业务、建造工程、合同管理是高校后勤重要的业务并且时常发生，因此，控制活动为Q大学后勤采购业务、资金业务进行优化研究。

预算控制实行内控的关键点，后勤服务主体要学会通过预算分配、审核、控制内部各部门的资金来源，对经济活动进行预算约束，在单位经济活动全过程中贯穿预算管理。单位应当建立财务、营运、人力资源管理等部门或不同部门岗位间的沟通协调机制，有助于预算编制部门及时取得与预算编制相关的信息，根据经营目標细化预算编制，从而提高预算编制的科学性。按照总体目标制定年度考核指标，实行预算绩效考核，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。在预算的制定和考核过程中，市场化主体应关注投入产出的比例，非市场化主体应重视资金的使用效率。

Q大学后勤各项经济业务活动不可避免的涉及到资金的业务，后勤的货币资金贯穿于整个运营过程，因此强化资金的管理是后勤各项业务有序开展的基础。加强资金内部控制，一方面可以保证后勤资金的安全性，另一方面保证其他业务有效进行。

针对非市场化服务主体资金业务，Q大学后勤非市场化服务主体资金业务包括收入管理和支出管理，服务主体应建立健全收入支出内部管理制度，明确财务部门的归口管理，设置合理岗位，贯彻不相容港务相分离的原则，确保收款、付款的安全性和规范性。（1）收入管理。非市场化主体应建立收入上缴管理的相关制度，规范收入交接程序，确保收入及时上缴，避免公款私存、私设小金库等。财务部会计岗在月底编制《月度收支明细表》并下发至各业务部门，包括本月应收数、实收数以及未收金额的原因等;各单位的会计核算岗人员应及时核对以确保实际收支情况与财务部下发的明细保持一致。后勤业务主体应建立健全票据管理制度，规范各类票据的申领、启用、核销、注销等手续，指定票据专管人员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作[3]。（2）支出管理。后勤非市场化主体应建立健全支出管理制度，明确审批、审核、支付、核算、复核、归档等业务的流程及相关岗位的职责权限。合理设置支出审批权限，防止权限设置过高导致的报销业务控制松散、借款额度过大难以追回以及权限设置过低降低报销业务审批效率等。特殊性支出如举借大额债务或支付大额工程款项等应通过总经理办公会集体审议决定。

针对市场化服务主体资金业务。Q大学后勤市场化服务主体已从学校脱离出来，不仅要考虑资金的安全性，还要考虑资金使用的有效性以及资金的保值增值能力。因此对市场化服务主体资金业务从筹资活动、投资活动、营运活动三个方面制定相关政策进行控制。首先，后勤市场化服务主体应该根据自身情况制定筹资计划和方案，明确筹资用途、规模以及方式，并对筹资所需的成本和潜在风险进行充分论证。其次，后勤市场化服务主体还应该考虑货币的时间价值，对于闲置的资金进行适当的投资，提高资金的有效使用，从而增加后勤市场化服务主体的经济效益。再次，市场化服务主体应加强对营运资金的内部控制，建立完善的货币资金内部控制体系，充分提高资金的有效使用，从而保障经营管理活动的合法性和有效性。

作为服务保障部门，Q大学后勤在多项业务中会涉及到物资采购，例如维修工程、施工材料、教室场馆的设备、饮食中心的食材等。Q大学应建立完善的采购业务控制，以保证采购活动的合理有效及资产安全。下面从业务流程和主要控制措施方面进行设计与优化。

采购流程。Q大学后勤市场化服务主体已完全市场化，采购方式为自行采购，并没有政府采购项目。而后勤非市场化服务主体的采购包括自行采购和政府采购。所以Q大学后勤非市场化服务主体应把自行采购物资与政府采购物资分别制定采购流程。

主要控制措施。为了防范采购业务的风险，应对后勤各个采购环节采取相应的控制措施，具体包括采购计划与申请、采购实施、采购验收和供应商的管理。

采购计划与申请。Q大学后勤市场化服务主体与非市场化服务主体分别制定年度采购计划，应阐述采购内容、采购类型、采购方式以及采购金额等内容。归口部门资产采购与招标办公室资产管理岗汇总各单位的《年度采购计划》并审核，重点关注采购计划填写的完整性和准确性，采购计划是否覆盖后勤集团各单位需求以及是否已通过各单位负责人审核等因素。

采购实施。Q大学服务主体应制定实施细则，对采购方式进行规范。非市场化主体应参照相关法规确定选择政府采购和自行采购并制定相关流程，以保证资产安全完整。市场化主体相对灵活，可根据成本效益原则选择公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、单一来源等采购方式，并针对特定的采购方式制定相应的内控规则。对于零星及紧急物资的采购必须制定严格的签批手续，确保零星及紧急采购流程工作的合规性、必要性和规范性。

采购验收。验收是采购工作的重要环节，后勤服务主体应成立验收小组组织验收，重点关注物资的指标、价格、数量等信息是否与采购计划相一致等，验收后依据实际情况填写验收单，营运部资产采购与招标办公室库管员依据验收单办理入库手续。饮食服务中心作为食品安全的归口部门，应根据其物流管理系统进行验收入库工作，充分查找风险点，将风险降至最低。

供应商管理。后勤市场化主体应建立完善的供应商管理流程，严控供应商的准入和退出环节，并成立监督小组，加强对供应商的日常监督管理，合理打分，实行优胜劣汰。

此外，对于建设工程业务，由于高校后勤建设工程及修缮服务项目较多，使用资金额度巨大，故后勤服务主体应该根据实际情况，对各项维修工程进行评估，然后制定出相应的维修计划。市场化主体和非市场化主体均应在立项、预算、施工、验收、竣工决算等环节高度重视、严格要求，行动上需要科学管理，认真规划。落实集体决策制度，加强管理人员能力建设;加强项目的预算管理，避免出现利益博弈的负面影响;设计并执行招投标流程，规范招标文件和尝试资格后审制;规范项目建设造价变动，严格控制工程变更;开展竣工决算审计，提高监督力度。对非市场化主体来说，承接学校修缮项目可以考虑是否立项，而市场化主体承接修缮项目均需立项。在竣工决算时非市场化主体应加强维修部门和内审部门的协调管理能力，从高校管理的内部出发提高工程维修的效率和水平，保证工程造价的合理规划。而市场化主体更多依靠外部审计，减少风险发生的可能性。

3.4 信息与沟通差异化设计与优化

现代社会发展迅速，Q大学后勤应该建立有效的信息沟通机制，才能够应对大量信息带来的风险。Q大学后勤主要从三个方面进行差异化设计与优化，具体包括信息收集、信息沟通和信息披露。

对于Q大学后勤市场化服务主体来说，在信息收集方面应关注内外部信息的变化，以便于市场化服务主体做出经营决策。对于Q大学后勤非市场化服务主体除了关注内部信息外，应重点关注国家政策方面的變化，重点收集这方面信息便于非市场化服务主体做出决策。

Q大学后勤信息沟通机制主要有内部沟通和外部沟通，内部沟通包括上下级之间进行的沟通以及各部门之间进行的沟通，外部沟通是Q大学后勤与外部主体进行的沟通。对于内部沟通，Q大学后勤上下级之间以及各部门之间应该定期或不定期的召开相关会议，讨论工作情况和存在的困难，解决“信息孤岛化”问题。Q大学后勤市场化服务主体不仅承担校内服务，还要服务于社会，更要重点加强内部与外部之间的沟通。后勤应该建立开放沟通平台，方便学校师生之间、各业务部门之间以及学校内外部的沟通与交流。

对于Q大学后勤市场化服务主体来说，信息披露可能会吸引投资者的投资，为后勤市场化主体的发展提供了动力。对于后勤非市场化服务主体来说，信息披露可以服务全校师生、为公共事业提高有效的服务。Q大学后勤应着力搭建信息共享平台，如建立定期公告或者临时公告、网络公示平台等，将收集与沟通的信息及时对外公布。

3.5 监督与评价差异化设计与优化

通过内部监督，可以了解后勤内部控制运行中是否存在薄弱环节以及重大缺陷，建立有效的评价制度，从而确保后勤内控机制有效运转。（1）优化监督方式，重视事前监督。Q大学后勤市场化服务主体，应实行日常监督和专项监督相结合的方式，对单位发展战略、经营活动发生较大变化下的业务流程进行有针对性的监督。另外，后勤服务主体要重视事前监督，做到事前预防、事中控制和事后监督。（2）重视监督的独立性。内部监督应该保持相对的独立性，监督机构不能由组织实施和日常管理的业务部门担任。首先要实现人员的独立，Q大学后勤的监督机构人员由高校委派，直接受Q大学领导。再次要实现经济的独立，Q大学后勤监督机构的薪酬由高校发放，通过Q大学监督人员和经济的有效结合增强监督部门的独立性，使得监督发挥有效作用。（3）设立合理的评价方法。内控评价应服务于监督，从内控建立的合法性、全面性、重要性和适应性等方面对其建立的有效性进行评价。为杜绝内控评价形式化，一定要拓展评价结果效用，将其纳入绩效考评体系，并与奖惩措施挂钩[4]。

4 结论

后勤不仅起到保障的作用，也是高校服务育人的主体。为探究高校后勤市场化服务主体与非市场化服务主体在经营目标、内控原则及组织机构、人力资源等方面存在的差异，以商讨“双一流”形势下更为合理的后勤内部控制差异化设计及优化方案，本文就以Q大学为典型代表的众多高校后勤内部管理控制问题进行探究，总结出其后勤内部管理存在控制环境、控制活动、监督与评价及信息沟通等方面的问题。基于以上分析，针对后勤两大服务主体在上述问题中存在的短板进行差异化设计与优化，提出如下建议：（1）增强内部控制意识。高校后勤管理内部工作的结构建设以及优化离不开先进思维和观念的指引，因此，增强高校管理人员的思想建设及对内控的深刻理解，是促进高校后勤优化建设的重要任务。（2）健全内控制度。优化高校后勤内部控制体系，合理健全的制度是关键。结合各高校在控制环境、控制活动、监督与评价及信息沟通等方面存在的问题，构建风险评估与方案制定制度、岗位工作责任制度、信息沟通与反馈制度等，以此规范后勤内部管理活动，切实提升高校后勤内部控制管理的质量和效率，确保各项工作能够得到顺利实施。本文的研究尚存在一些不足，基于市场化和非市场化的角度分析后勤内控制度存在一定的局限性，如何有针对性地提出两种角度下的后勤监督管理机制，是本文需要进一步研究的主要内容。

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