简论水利基础设施空间布局规划的重要性

郭雪琦

1 涉水空间划定和管控存在的问题

国土空间是宝贵的资源，是生态文明建设的空间载体。水生态空间是国土空间的核心构成要素，对其他类型空间起到重要的支撑和保障作用。由于先前人们认识程度不够，相关知识匮乏，水资源过度开发利用、水体污染、生境萎缩、生态退化等问题逐步显现出来，急需加强管控。

涉水生态空间划定和管控存在的主要问题有，系统完善的水生态保护红线分类体系尚未构建，河湖水域岸線及生态水系廊道红线划定要求不明确，涉及水土保持、水土流失等的红线划定技术尚不完善，缺乏与空间规划体系、“多规合一”融合的抓手，管控制度碎片化、零星分散于不同的管理领域和管理部门，水资源制度相对成熟，水生态空间等制度存在空白，行业制度自身缺乏强制性，与其他部门的协调呈现弱势，考核机制不健全，奖惩机制不完善，市场机制不成熟等。

2 规划编制的必要性

近年来，我国在防汛抗旱、重点水利工程建设、水生态建设、依法治水管水等方面取得了不小的成就，但随着经济社会不断发展，也出现一些问题。水利基础设施建设相对滞后，水网体系连通互济能力不足，防洪工程体系不够健全，防洪非工程及管理基础设施信息化现代化程度不高，农村水利工程建设有待加强，水土流失综合治理难度加大等。为解决这些问题，加强水利基础设施建设，优化水利基础设施规划布局，为水利基础设施建设预留发展空间，合理规划涉水生态空间显得尤为重要。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。水利基础设施空间布局规划是国土空间规划体系的重要组成部分，也是水利行业综合规划的重要组成部分和核心内容，是国土空间总体规划的支撑性规划，是国土空间规划体系中水利领域的专项规划，是水利规划与国土空间规划在空间上的衔接性规划，是涉水生态空间及红线管控、水利基础设施建设与管理和保护的依据。

3 总体思路和基本原则

为落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，以“生态安全、强化监管，以人为本、保障民生，空间均衡、协同发展，系统治理、综合施策，确有需要、合理布局”为基本原则，通过全面开展现状分析评价，以水资源承载能力为刚性约束，科学确定规划总体思路和目标，划定重要河流、湖泊等涉水空间管控边界，保护健康河湖生态系统、构筑绿色生态廊道，优化水利基础设施规划布局。为水利基础设施建设预留发展空间，确定涉水生态空间保护修复重点任务，推进水生态系统保护修复、提高水安全保障能力和应对风险能力。加强与国土空间总体规划和相关规划的衔接和协调，突出规划编制的科学性、协调性、实用性和可操作性，为推进水利基础设施建设和涉水空间管控和治理能力提供依据。

4 涉水空间及水利基础设施范围划定与用地预留

4.1 涉水空间范围划定

涉水空间包括以水体为主的河流、湖泊等水域空间，以水陆交错为主的岸线空间，与水资源保护密切关联的涉水陆域空间。涉水空间的主要功能有水源涵养、水源地保护、土壤保持、防风固沙、岸线保护等维持生态平衡、保障流域和区域生态安全等生态调节功能，防洪、供水、发电、航运、水产养殖、旅游、景观、文化等经济涉水服务功能。

涉水空间范围划定坚持以人为本、人水和谐理念，坚持底线思维，保护优先，科学划定，做到不交叉不重叠不冲突，坚持以生态可持续发展为基调，保护水环境、恢复水生态、营造水文化。

4.2 水利基础设施范围划定

已建在建水利基础设施范围划定坚持遵循自然规律，保护优先、合理利用，统筹兼顾防洪安全、河势稳定、生态安全、供水安全等，依据有关文件、相关水利工程管理设计规范和有关管理规定进行划定。划定的基本原则是确保工程设施的安全完整；有利于工程实施的管护和正常运行，有利于在渠梗上通行和护渠巡堤、检查工程；有利于搞好工程附近的水土保持工作等。

拟建水利基础设施应从保障经济社会长远需求和高质量发展角度出发，统筹考虑技术、经济、环境条件制约和社会可接受程度，结合工程建设规模适度超前、空间适当留有余地，按照“确有需要、可以持续、生态安全”，少占耕地、节省投资的原则，对水利基础设施用地进行预留。

5 水利基础设施用地空间管控

为保护和合理开发利用水资源，建设节水型社会，改善水环境质量，维护河湖健康生命，实现水治理体系和治理能理现代化，逐步建立具有系统性与科学性、约束性与引导性、开放性与协调性、创新性与激励性的涉水空间管控制度体系，按照水利工程相关管理规范加强对水利基础设施的空间管控。成立管理机构，加大人员和经费投入，明确各级管理责任；组织管护人员培训，提升业务能力，促进管理队伍建设；加强安全检查和现场巡查，建立信息化监控平台，一经发现建筑占压、任意围垦等行为立即采取措施将其清退；加强水政执法，必要时联合执法，加大对侵占水利基础设施空间范围的的打击力度。对于拟建的水利基础设施，应设立明显标志，加强巡查，以保证开工建设时，拟建设项目地的土地和其他建设条件能满足建设要求。

6 涉水空间保护与修复

本着尊重自然、顺应自然并且保护自然原则，促进人与自然的和谐发展。促进河流水系生态廊道保护与修复，包括大江大河和重点中小河流等；推进重点水源涵养区和重要饮用水水源地治理与保护；加强水土保持生态建设，包括水土流失重点预防区和水土流失重点治理区建设等；对地下水超采取进行综合治理。通过对涉水空间的保护与修复，切实维护河湖健康生命，使水生态状况得到明显改善，地下水超采得到有效控制，经济社会发展用水保障能力大幅度提升，改善人民群众居住环境。