我国地方政府性债务风险问题研究

黄翠娴

摘 要：对当地人民政府来说，适度的举债会有助于促进和支持地方社会主义市场经济和社会发展、增强当地公共服务能力等，对完善地方民生事业工作具有十分重要的指导意义。因为地方政府性债务而形成的大量优质资本所获得的固定资产相对比较显著，但由于诸多因素造成的影响，我国某些地方政府性债务地风险也对当地经济与金融行业产生了较大的影响与威胁。因此，必须及时地采取措施把债务风险有效地控制在一定的范围以内，在能够充分发挥其他地方政府性的债务资源优势的前提下，尽可能地规避其风险，以有效地促进其他地方的经济与社会健康快速发展。

关键词：地方政府;债务;风险

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.27.037

1 我国地方政府性债务风险概述

1.1 地方政府性债务的概念和作用

地方政府债务是指地方政府（包括政府部门和机构、捐赠人、公用事业公司、政府融资平台公司等）对公益项目直接借款、违约或提供担保、回购信贷支持形式的债务，主要分为三部分：政府债务包括对地方政府的债务负责、对债务的债务承担担保责任等，特别是对地方融资平台上的企业的债务承担担保责任。

地方政府债务是指由政府直接承担的债务，比如地方政府的债券等，直接由中央财政资金进行偿还的债务;地方政府承担担保债务主要是泛指债权人对地方政府（其中包括各级政府机关和组织）所提供的直接或间接的担保却因为种种原因无法得到偿还，政府应承担的连带性偿还责任。例如，政府融资平台公司向企业贷款。其债务则是泛指政府融资公司、受到补贴的事业单位等借入的债务，用非金融资本方式进行偿还，但是中央和其他地方政府并不提供信贷或者担保。根据目前国家的相关法律规定，如果这类债务的主体和承担单元已经在当地出现了债务危机，政府就应当依法承担其救助的责任，因此也是属于其他地方政府主体债务范畴。

投融资服务平台上市公司的债务，2010年6月国务院办公厅在文件中明确要求全面清除地方投融资服务平台上市公司的债务，地方各级政府有关部门需要向投融资服务平台上的上市公司债务作一次全面的清理，在本文件中已经通知下发前已合法注册成立投融资服务平台的企业，要按以下规定执行条款和规范：对只是需要为企业自身承担一个非常公益性的投融资服务项目而又为其他财政性的投融资服务偿付或者负担债务的投融资服务平台的企业，今后也将不得重新为其他投融资企业提供投融资服务;对负责上述各种类型的企业和其他非常大的公益性建设工程项目投融资服务，同时也需要一个专门从事公益性工程项目的建设、运行等工作任务的投融资服务平台和企业公司，要在基本上落实了其偿债责任和补贴政策后将其从企业中剥离出来，不再继续维护投融资服务平台的功能。

1.2 地方政府的债务分类

1.2.1 会计类

按照会计处理分类，通常可以划分为普通债务（即一般负债）和特殊性债务（即收益性负债）。一般的债务主要是指中央或者其他部门为了缓解资金压力而进行的融资，或者为了解决暂时性的经费支出不足产生的负债，专项债务主要是指企业为了筹集资金来修建某项特殊具体的工程产生的负债。对一般性债务的直接偿还，地方政府通常以本国所在地区的实际财政收入做担保，而对特殊性债务的直接偿还，地方政府往往以项目建成后取得的收入做保证。

1.2.2 债务形成渠道类

按债务形成渠道类，通常分为建设公债和财政公债。建设公债，也称生产性公债，即用于生产建设事业及投资兴办营利性企业的公债。政府不仅仅能拥有与公债等值的资产以作为偿债的保证，还能直接从这些投資中获得收益，以增强公债的偿还能力。财政公债，也称非生产性公债，是为弥补政府财政赤字或为了应付临时发生的经费需要而发行的公债，财政公债由国库负责偿还。

1.2.3 时间长短类

按时间的长短可分为短期、中期和长期公债。所谓短期、中期、长期并没有绝对的划分标准。一般来说，1年以内到期的债券为短期公债，1-10年到期的为中期公债，10年以上到期为长期公债。其中，中期公债在各国政府发行的公债中占的比例比较大。

1.2.4 审计口径类

根据国家审计准则，地方政府的债务可以划分为政府债务，或有债务及或有救助债务。地方政府的债务是由财政收入完成并全额支付。在未经债权人批准或者同意的前提下，地方政府可以考虑采取长期低息债券替换现有非债券性的政策，减轻其地方政府的财政支出压力。或有负债就可以采取不同的处置方法。当原来的债务人不能完全偿还或者所有的债务时，地方政府最多可根据其情况，最多可以偿还未完全偿还债务的一半，并对或有债务予以一定的补贴或减免。2015年后我国地方政府仅仅可以发行一般债券、专项债券等来用于其债务性融资。

2 地方政府性债务风险分析

2.1 政府债务风险的衡量标准

（1）负债率。即政府债务余额与GDP的比率。这一指标不仅衡量了政府经济的债务能力，它还反映了政府债务所产生的GDP总量。在显性债务方面，2019年中国地方政府债务为18.7万亿元。加上中央债务15.3万亿元，地方债务占国内生产总值的比重为37%，这与所谓的60%财政风险值相去甚远。

（2）债务率。即政府负债期末剩余金额与政府整体综合资产和财力金额之间的比值。该指标用于衡量政府负责承担债务的资金和财力程度。截至2019年底，地方政府的负担资产和负债率为76%，也明显有效。总之，无论是从规模和国际相关性的比较，还是从规模和实际上所发行的规模和限额相关性的比较分析结果来看，就显性负债而言，目前我国中央和地方人民政府的债务都是完全可控制的。

2.2 政府短期还款水平的衡量标准