保障性住房PPP项目绩效评价指标体系的构建研究

王戎

摘 要：绩效评价是绩效管理的重要手段。目前我国PPP项目绩效评价体系仍然处在发展和探索阶段，对PPP项目的完善和实施存在不利影响。同时，保障性住房的意思就是其中拥有独立集中的建设或者是用于售卖的房子所配套的专门用来出租的住房项目以及政府投资建设的共有产权的房地产项目。保障性住房是政府进行主导的，从而可以保证房子建造以后的分配管理等，都是需要政府参与的，因为是政府进行主导，创建相关的政策扶持，从而构建合理的租房ppp的项目评价指标成为亟待解决的问题。本文对构建完整的保障性住房PPP项目全生命周期绩效评价指标体系进行探究，力求找到适用性高的科学评价指标，采用适当方法确定合理指标权重，以指导绩效评价。

关键词：政府和社会资本合作;保障性住房;绩效评价

一、项目绩效评价特点

（一）已确立相关文件中的绩效评价要求

加快完善和构建现代财务体系，建立一个权责明确、财力协调、地区均衡的国家和地方财务关系。建立一套全面、规范透明、标准科学、制约有力的年度预算体系，全面落实绩效管理。要求对企业进行全面落实的绩效管理，建立以预算编制为基础，将绩效目标、资金运行效果等因素挂钩为主的激励约束机制。

在2017第三届2017年中国国际ppp农业融资高峰论坛上，财政部副常务部长、ppp规范工作发展牵头领导小组原副组长史耀斌于《进一步推进ppp规范发展工作座谈会上的讲话》中已经首次公开明确提出，ppp将进一步研究细化其实行绩效考核的支付标准，完善按效考核支付的管理机制，对于不明确涉及项目包括生产运营的融资内容和目前没有建立绩效考核支付机制的农业地区或者其他融资项目，不得再要求安排其他财政投入专项资金。《政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引》（财预[2020]13号）经过20年的科学研究和理论实践不断完善，已基本初步形成一个具备实际可操作性的全方位流程项目绩效管理评估考核制度管理框架，财政部门及其有权随时会同其他项目相关的行政主管部门、项目合同执行管理机构等工作人员在有关项目绩效移交管理工作全部完成后不再继续组织开展有关ppp移交项目后的流程绩效管理评估。严格执行依据党章规定的理论程序，遵循真实、客观、公平的理论要求，采用将稳定量和不确定性科学分析有机地相结合的科学研究理论方法。

绩效考核的合理规范执行能够有效地保障和提高公共产品与服务的运营管理质量和效率，防止了政府部门在 ppp 项目的整个生命周期中所承担的风险。系统、规范地进行 ppp 项目的绩效考核工作就是顺应了我国 ppp 模式快速发展的一个必然选择。

（二）项目绩效评价特点

ppp公司项目的企业绩效考核管理主要内容是对于在ppp企业项目的全一个生命周期内所需要进行的企业绩效管理目标与考核指标综合管理、绩效结果监测、绩效考核评估以及结果分析综合管理应用等一系列的企业项目绩效管理工作。而对于ppp管理项目的长期绩效考核评估则主要是基于对一个企业的长期绩效考核。

1、项目类型繁多

ppp 项目种类繁多，根据各个不同的项目对其进行科学、客观、合理地分类，这也是开展 ppp 项目的绩效考核工作的重要依据。结合目前我国国内的 ppp 模式应用发展现状， ppp 模式的具体表现形式主要可分为外包类、特许经营型和私人化类3个大型项目及15种不同的项目操作模式，包括常见的BOT、TOT、BOO等运作模式;按照付费方式区分，PPP项目可以分为政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等项目类型。

2、分类评价对象

ppp 项目的绩效评估具有指向明确、细化和量化、合理可行以及物有所值等特征，项目的绩效评估结果被认为是按时付费、提高管理、落实整改、监督问责等重要基础。 ppp 项目的绩效评估按照项目的主体和内容不同，分为对项目执行机构和对项目有限责任公司的绩效评估;根据项目实施阶段不同，分为建设期和运营期绩效评价。因此，由于不同的主体在 ppp 项目不同建设阶段中所需要承担的各种主体职责、实施内容不同， ppp 项目的绩效评估主要应当是在其实施方案各个阶段之间通过综合分析与协商，区分各种责任主体，分别建立不同的阶段、各种评估对象的绩效评估体系，从而形成一个客观、公平、全面的绩效评估结果。项目实施单位应当依照项目合同的约定，在其执行阶段将各单位相关部门结合自身的年度业务绩效目标与指标制度来进行 ppp 项目的绩效考核。在对非项目公司的绩效评估中，由非项目公司或其他社会资本负有责任引起的绩效偏低，不能直接性的影响到相关的企业（其他社会资本）测评的结果。

二、保障性住房 ppp 项目的绩效考核评价的指标框架体系

（一）体现PPP项目特点的项目决策评价指标

对比一般性的项目，ppp项目是否合规是靠讨论来决定的，可以分为辨认和准备两个方面。根据 ppp 项目的具体情况，决策工作及单位资质是否正确、决策结果是否科学合理、方案是否是完整的，其编写的质量是否良好等等，都是需要在辨认阶段进行考察。从而在项目做准备的时候，需要进行重点测评的是绩效目标、估算的总金额、其企业所获得的融资、项目投标以及原料购买等等。

（二）覆蓋项目全生命周期的项目管理评价指标

ppp 项目的绩效指标主要涵盖了预期投入、预计效果和项目治理等方面的内容。其中对于项目的管理主要是泛指对于一个项目整体生命周期中的预算、监督、组织、财政、制度、档案、资料公开等方面的管理。因此在项目实施的整个过程内，要考察资金是否及时到位，也要监督资金使用是否规范，避免出现项目资金超支、挤占挪用的情况，同时考量承接项目公司的组织管理情况，明确组织架构以及组织职能能否承担项目全生命周期目标的实现，最重要的是考察承接项目的组织是否与政府、其他社会资本形成了权利与义务明晰的友好、高效合作伙伴关系。最后，项目管理的核心在于管控理顺项目内各因素之间的关系，在项目进度、项目质量、项目安全等方面要有充分的控制和及时地调整。

（三）体现保障性住房特点，建立行业针对性的项目产出和效果评价指标

项目的绩效主要是技术成果、利益收成、运行管控所得到的结果、周围环境、社会影响、以及可持续发展的方面的各个标准，从中主要的评价都是关于项目施工的、还有运营期所做出的对于社会的影响以及效果。而需要充分体现保障性住房的特征，其项目产出和效果评价除了基于项目建筑本身之外，还应该将住户的利益考虑进去。首先在项目建筑本身，其建设质量和规模上应当符合相关政策对保障性住房的规定和标准要求，保证住房的基本装修、户型面积、建筑密度等;其次，要评价项目的社会经济效益，在节能环保方面是否能够符合绿色建筑标准、节能设计标准，使得保障性住房的建设与周边环境、文化形成和谐一体的发展前景;在居民需求方面，考量保障性住房建设的周边配套设施是否完善，是否能够帮助居民实现长期的生活质量和就业情况改善，使得保障性住房的建设初衷真正得到落实;在运营管理方面，明确保障性住房的申请和价格界定是否合理，物业管理是否优惠健全，入住率及空置率是否合理，使得保障性住房建设的效益可持续，能够在假设当地和谐社会上发挥有利影响。

（四）建立保障性住房 ppp 项目的绩效考核评价的指标框架体系

针对保障性住房的基本特征，在对每一个项目的整体绩效情况进行综合评价判定时，可以考虑进行综合性评价的方式。在将每一项评估的结果进行综合，然后对其进行分析，同时提出相对有效的建议，可以给管理者提供一个决策的根据。在这一过程中，可以考虑采用专家介入方法和成份分析来确定每一个指标的权重。专家介入法即以 ppp 领域的有关保障性住房政策的规定为依据，通过针对 ppp 研究领域的建设行业专家学者介入，协助制定保障性住房 ppp 研究项目的绩效评估指标体系，在其实施的过程中能够结合具体的项目情况进行具体分析;对于成分的解析都是依照结构阶梯的层次、构造、顺序等路径对其进行检验从而确定权重结构的研究方式。这样的研究方式在层次化基础上，按既定目标进行分组，将其中有联系的、有隶属关系的组合重新分层次，再创建层次分析的模型，最终将系统分析转化成最底层指标，相较于最高层总目标的相对重要性权值确定问题。

其次，应用指标制度体系针对 ppp 项目实施了绩效考核，并得出了评价的结论。我们从部分和整体两个方面出发来对其进行考核与评价，需要在执行這些目标的时候对其开展项目的绩效监控。例如在每年进行项目绩效测评时，需要重点考虑各个项目中技术效果、经济效益、环境影响、以及对于社会的影响等其他各项因素。运用整个评估指标制度在进行对整个项目的综合评估时，评价专家小组可以根据所有评估指标都按照相应的评估标准逐项进行打分，每项评估指标的评分方式可以细化为五个等级：很好、较优、一般、不良、很差。

三、结语

保障性住房 ppp 项的实施主要是因为我国社会的政治经济、各个地方政府、企业项目等等方面的问题，甚至还有企业之间的合作项目问题，这篇文章就是从绩效评估的研究角度入手的，按照保障性住房ppp项目的特点， 从全面的评价指标对其进行评估，采用成分分析，并请专家来评估指标权重，尽量探讨准确、可操作性地制订评价标准，建立一套具有行业针对性地保障性住房 ppp 项目绩效评估的指标体系，在科学、合理的保障下能够将其放置到保障性住房 ppp 项目的各个阶段内的绩效监控或者总体评估中。可以更好的更改保障性住房ppp项目的决策力，纠正其中的偏差，提高 ppp 项目的完成成果的可靠性，迎合了我国推进PPP模式的政策环境。但是在另一方面，也需要我们做到充分地结合不同工程的实际情况，开展具体的绩效评估，设置一个更加客观、容易理解、可度量的判别标准，以便规范各位专家的打分行为，提高绩效评估结果的准确性、公正性和有效性。

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