浅析预算绩效目标的设定

俞勇

摘 要：预算绩效管理已经在财政预算中全面实施，贯穿于预算管理的全过程、全环节，最大限度地发挥出财政资源配置效率，实现财政资金的运行和预算管理效益。其中，预算绩效目标的设定是预算绩效管理关键环节，也是对预算支出的考核依据。完整的预算绩效目标包含了绩效内容、参考标准和绩效目标三个要素。总的来说，绩效目标的设定是综合考虑预算支出所要达到的各方面预期效益。同时针对存在的问题，根据实际工作经验，建议预算绩效管理在全面实施中：一是循序推进预算绩效管理的实施;二是以定量为主的原则设定预算绩效目标;三是构建通用的预算绩效指标体系。

关键词：预算管理;绩效目标;设定

该文主要通过对预算绩效管理中预算绩效目标的设定进行分析，着重讨论了预算绩效目标的主要内容和设定要素，指出预算绩效管理的首要原则就是目标管理原则。文章主要分三块内容，首先阐述了绩效目标是预算绩效管理的核心;其次对预算绩效目标的设定和评价进行了分析;最后从实际情况出发，为进一步加强预算绩效管理工作，总结实际工作中的经验，对预算绩效目标管理提出了可参考的建议，推动预算绩效目标在部门职能职责的优化调整方面发挥出积极作用。

我国已经建立了以公共财政为目标的国家财政管理体制，2015年正式实施的新《预算法》在公共财政的基础上提出了财政的预算管理需要遵循“讲求绩效”的原则。2017年10月，提出全面实施绩效管理，2018年，下发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中，对建立全方位预算绩效管理格局、全过程预算绩效管理流程、全覆盖预算绩效管理体系提出了具体要求，绩效管理开始在财政预算体系中的全面实施。

一、绩效目标是预算绩效管理的核心

所谓绩效，原是管理学的概念，意思是成绩与成效的综合。企业管理中，通常用于评定员工工作完成情况、职责履行程度等等。从管理的角度来看，绩效管理同样适用于政府部门，诸如每年的年度工作目标制定，工作任务考核即是政府部门绩效管理内容的一个体现。将绩效概念引入财政预算工作，推动绩效管理进预算体系，与预算管理相结合，根本用意在于提升财政资金使用的经济性和效益型，“花钱必问效、无效必问责”，通过将绩效管理贯穿于预算管理全过程、全环节，实现财政资金运行和预算管理效益，最大限度地发挥财政资源配置的效率。

预算绩效管理主要内容，在于以绩效目标为对象，围绕着绩效目标的设定和审核、批复和绩效监控、绩效自评和评价等流程开展的一系列相关管理活动，由此可以说，预算绩效管理的关键在于预算绩效目标。可以这样说，预算绩效目标决定了整个预算绩效管理工作的质量，在整个预算绩效管理中，居于核心的地位。

预算绩效管理的首要原则就是目标管理原则，只有设定了一个合理有效的绩效目标，预算绩效管理的事中监控和事后评价才有了依托和依据，在内部预算管理流程上，开展和实施预算绩效管理工作，第一是对照本部门实际工作职责和工作内容，根据预算管理要求设定绩效目标，其次，依据批复预算和绩效进行执行，最后在预算执行结束后，对设定的预算目标绩效开展自评，并形成绩效自评结果，作为预算执行情况的自我评价。 综上可见，在预算绩效管理中，绩效目标本质上既是预算支出所要达到的目的，也是对预算支出的考核依据。

二、预算绩效目标的设定和评价

为了规范预算绩效管理。2015年财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号），率先在中央部门推进开展财政预算绩效管理工作。管理办法围绕着预算绩效目标的设定及设定依据、设定方法及设定程序都做了细致的规定，办法对绩效目标做了准确定义，绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。根据这个管理办法，绩效目标包括基本支出绩效目标、项目支出绩效目标以及部门整体支出绩效目标三种类型。其中，基本支出绩效目标对应财政预算中的基本支出;项目支出绩效目标对应财政预算中的项目支出;而部门整体支出绩效目标是依据本单位工作职责，其全部预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果。三种预算绩效目标相结合，全方位全角度对部门预算的执行情况，工作职责的履行情况以及工作任务完成情况通过财政预算管理的视野进行了全景描述。

预算首先是支出的预算，对于支出预算而言，绩效预算是导向，对于预算绩效来说，绩效目标也是导向。预算绩效目标也就是预算支出预期要实现的价值，简单地说，钱是怎么花的， 是预算需要弄清楚的，而花钱做了什么事，发挥了什么作用，就是预算绩效的任务了。事先把他规划好就是设定预算绩效目标，事后的考核就是预算绩效评价。作为预算绩效目标，其构成应当至少包括有三个要素，绩效内容、参考标准和绩效目标值。

绩效内容是预算绩效目标的首要要素，也是设定一个有效的绩效目标最重要的要素。财政部在2011年出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》里详细的列举了几种应主要包括的内容：有预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源以及衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。换言之，预算绩效目标定应当从以上这几个方面进行考虑，围绕上述内容，根据实际的工作和支出的属性一一细化并且界定展开，一项绩效内容可能同时包括多个具体内容。

预算绩效目标的第二个要素构成是参考标准，可以是已经明确的行业标准、经验数据或者某个公认的指标等等。如过去几年平均值、平均趋势、同类项目的行业标准、先进水平等。参考标准可以判断绩效指标值是否合理。

绩效目标值是预算绩效目标第三个构成要素，是在某一目标上能够计量到的可实现的值。

一个完整的预算绩效目标包含了上述三个要素，按照绩效内容、参考标准和绩效目标值这个顺序渐次进行的。在设定时，首先要对预算支出进行梳理，明确支出的范围、功能等相关特性，根据支出这些相关特性设定好绩效内容，其次收集相关基准数据，根据支出所要达到的目的确定参考标准，确定关键性指标，参考标准确定了，最后按照绩效内容对支出目标细化分解，制定绩效指标哦的具體数值或目标值。所以说，这三个要素既是层层递进的关系，也是设置预算绩效目标的流程和顺序。同时在设定绩效目标时，需要注意绩效目标要和总体规划，工作职责以及发展计划相符合，同时与财政支出的范围、方向、效果相联系，绩效目标要能够准确反映出整个项目完成后的产出和效果，对于年度内容，要反映出项目本年度完成后的产出和效果。绩效目标还应当是概况性的，既简练又全面。简练是指最能反映项目最终的成效;全面是指在项目实施后，可能会有很多产出和效果，所总结的目标要能反映所有的产出和效果，或者反映出项目的主要产出和效果。绩效目标的设定还要合理可行，绩效目标的制定要与现实实际情况相联系，目标要符合实际情况，要避免预算绩效目标松弛或过度的情况，避免绩效目标制定过低而失去评价意义，好的绩效目标是能够起到引领和激励作用。总的来说，绩效目标的设定，需要综合考虑该项预算支出后，所要达到的各方面预期效益。

整个预算绩效管理的全链条，从预算绩效目标的设定到绩效运行监控到开展绩效评价和结果应用，是一个完整的绩效管理过程。从绩效目标的角度来说，预算支出执行过程同时是绩效目标实现的过程，而能否达到绩效目标的预期效果，需要通过评估，预算单位作为评估主体就是绩效自评，财政作为评估主体就是绩效评价。

三、实际工作中预算绩效目标管理的几点建议

（一）循序推进预算绩效管理的实施

预算绩效管理从提出到目前在预算编制和执行中全面实行已经有十多年的时间，虽然时间不算短，但在实际工作中，预算绩效管理在预算单位的实施尚有不尽如人意之处，方方面面的对预算绩效管理的认知还局限于只是经费预算编制的一个步骤或内容，没能够对预算绩效管理的意义有清晰的认识和把握。很多预算部门包括部分单位领导认为预算绩效管理只是预算财务的工作内容，只要预算编制好了就等同于预算绩效工作完成了。实际上，预算绩效管理对于预算编制是起到引领和导向作用的，贯穿于预算的编制、执行、监督全过程。实施全面预算绩效管理，不是仅仅为了编制预算所用，而是站在公共财政的高度，要解决预算部门的职权利重构，实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要的有机融合。

所以，全面真正实现有效的预算绩效管理道路尚长，一方面需要在预算单位中广为宣传实施绩效管理意义，使绩效管理理念深入人心;另一方面要制定预算绩效管理实施计划，大力度开展人员培训，分年度落实。循序渐进推进预算绩效管理，不贪快求全，追求实效，可将预算绩效管理重点流程进行分解，逐年度抓一项作为重点内容，推动预算绩效管理的真正落实，从而在提高财政支出的效益性方面发挥出应有的作用。

（二）以定量为主设定预算绩效目标

设定预算绩效目标内容是要反映出预算支出的预期产出和效果，在相应的绩效指标设置上，存在着定性和定量两种表述方式，定性定量两种相结合，构建成一组或一系列的绩效指标，用来进行衡量和评价预算绩效的实现情况。从绩效目标管理的角度来看，预算绩效指标应当是尽可能的量化，最好是可以用数字直接进行计量，能够直观感受，便于评价。如果预算绩效指标不进行量化，只有定性描述，预算绩效目标很可能虚化导致预算绩效管理变得难以操作。对于在实际工作确实难以量化的预算内容，可以寻求相对应的量化指标进行替代，例如在满意度指标上可以采用信访数量作为衡量的替代指标。预算绩效指标中难以避免定性描述的，也应该相应设置结合适当的定量数据，达到量化反映的效果。

（三）构建通用预算绩效指标体系

预算绩效管理全面实施时间较短，目前在绩效目标的指标体系方面尚处于探索阶段，从经济社会发展和财政改革发展的实际与趋势以及长远发展来看，有必要立足于政府及各预算部门履职的实际情况，构建一套全面预算绩效核心指标，作为预算绩效管理指标体系的基础。由于财政预算基本支出具有一定的相似性，在基本支出方面，绩效指标相对简单;项目支出则要复杂多样，可从部门分类入手，在部门内收集有关财务、业务、政策等方面业务资料统一整理归集构建，建立起类似于行业指標的部门内部核心指标，通过统一分领域、分层次的核心绩效指标，既便于在部门间的通过横向和纵向的比较，同时方便对预算执行情况进行分析，开展多维度绩效评价，增强预算的约束力。对于新立项项目，由于必须进行事先审核，审核未通过项目不得纳入项目库管理，建议在审核新立项项目时增加项目实施必要性的审核内容。在基本支出和项目支出绩效目标的基础上，结合部门工作职责和任务设立整体支出绩效目标，突出考核实际工作业绩和目标任务完成情况，着眼于部门全部预算支出所要达到的总体目的，推动部门职能职责优化调整，提高公共服务质量，真正实现公共财政资源优化配置和效率提高。

四、总结

在我国构建的公共财政框架中，加强预算绩效管理是题中之义，是改变过去粗放型预算管理的重要手段，对提高政府预算管理水平有着非常重要的意义。绩效目标是预算绩效管理的核心，是单位预算绩效管理体系建设的基础。我国在财政预算单位中全面实施预算绩效管理的时间并不长，总体而言，在实际工作中关于绩效目标的设定存在着一定的不足之处，需要通过不断改进和优化，体现出预算支出预期要实现的价值，从而发挥出预算绩效管理的应有作用。

参考文献：

[1]财政部关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2015（27）：66-71.

[2]吴亮亮.预算绩效管理在财政事业单位的实际应用分析[J].商讯，2021（14）：153-154.