政策工具与价值链双重视角下棉花政策文本量化研究

孙鲁云，王 力

(1.皖西学院 金融与数学学院，安徽 六安 237012；2.石河子大学 棉花经济研究中心，新疆 石河子 832003)

棉花产业的发展离不开国家政策的支持，我国政府相继出台了各种促进棉花产业发展的政策，产生了大量的政策文本。系统梳理近年来重要的棉花政策文本，探究我国棉花政策体系的特征，对于新时代进一步优化我国棉花政策顶层设计，完善棉花政策体系，加快推进棉花产业高质量发展具有十分重要的意义。

此前，学界对中国棉花支持政策给予了较高的关注。概括而言，大致可以分为3类。一是对中国棉花政策的绩效进行评价，此类研究往往聚焦于某一特定的政策，如滑准税政策、棉花储备调控政策、棉花临时收储政策、目标价格政策、棉花“价格保险+期货”试点改革等[1-11]。二是分析国外棉花政策及其对中国的经验借鉴[12-16]。三是对中国棉花政策发展历程进行系统地梳理和分析。例如，季柳炎对我国近70年来的棉花政策进行了简要回顾，并将棉花政策按时间顺序分成了5个阶段：自由购销阶段(1949—1954年)、统购统销阶段(1954—1984年)、合同购销阶段(1985—1998年)、棉花价格市场化阶段(1998—2007年)、以收储价格为主的价格调控阶段(2008年至今)[17]。翟雪玲按生产环节和流通环节系统梳理了我国入世以来棉花主要支持政策的变化[18]。整体来看，前两类研究往往基于某一特定的棉花政策进行探讨，第三类研究着重对政策文献定性梳理和解读，目前尚缺乏对中国棉花产业政策的系统定量研究。量化的政策分析能够减少研究的主观性、不确定性和模糊性，已成为公共政策研究的新方向，近年来得到国内外学者的广泛应用[19]。例如潘丹等对283个涉林规范性文件文本进行量化分析，探究我国林业政策的演进特征与规律[20]。魏丽莉、张晶基于政策文本对我国农村民生政策进行量化分析，刻画出农村民生政策的演进特征和方向[21]。王建华等同样基于政策文本对农村扶贫方式的政策取向和演进规律进行探讨[22]。

根据以上分析，本文构建了“政策工具-价值链”二维政策分析框架，以近年来重要的棉花政策文本为基础，运用内容分析方法，量化分析了中国棉花政策的特征规律，并揭示其政策工具选择中存在的问题，为进一步优化我国棉花政策工具体系提供参考建议。

一、基于“政策工具-价值链”的二维政策分析框架

为科学系统地分析我国棉花政策，本文建立了一个包括政策工具、价值链的二维分析框架，如图1所示。

(一)政策工具——X维度

政策工具，又称政府工具或治理工具，是实现政策目标的手段，更是连接政策目标和结果的桥梁[23]。政策工具也被认为是公共物品和服务的供给方式和实现机制[24]。棉花政策工具是政府为实现棉花产业持续健康发展、棉农增收等目标而采取的方法和手段。国内外很多学者对政策工具进行了分类，因分类标准不同，产生的分类结果也有很大差异。根据政府对市场及社会的干预程度，Howlett & Ramesh将政策工具分为自愿型、强制型与混合型3种，潘丹等将政策工具分为命令控制型、经济激励型、信息公开型、自愿参与型4种[20,25]；根据现代化技术的发展要求，陈振明将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段3种[26]；根据直接性程度，政策工具分为直接政策工具和间接政策工具[27]。最经典的是Rothwell对政策工具的分类，即政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具[28]。这一政策工具的分类能够较好地揭示政策工具发挥的影响和作用，在国内外科技政策和产业政策的分析中得到广泛应用[29-31]。

本研究采用Rothwell对政策工具的划分，并借鉴已有研究，结合我国棉花产业发展的实际情况将每类政策工具细分为二级政策工具[32-34]。供给型政策工具是指政府加大棉花生产技术、人才以及资金等方面的投入和支持，以改善棉花产业发展所需的要素供给状况。供给型政策工具包括基础设施改善、人力资本提升、农业科研与技术推广、资金投入、信息服务等。此类工具对政策目标的实现起到显著的推动作用，但也加大了政府对棉花产业的投入成本。需求型政策工具是指政府通过调节棉花市场需求来减少棉花市场的不确定性，以达到稳定棉花需求和市场的目标。需求型政策工具包括政府采购(收储)、价格补贴、试点示范、贸易管制、对外合作等。此类政策工具主要运用市场需求管理市场贸易活动，对政策目标的实现起到拉动作用，但存在削弱市场机制调节作用的不足。环境型政策是指政府为棉花产业持续健康发展提供有力的政策环境，间接对棉花产业发展产生促进作用。环境型政策工具包括制度规划、法规管制、农业标准、金融支持、税费优惠、知识产权保护、资源利用与环境保护、农业稳定和风险等。此类政策工具主要通过建立激励和约束机制，来影响各类市场主体的行为，其优点在于有效降低财政支出，但存在约束不足的缺点[34]。

供给型、需求型、环境型政策工具对我国棉花产业发展的作用如图2所示。供给型政策工具对我国棉花产业发展起到推动力的作用，需求型政策工具对我国棉花产业发展起到拉动力的作用，而环境型政策工具对我国棉花产业起到影响力的作用。

图2 政策工具与中国棉花产业的作用关系

(二)价值链——Y维度

价值链是由生产某一产品或提供某一服务所需要的一系列价值增值活动构成[35]。棉花产业的发展体现在棉花价值链各环节的共同发展，因此，在考虑棉花政策如何促进棉花产业发展时，有必要考虑政策工具所作用的价值链环节。王燕妮将新能源汽车产业的价值链分为研发、投资、生产和消费4个方面[35]。谭春辉等将农业价值链分为生产、加工、储运和销售4个方面[34]。借鉴已有研究，并结合棉花产业自身特点，本文将棉花价值链分为生产、加工、流通3部分。

二、政策样本选择与编码

本文涉棉政策文本为2004—2020年17个中央一号文件(如表1所示)，包括532个具体条款。首先按照“政策年份-条款序号”的方式进行逐条编码，并根据“政策工具-价值链”二维分析框架进行归类，形成如表2所示的棉花政策样本编码表。例如，编码“04-04”表示2004年政策文件中第4条款“全面提高农产品质量安全水平”，具体涉及的内容分析单元为“……要加快实施优势农产品区域布局规划，充分发挥各地的比较优势，继续调整农业区域布局……”。根据本文分析框架，该条款在政策工具方面属于环境型政策工具中的制度规划，在价值链分类中属于生产环节。需要说明的是：(1)532个具体条款中，对棉花产业适用的条款共309个，占总条款数的58.1%，构成本文的文本分析单元集。(2)一个条款可能涉及多个政策工具。

表1 政策文件列表(2004—2020年)

表2 棉花政策样本编码示例

续表

三、政策文本量化分析

(一)总体描述分析

政策文本中有关棉花的政策条款数量在一定程度上反映了国家对棉花产业发展的关注程度。图3给出了2004—2020年政策文件中涉棉政策的条款数目。从图3可以看出，2004年以来，涉棉政策的条款数目基本在15～25之间，且在2004—2017年之间呈稳定波动态势，但在2018年之后涉棉政策条款数目呈现下降趋势。这反映了我国“三农”领域工作重心的转移。2018年以来，我国“三农”工作更多关注乡村振兴、脱贫攻坚等议题，对棉花作物的关注度有所下降。棉花是我国重要的经济作物，如何发挥棉花产业在乡村振兴和脱贫攻坚中的作用，将成为我国棉花产业发展中的重要议题。

图3 政策文本中涉棉政策条款数目走势

(二)政策工具维度的分析

根据三种政策工具的划分，对政策文本分析单元进行归类，统计得到2004—2020年我国棉花的基本政策工具使用情况，如表3所示。可以看出，第一，三种政策工具在我国棉花政策中得到了综合运用，其中环境型政策工具是我国棉花政策最常用的政策工具。2004年以来所分析涉棉政策文本中环境型政策工具使用频次为423次，占比为58.6%。供给型政策工具和需求型政策工具使用频率分别为28.8%、12.6%。

第二，同一类别下的二级政策工具的使用程度同样存在明显差别。在环境型政策工具中，制度规划占比最高，为39.7%，其次是金融支持(15.6%)和资源利用与环境保护(12.8%)。这表明，我国政府非常注重通过制度规划和金融支持来营造棉花产业良性发展的环境，同时对资源利用和环境保护的政策力度也较大。相比之下，税费优惠(6.6%)、农业标准(4.3%)和知识产权保护(1.9%)三项政策工具应用略显不足，相关内容还需进一步加大重视。供给型政策工具产生的激励效应通常比环境型政策工具弱，使用频次较环境型工具也低[31]。其中，农业科研与技术推广(34.6%)和基础设施改善48(23.1%)是供给型政策工具最为重要的举措，两者应用频率最高，说明我国政府更倾向于采用农业科研与技术推广、农业基础设施改善等政策工具直接推动棉花产业发展，通过科技、物力等方面的支持为棉花产业发展提供动力。但人力资本提升作为推动棉花产业发展的基础保障，使用频率相对较低，仅为12.5%，这说明当前政策制定对人力资本的提升、人才队伍的培养方面的关注还不足。此外，信息已成为一种崭新的生产要素，对棉花产业发展的作用也越来越大，但其使用频率最低(10.1%)，还需进一步加强。

需求型政策工具的作用效果较供给型和环境型而言，更直接有效，但其中贸易管理、价格补贴等政策措施的使用受世贸组织规则的约束[31]。需求型政策工具中使用最多的是试点示范，占比54.9%，这表明我国政府注重通过试点示范的方式来拉动棉花产业的发展，具体开展了诸如粮棉油糖高产创建、农产品价格保险试点、地膜清洁生产试点示范、农业面源污染综合治理试点、农村产业融合发展示范园建设等一系列试点示范建设项目。贸易管理和对外合作是两种重要的需求型政策工具，分别占了17.6%和13.2%。总的来看，棉花价格补贴的使用频率最低(5.5%)，但自2014年以来已成为我国棉花产业重要的政策措施，并对棉花产业链各环节产生重要影响[6,8,36]。

表3 棉花政策工具使用频数统计(2004—2020年)

图4给出了2004—2020年我国棉花三类政策工具使用数量的走势图。可以看出，三类政策工具使用数量均呈现出明显的波动态势，但波动形态大致相似。这说明，我国政府在综合使用三类政策工具时，三者的比例关系较为稳定。进一步计算我国“十一五”规划期间到“十三五”规划期间三类政策工具的使用频率，可以发现在每个五年规划期，环境型政策工具占比均在60%左右，供给型政策工具占比在27%左右，需求型政策工具占比在13%左右。即我国棉花政策工具的使用已形成“环境型为主，供给型为辅，兼顾需求型”的稳定格局。值得注意的是，在2015年，需求型政策工具的使用数量赶超了供给型政策工具。这一年，我国提出了“完善粮食、棉花、食糖等重要农产品进出口和关税配额管理，严格执行棉花滑准税政策”“总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验”“合理确定粮食、棉花、食糖、肉类等重要农产品储备规模”等重要的需求型政策工具。

图4 棉花政策工具使用数量走势

(三)价值链维度分析

对政策文本分析单元按价值链进行归类，统计得到2004—2020年我国棉花政策在不同价值链环节的使用情况，如图5所示。在722条政策工具文本中，生产环节的政策文本为526条，占比最高(72.9%)；流通环节的政策文本数量次之，为110条，占比15.2%；加工环节的政策文本数量最低，为86条，占比11.9%。这表明，我国棉花政策以生产环节为主，兼顾流通和加工环节。从图5的走势图还可以看出，2004—2020年期间，在不同价值链环节的棉花政策文本数量都表现出较大的波动性。2018年以后，三大价值链环节的棉花政策文本数量都处于较低水平，且流通环节和加工环节的政策文本数量大致相当。从整体趋势上来看，今后三大价值链环节的棉花政策文本数量有望得到提升。

图5 棉花价值链各环节政策文本数量(2004—2020年)

(四)政策工具与价值链的交叉分析

将政策工具维度和价值链的不同环节进行交叉分析，得到我国棉花政策的二维分布情况。从表4可以看出，为促进棉花产业的发展，政府在价值链的各个环节均采用了多样化的政策工具，但在不同价值链环节使用的政策工具侧重点有所差别。具体而言，在价值链的不同环节，环境型政策工具都占据了最重要的地位。环境型政策工具在生产环节、加工环节和流通环节使用占比分别为59.3%、70.9%和45.5%。在生产环节和加工环节，供给型政策工具的使用优于需求型政策工具，但这一结果在流通环节恰好相反。在流通环节，需求型政策工具使用占比32.7%，高于供给型政策工具的使用(21.8%)。从细分的二级政策工具来看，在生产环节，最为常用的三种政策工具分别是制度规划、农业科研与技术推广、资源利用与环境保护，三者的占比分别为23.2%、12.4%和10.1%；在加工环节，最为常用的政策工具分别为金融支持、制度规范和资金投入，三者的占比分别为32.6%、25.6%、11.6%；在流通环节，最为常用的政策工具是制度规划、贸易管理和基础设施改善，三者的占比分别为21.8%、13.6%、10.9%。

表4 政策工具-价值链二维分布统计

续表

表5给出了不同价值链环节下棉花主要政策工具的变迁情况。可以看出：第一，不同价值链下主要政策工具变化程度并不相同。生产环节和加工环节的政策工具在不同时期都保持相对稳定，而流通环节主要政策工具变化较大。第二，生产环节下，制度规划、农业科研与技术推广一直是最主要的政策工具，试点示范成为“十二五”期间主要的政策工具，资源利用与环境保护在“十三五”期间被提到新的高度。这也反映了我国政府对绿色发展理念的高度重视。加工环节下，金融支持和制度规划是最主要的政策工具，资金投入在“十一五”期间和“十二五”期间被较多使用，但在“十三五”期间使用减少。与此同时，农业科研与技术推广这一政策工具在“十三五”期间被较多使用。流通环节下的主要政策工具则呈现出均衡化态势。“十一五”期间，使用最广泛的三种政策工具是制度规划、贸易管理和税费优惠，“十二五”和“十三五”期间流通环节使用的政策工具出现均衡化，更多的政策工具类型被运用。

表5 不同价值链环节下棉花主要政策工具的变迁

(五)新发展理念下政策工具的匹配性探讨

本研究将在新发展理念视角下进一步探讨政策工具的匹配性问题。根据新发展理念的内涵及各项政策工具的具体内容，形成政策工具与五大发展理念的对应关系(见表6)。基于这一对应关系和政策文本编码归类，统计得出我国棉花政策工具在五大发展理念上的分布。

表6 政策工具与五大发展理念对照表

续表

结果发现：(1)2004—2020年，我国棉花政策工具的使用在创新方面最多，共390项，占比36.1%，这反映了“创新是引领发展的第一动力”理念；在共享方面的政策工具次之，共329项，占比30.4%；在绿色、协调、开放方面的政策工具数量分别是211、123、28项，分别占比19.5%、11.4%、2.6%。这说明五大发展理念下，我国棉花政策工具结构不均衡现象突出，创新和共享是我国棉花政策工具选择的主要导向，协调和开放方面的政策工具使用不足。(2)从政策工具结构变迁来看(见图6)，五大发展理念下的政策工具结构基本稳定，按政策工具所占比例从大到小排序，依次是创新、共享、绿色、协调、开放。开放理念下的政策工具使用较少，使用比例基本没有变化，这与我国棉花“自给型供需体系”密切相关。从棉花产业安全的角度出发，我国长期以来都坚持国内供应为主、国外进口为辅的棉花安全战略。此外，在政策工具使用方面，创新与共享、绿色与协调存在彼此消长的反向关系。

图6 五大发展理念下政策工具分布

四、结论与启示

本文构建了基于政策工具-价值链的棉花政策分析框架，对2004—2020年我国重要的涉棉政策文本进行量化分析，得出以下结论。首先，2004年以来，所分析文件中每年涉棉政策的条款数目在15～25之间，约占总条款数目的58.1%。供给型、环境型和需求型3种政策工具在我国棉花政策中得到了综合运用，已形成“环境型为主(58.6%)，供给型为辅(28.8%)，兼顾需求型(12.6%)”的政策工具结构。其次，三类政策工具内部结构呈现出不均衡特征。环境型政策工具中，制度规划、金融支持、资源利用与环境保护等政策措施更受亲睐，但对农业标准和知识产权保护等工具应用较少；供给型政策工具中，以农业科研与技术推广和基础设施改善为主，但对人力资本提升和信息化服务使用较少；需求型政策工具中，试点示范是最常用的政策措施。再次，从价值链角度来看，我国棉花政策以生产环节为主(72.9%)，兼顾流通(15.2%)和加工环节(11.9%)。生产环节中，最常用的政策工具是制度规划、农业科研与技术推广、资源利用与环境保护；加工环节中最常用的政策工具是金融支持、制度规范和资金投入；流通环节中，制度规划、贸易管理最为常用。最后，五大发展理念下我国棉花政策工具结构不均衡现象同样明显，创新和共享是我国棉花政策工具选择的主要导向，协调和开放方面的政策工具使用较少。

基于以上研究结论，提出以下建议。优化协调棉花政策工具结构。一是加强供给型和需求型政策工具的应用。棉花产业的高质量发展离不开供给型、需求型和环境型政策工具的协同使用。我国棉花生产以小农为主，且在未来相当长的时间内，小农户在我国农业经营主体中都将占据相当大的比重[37]。环境型政策工具主要是优化改善棉花产业发展的政策环境。在以小农为主要经营主体的情况下，过多地使用环境型政策工具来发展现代棉业存在较大困难。而我国目前棉花政策工具中，环境型政策工具使用过溢，供给型政策工具的推动作用和需求型政策工具的拉动作用发挥不足。二是调整优化各类政策工具的内部结构。每项政策工具都有自身的作用和局限，通过将不同政策工具进行优化重组，能够起到优势互补和相互促进的效果。供给型政策工具中，应适当增加人力资本提升和信息化服务等政策工具的使用；环境型政策工具中，应适当增加农业标准的使用。

构建推动棉花产业高质量发展的政策工具体系。一是增强棉花政策工具与新发展理念的协调匹配程度。按照新发展理念推动我国棉花产业发展，是当前和今后一个时期我国棉花产业发展的总要求和大趋势。政策工具的选择必须贯彻新发展理念，适当加大对有利于协调发展和开放发展的政策工具使用频率。二是注重棉花价值链各环节的协调发展。我国棉花宏观调控政策向生产环节倾斜特征明显，加工环节和流通环节的政策工具使用相对较弱，不利于棉花附加值的提升和棉农收入的增加。加工和流通环节是价值链的重要部分，棉花产业的高质量发展需要各个环节共同协调发展。因此有必要适当加大对加工和流通环节的扶持。