完善政策性融资担保体系助解小微企业融资难题

赵睿

近年来，国家和地方都不断加快政策性融资担保体系建设。2018年7月，国家融资担保基金有限责任公司成立，明确了服务小微企业的定位。政策性融资担保体系作为普惠金融体系的一部分，具有准公共产品性质，承担着为小微企业融资服务的重要职责。北京市政策性融资担保根据地方产业政策导向与担保体系建设要求， 分别设立了专注于科创、文创、小微、三农等四大普惠金融领域的市级政策性融资担保公司与十几家区级担保公司，其发展始终走在全国前列。本文将以北京市为例，分析当前我国政策性融资担保体系的基本情况及存在的问题，并提出相关的政策建议。

当前政策性融资担保体系的主要特点

近年来，政策性融资担保体系主要呈现五大特点：一是融资担保业务整体保持稳定增长，小微企业担保业务呈现快速增长态势。北京市政策性融资担保公司的小微企业融资担保金额年均增长率均在20%以上。二是间接融资担保业务仍为主要业务类型，户均担保额度持续下降。北京市政策性担保机构与银行业金融机构合作的各类间接融资担保业务占八成以上， 户均小微担保业务规模持续下降，业务中心持续下沉。三是再担保充分发挥核心带动作用，放大倍数远高于其他政策性担保机构。北京再担保承保项目全部为中小微企业，充分发挥政策性机构支持中小微企业融资增信作用。四是小微企业融资担保费率持续下降，整体风控水平较好。近年来，北京市政策性担保公司小微企业融资担保费率始终控制在较低水平，力争降至1%以下。五是政府大力支持，形成“前有补贴、后有补偿”的小微企业融资担保促进机制。北京市为辖内担保机构的小微企业融资担保业务提供不超过75%的代偿补偿，极大地调动了辖内担保机构多做小微业务的积极性。

政策性融资担保体系建设尚需突破的领域

按照《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号） 的精神，构建资金来源、政策目标、服务标准与绩效考核相对统一的政府性融资担保体系，是有效解决政策性担保机构普惠金融功能作用不充分与不平衡问题的根本办法。我国在重塑政策性融资担保体系， 使其有效发挥小微企业融资促进作用方面，尚有许多问题需要解决。

管理体制方面，缺乏整体规划与统一管理。目前，担保行业处于多头管理的状态，管理部门涉及财政、银保监、地方金融局（办）等多个部门，没有主管部门， 缺乏规范有序的管理。例如，北京部分区政府各委办局多头设立政策性担保机构， 政府部门之间缺乏总体协调规划，所成立的政策性担保公司职能定位不清，很难全面有效地实现政府部门的政策意图。从近年政策实施效果看，如果这一问题不解决，纵然设置再多的风险分担机制和补贴政策，也很难引导政策性担保机构全身心地专注于小微企业融资担保业务。

运营机制方面，缺少持续的资金补充机制和合理的风险分担机制。部分政策性担保机构杠杆倍数接近上限，急需资本金补充。目前大部分地区都没有建立持续的资金补充机制，且当担保机构发生风险时，申请政府的风险补偿资金流程繁杂、时间较长。此外，银行业金融机构目前尚未将融资担保看作小微企业信贷环节中不可缺少的制度性安排，在业务合作与风险分担等方面仍处于不稳定状态。例如，北京地区大部分银行在小微企业担保贷款方面不愿意承担任何风险责任，且对有担保的小微企业贷款依然执行较高的上浮利率政策。

体系构建方面，亟须强化核心平台与机构网络的协同效应。我国各地融资担保资源分散、各自为政的问题依然比较严重，形成不了有效的社会公信力和规模效应，导致财政资金总体放大倍数有限，担保普惠性功能作用未能更好发挥。北京市共设立市、区两级政策性融资担保公司近20家，分散在各个区，协同效应一般，平均放大倍数不足10倍。

考核激励方面，政策性目标与盈利性目标未分开考核。小微企业担保业务风险高、收益低是不争的事实，通过财政的补贴及再担保的风险分担，虽然一定程度上能调动各家担保机构的积极性，但要从根本上扭转融资担保普惠性不足的问题，还需要从“考核机制”入手。北京市部分政策性担保机构片面强调担保的市场化一面，导致其专注于小微企业融资担保业务的积极性不高。同时，缺乏市场化激励手段，上级对其考核以不出风险为第一要务，导致这部分担保机构缺少担当意识和进取精神，不作为问题比较突出。

风险控制方面，技术手段、数据共享尚待加强。目前，担保机构在从事小微企业融资担保业务时，无论是在事前目标客户选择与营销，还是在事中审核审批与保后跟踪等方面，很少有机构能运用大数据等现代信息技术手段和精细管理方式，导致小微企业担保业务既不能在有效控制风险前提下扩大业务覆盖面，又不能通过业务处理效率的提高实现规模化发展。另外，影响小微企业融资难的最大瓶颈是信息不对称，担保机构对小微企业及实际控制人经营、资质、信用等多方面的信息采集比较困难且成本较高，也限制了业务处理效率的提高和交易成本的降低。目前北京市政策性融资担保机构仅有再担保公司已正式接入人行征信系统，整体上各担保机构接入进程较为缓慢。

构建政策性融资担保体系的路径选择及建议

从国际经验和我国中小企业信用担保近20年的业务实践来看，为更好地发挥政策性担保机构在支持小微企业融资方面的作用，有必要打破制约融资担保机构发挥政策功能的体制机制问题。下一步应按照国发〔2015〕43号文件精神，推动构建以省级再担保为核心，上接国家融资担保基金，下联辖内担保机构，实现经营目标、服务标准、监管政策与绩效考核相对统一的政策性融资担保体系。

加快推进管理体制改革，调整优化政策性担保机构股权结构。按照国发〔2015〕43号及担保条例等顶层设计文件的要求，重新优化调整重點政策性担保机构的股权结构，确保政府的政策导向要求在公司治理层面得到有效贯彻落实。同时，尽快确认行业主管部门，统一规范管理，健全政府配套政策措施，切实解决政府支持小微企业融资政策目标传导不畅、层层衰减甚至被弱化这一突出问题。

加快完善风险分担机制、资本金补充和风险补偿机制等运营机制。风险分担机制是政策性融资担保体系构建和高效持续发展的关键机制。建议通过“4321”模式，地方政府、银行与省级再担保机构、地方政策性担保机构共同参与分担风险。同时，研究通过对再担保进行增资，解决再担保资本金约束问题，并建立财政资金对再担保的代偿补偿机制，形成政府为再担保提供有限补偿、再担保为辖内担保机构提供比例补偿的风险分担机制，打通融资担保体系建设的关键环节。

加强省级再担保机构的核心作用，推动政策性融资担保机构网络的构建与协同管理。以再担保的增信、分险、规范与引领功能为基础，充分发挥再担保整合资源的平台和政策导向作用，在科技、文创、小微、三农四个重点领域形成“前有补贴、后有補偿、联盟协作”的政策合力，优化融资担保行业业务结构。同时，针对中小微企业融资过程中的信用信息不对称问题，中小微企业融资担保应缩小服务半径，以实现风险的整体可控。可结合原有基础条件，以省级再担保为龙头，以参股方式整合全省政策性融资担保机构，形成覆盖全省各地的机构网络。

强化“统一考核”，形成刚性约束和正向激励。以“统一考核”为切入点，着力解决政策性担保机构的普惠性不足问题。改变原有以利润为导向的国有企业一般考核机制，转而考核“小微企业担保规模、小微企业担保覆盖率、重点行业覆盖率、担保代偿率”等特性指标，形成贯穿于公司上下的绩效考核体系，以有效解决政策性担保机构功能错位、做小微企业融资担保业务意愿与动力不足问题，使政策性担保回归服务小微企业、三农和实体经济的本源，最大限度发挥其公共财政的政策效能。

尽快建立信用信息共享平台，完善数据统计制度。信用信息共享平台是社会信用体系有效运行的基石，核心作用就是解决信息不对称问题，创建一种新型的资源配置方式。地方政府应联合人民银行等金融管理部门，建立城市金融服务信用信息共享平台，收集能够全面反映企业信用状况的相关信息，不仅包括金融信用信息，还应包括公共信用信息，在此基础上进一步处理数据，加强动态监测与预警。同时，为了解担保企业的所属行业、融资成本、风险状况等信息，全面反映担保机构服务小微企业的真实状况，应进一步完善数据统计制度，统一规范各机构业务明细及业务报表等相关事项。

（作者单位：中国人民银行营业管理部）

责任编辑：刘 彪

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