英国食品安全风险社会共治实践的主要做法及启示

秦利 王青松

摘要 英国通过鼓励食品安全领域公私部门密切合作，形成了以风险理念、多元协作和社会共治原则为基础的食品安全风险治理机制，取得了较高的治理绩效。通过对英国食品安全社会共治的动因及主要做法的分析，总结了英国食品安全风险社会共治对我国的启示，为我国新时代新型食品安全风险治理机制的构建提供参考。

关键词 食品安全;社会共治;多元治理

中图分类号 F203 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）17-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.17.066

Abstract In the practice of food safety governance，the UK has established a food safety governance mechanism based on the concept of risk，multi-cooperation and co-governance by encouraging public institutions to work closely with food companies or industries.The mechanism achieved high governance performance.This article analyzed the motivation practices of the UKs food safety co-governance，and summarized the main practices and enlightenment of UK food safety risk social co-governance to China.We hope our study could provide reference for the construction of new food safety governance mechanism in China.

Key words Food safety;Co-governance;Multi-agent governance

近年来，随着食品市场化程度的提高，供应链的不断延长，食品安全责任的划分和相应的治理也日益复杂化。随着食品生产经营的全球化发展，新型生产技术的层出不穷，食品安全风险因素也日益复杂，其有效治理越来越依赖政府、企业、社会组织等主体的合作。越来越多的西方学者主张通过多元行为主体的协同治理来控制食品的安全风险[1-3]。因为与传统单一政府监管相比，共同治理能“通过有效的机制，让社会组织、企业、媒体和公众等非政府行为体参与食品安全风险治理”[4]。在实践中，食品安全风险治理影响因素的复杂性，促使西方发达国家以风险理念、多元协作和社会共治原则为基础，构建了多元主体合作治理食品安全的机制，取得了明显的治理绩效。

英国是较早实行公私部门合作治理食品安全的典型国家，也是目前世界上食品安全程度较高的国家之一。英国在历史上也出现过严重的食品安全问题。比如，18—19世纪，英国食品市场上掺假、制伪、掺毒的现象已相当普遍。因此，英国开展了大规模的食品反掺假运动，并成为“近代以来最早颁布食品立法的国家之一”[5]。20世纪中后期，英国发生了以疯牛病事件为代表的一系列严重食品安全事件，暴露了监管部门为了生产商的利益而忽略社会公众利益的弊端，这使人们认识到，仅靠政府单一主体已难以实现有效治理食品安全的目标。英国对食品安全风险监管体制进行了深入改革，建立了新的监管机构——食品标准局（FSA），“企业与监管部门之间形成了较为紧密的关系[6]”，同时，食品安全风险治理政策得到非政府组织和公众的进一步支持，逐步实现了向多层级治理和社会共治的转变，极大地提升了食品安全治理能力。根据《2018年全球食品安全指数报告》，英国综合食品安全程度居世界第3位。在我国，尽管学者们已认识到单纯依靠政府自上而下的封闭型管理，会导致监管成本高、效率低下[7]，主张运用国家、市场与社会的合力来进行社会共治[8]，并指出从单一的政府监管走向社会共治是我国食品安全监管体制改革的必然选择[9]，但从总体而言，我国对“食品安全风险社会共治重大理论问题的研究处于起步阶段”[10]，对典型发达国家食品安全社会共治主要做法进行总结的文献也相对较少。因而，分析英国的食品安全社会共治实践的主要特点，有助于为新时代我国食品安全风险社会共治机制的完善提供参考和借鉴。

1 英国推动食品安全领域公私部门合作治理的动因

英国的食品安全治理取得了良好的效果，得益于其社会共治的策略，实现了公私部门在食品安全领域的合作。在英国，除了政府部门，参与食品安全合作治理的主体还包括国际标准组织（ISO）、英国认证服务（UKAS）、英国零售联盟（BRC）、零售商、批发商、制造商、供应商和物流供应商等。这些主体之间的合作主要出于以下原因。

1.1 降低监管成本 在英国，中小食品生产经营者占比较大。英国的食品和饮料行业中大约有6 600家经营者属于中型、小型和微型企业（SMEs），占整个食品行业的96%。小企业通常对监管法规和监管体制的了解程度较低 [11-12]。与大型企业相比，中小微企业违反食品安全规则的可能性更大。对政府来说，尽管可以通过设定行业遵守的最低食品安全标准来保护消费者健康不受市场中不安全食品的损害，但在实践中，面对数量众多的中小微食品企业，政府的监管成本非常大。因此，英国公共机构常与私人部门合作治理食品安全，这有效“提高了治理方式的灵活性、增加了政策的适用程度，节省了公共成本” [11]。例如，在英国目前推行的私人农场保险计划中，监管部门分别对参保农场和非参保农场按不同比例进行执法检查，这种基于公共部门、农场、保险公司合作为基础的监管方式，顯著地降低了监管成本，“参与私人农场保险计划的农场每年共减少成本57.1万英镑，地方政府每年减少成本200万英镑”[13]。

1.2 改进监管部门效率 食品安全风险社会共治“强调非正式解决和监管者与被监管者之间的共识”[14]，这有利于监管机构通过采取基于声誉的激励措施来监管整体的食品安全，从而使监管更具效率。比如，监管部门在制定政策时，可以参考食品企业或行业制定的标准并将其作为政策目标的一部分。由于这些标准是基于企业或行业实际制定的，因此，可以相对容易地应用于食品行业[15]。

食品安全风险社会共治框架下，监管机构根据风险程度大小对食品企业进行不同频率的监管，从而改善监管效率。按照英国食品卫生干预评级政策（food hygiene intervention rating，FHIR）的要求，监管机构对食品企业的风险性程度在0～197分进行评分，并根据分值从高到低分为5个等级（A～E）。企业评分越高，说明食品安全风险性越高，其被相关机构监管的频率就越高。根据表1，如果食品企业风险性评分大于或等于92分，则属于食品安全A类风险企业，监管频率为每半年至少一次。对于风险评分较小的D或E类企业，监管间隔则长得多。

2 英国食品安全社会共治的实践

2.1 推动食品安全风险治理的国际合作

目前，食品的生产与经营已超越国界，任何一个国家和市场主体都难以靠自身力量有效管控食品安全。为加强国际合作，英国在2008年6月的罗马食品峰会上就积极倡导建立“全球农业与食品合作伙伴关系”，主张国际组织、发展中国家政府、私营部门、民间团体和各类慈善捐助团体之间在全球农业与食品领域合作，旨在建立一个全球食品与农业专家网络，为各国提供科学分析和决策参考。

除此之外，英国还与欧盟合作，致力于通过厌氧化发展可更新能源生产，努力消除生物燃料产业对食品安全的不利影响。与欧盟及其他国际机构的合作，主要体现在加入欧盟食品和饲料快速警报系统（RASFF）或国际食品安全机构网络（INFOSAN）等。英国的监管部门通过这些机构或网络及时获取国际层面的最新食品安全风险信息。对于跨境食品安全问题，英国与欧盟和其他国家合作建立风险信息共享机制，并加强了与联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）等相关机构的合作。

2.2 以英国食品标准局为核心的协作机制

食品标准局（以下简称FSA）是英国目前最重要的食品安全监管机构，对议会负责。FSA的食品安全监管目标实际上是通过多主体之间的合作实现的。一是FSA内部决策机构组成成员多元化。董事会是FSA的最高决策机构，但是其成员并不代表任一具体部门或行业的利益，只代表公共利益。董事会的决策信息由内部8个独立的科学顾问委员会提供。这些顾问委员来自化学、生物、医学等领域的科学家组成。董事会成员不能参与任何科学咨询委员会的工作，董事会相关决策、会议议程和会议记录在FSA网站上公开，公众可自由查阅。二是建立FSA与食品行业之间的信息沟通机制。在食源性疾病监控领域，FSA与食品行业和检测机构保持密切合作，及时将检测结果公开发布。对于大型食品企业，主要鼓励行业自律治理，并设定安全值，一旦超过，FSA将及时采取行动。三是建立FSA与公众或消费者的合作机制。FSA完善了与消费者或公众之间的合作平台。消费者可以直接通过FSA设立的服务热线电话或电子邮件反映食品安全问题。FSA还与消费者参与咨询委员会（ACCE）和消费者顾问小组（Consumer Advisory Pane）密切合作，畅通了消费者与监管机构之间的沟通渠道。当FSA认为食品安全风险较大或者原因不明时，会主动在媒体上发布相关信息，及时与公众建立沟通渠道，同时与其他机构开展联合调查。目前，英国已经脱欧，FSA及时调整了监管体制，建立了学术界、产业界和政府及其他部门合作为基础的食品安全共治机制。这种新机制能使FSA从全球和国家层面获取信息，对新出现的食品安全风险进行长期观察和重点预测，并及时做出反应。

2.3 食品安全事件报告主体的多元化

多元化的食品安全报告主体，能及时将食品安全事件相关信息传递给处置部门快速应对。一是食品行业、食品企业以及其他利益主体可以直接向英格兰、威尔士和北爱尔兰的食品安全处置小组报告，该小组对食品安全事件进行全天候响应。二是在政府机构中，食品安全事件报告责任也是多部门共担。除了FSA之外， DAERA（农业、环境和农村事务部）、APHA（动物和植物健康局）、HMRC（英国税务海关总署）、DEFR（英国环境食品和农村事务部）均为食品安全事件报告的主要主体。其中，DAERA报告的食品安全事件数量最多。其他部门，比如PHE（英格兰公共卫生局）、VMD（兽药局）、EA（环境局）、DH（卫生部）、MCA（海事和海岸警卫局）等也承担了相应的食品安全事件报告责任。值得注意的是，地方政府是诸多食品安全事件报告主体中最重要的主体，负有向FSA通报本辖区发生食品安全事件的责任。近年来，地方政府报告的食品安全事件数量均居于首位（表2）。

2.4 面向供应链的食品企业之间的合作

在英国，供应链中的下游进货方必须采取一切合理步骤以确保其从上游供应商那里得到的食品是安全的;而上游公司需要向其下游客户证明他们正确处理了食品。法律要求供应链中的下游企业通过建立严格的质量保证体系，来确保其销售的食品是安全的;上游企业必须遵守下游企业制定的详细行为规范和供货质量标准。食品生产经营者意识到供应链各主体之间建立合作伙伴关系的重要性。比如，在牛肉产业中，英国零售商 Marks and Spencer （M&S）与农民供应商建立了直接联系，其销售的牛肉制品的质量安全均具有可追溯性。技术专家可以向供應商建议改变饲养方式以提高品质。农场会受到随机检查，必须证明只使用了经批准的饲料，并提供各种饲料原料的清单。面向供应链的食品安全合作治理机制，能迅速对消费者改善食品安全的需求做出反应。

2.5 行业协会参与食品安全风险治理 在英国，行业协会在行业准入、制定食品标准、专业培训、行业自律等方面扮演了重要角色。比如，英国大部分超市的食品可溯性追踪信息系统都是由行业协会推动建立的，并规定了非协会会员生产商的食品不准进入超市销售。食品质量认证中，著名的BRC食品技术标准和狮子认证都是由行业协会推动建立的。BRC食品技术标准由英国零售商协会（简称BRC）制定，用以评估零售商自有品牌食品的质量安全性。每个零售商都要根据BRC标准对其供应商进行监督，有利于推动食品生产经营者增加对食品质量的投入。目前BRC标准已经成为全球食品工业中权威标准之一。狮子认证标准则由英国鸡蛋工业委员会（BEIC）制定。该认证的目的是防止蛋鸡感染沙门氏菌群，为消费者提供最安全的鸡蛋，其质量监控涉及生产、包装到销售的各个环节，要求每一个蛋都能从餐桌追溯到产蛋农场。狮子质量认证在食品安全、标签和动物福利等方面对认证鸡蛋质量标准的设定，均高于英国和欧盟法律要求。几乎所有大型食品零售商都指定经狮子质量认证的鸡蛋进入其销售场所。

3 主要启示

共同治理已成为实现食品安全有效治理的重要手段。从英国的食品安全风险共治实践中，可以得出以下启示。

3.1 完善公私部门协作机制 该机制有助于协调公共部门和私人部门在食品安全风险治理过程中的关系，能以更低的成本有效分配稀缺监管资源，从而改善治理绩效。另外，完善食品安全责任保险制度，将促使商业保险公司参与食品企业的生产过程全程跟踪，强化产品质量安全监管，从而建立起政府、食品企业、商业保险公司、消费者在内的食品安全风险共治机制。

3.2 建立跨地区、跨部门行政协作机制 经济全球化背景下，食品的生产地、流通地、消费地往往并不一致，由此衍生的食品安全问题突破了传统自然地理界限和原有行政区划范围，涉及多个区域、部门和主体。2018年3月的国务院机构改革中，原国家食品药品监督管理总局并入了国家市场监督管理总局。应进一步明确市场监管部门的食品安全监管职责，健全以该部门为核心的食品安全跨地区、跨部门行政协作机制。

3.3 完善食品安全国际合作机制 随着食品生产和贸易的国际化，食品安全风险因素日益复杂化。食品安全治理既要从我国实际出发，又要符合当前国际通行规则。因此，政府应鼓励食品行业积极参与标准制定、企业自律、监管体系建设等领域的国际合作，健全食品安全国际合作信息交流机制。这有利于互相通报食品安全领域风险隐患以及相关法律或技术法规，促进食品安全领域国际合作共治的发展，进而有利于从整体上提高我国食品安全风险治理绩效。

3.4 构建面向食品供应链的合作机制 现代市场经济条件下，食品供应链日益加长，食品安全治理离不开各行为主体的相互合作。应整合供应链上下游企业资源，明确上游供应商的食品安全责任，鼓励下游企业加强食品质量安全追溯系统建设，充分发挥行业协会等社会组织的沟通优势。通过联系上下游企业的生产，促进供应链各环节的沟通顺畅，交易行为内化，从而降低产品质量机会主义行为风险。

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