轨道交通有轨电车管理条例研究

马月利

摘 要：立法是有轨电车安全和高效运营的前提，标准是有轨电车规划、设计、建设和运营的有力保障。有轨电车作为轨道交通制式的一种，且兼顾地面公共交通属性，因此上位法既要遵循城市轨道交通的法律法规，又要遵循地面公共交通的法律法规。

关键词：有轨电车;立法;地方法规

1 国家轨道交通相关法律法规及地方有轨电车条例颁布情况

目前，国家层面的相关法律法规有《城市轨道交通运营管理办法》、《中华人民共和国道路交通安全法》和《城市轨道交通运营管理规定》等;地方法规层面，目前北京、青岛、广州、长春、成都、上海、大连、沈阳、温州和杭州等城市将有轨电车的管理纳入到相关公共交通管理办法。其中，广州和成都各自的《轨道交通管理条例》，针对有轨电车形成了专门的条例，规范了有轨电车的运营管理。

但是，有轨电车作为一种在地面运行的轨道交通系统，兼具城市轨道交通和地面常规公交的双重特征，且各地方地貌、路况及制式不尽相同。因此，利用公共交通管理办法对有轨电车进行一般管理，并不能很好地将有轨电车和地铁、公共汽车等公共交通制式的管理区分出来，特别是在有轨电车网络化运营后，该做法将显现出诸如责任主体不清晰、应急处置效率低等一系列问题。因此，一些城市如苏州、南京、珠海、淮安、深圳、武汉等均制定了专门的有轨电车管理办法，且管理办法应涵盖建设管理、运营管理、安全管理、应急处置和法律责任等几大部分，明确了有轨电车建设范围、建设内容、试运行条件、驾驶条件、乘车规则、考核指标及处罚内容等，规范有轨电车行业行为，以确保有轨电车的运营安全和效率。由此可见，立法是有轨电车安全和高效运营的前提，标准是有轨电车规划、设计、建设和运营的有力保障，有轨电车的发展离不开健全的法律法规制度和完善的标准体系。为确保现代有轨电车安全、高效、有序运营，需建立专门的有轨电车管理办法。

2 地方颁布有轨电车管理办法的立法流程

以福建省南平市为例，根据《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规;同时第八十二条第二、三款规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。从二者制发主体、公文种类、制发程序、效力大小的角度分析，地方性法规是地方人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和实际需要经过法定立法程序制定的，具有法律效力和强制执行性的，通常使用条例、规定、办法等文种的规范性文件。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。地方政府规章一般指地方政府在其职权范围内制定的，对社会发布的行政管理规章，常用文种为规定、办法、细则等，其中内容具有针对某一事项的特定性。更侧重涉及行政主体的职权职责、行政相对人的权利和义务。可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

由此可以看出，制定地方政府规章更适合有轨电车规划、建设、运营等相关事项的管理要求。目前已出台的各地方层面有轨电车专项规定均以政府令形式发布的地方政府规章。

南平市轨道交通管理办法应按照地方政府规章的制定程序完稿以政府令的形式进行发布。政府规章的制定程序遵循《南平市人民政府地方性法規草案和政府规章制定程序规定》，根据该文件中的内容对南平市地方政府规章的立法程序进行分析：

（1）立项：市人民政府各部门、县（市、区）人民政府、武夷新区管委会，对于需要制定市人民政府规章的，应当于每年10月30日前，将下一年度立法立项申请以及立法项目申报书报送市人民政府法制机构。市人民政府法制机构对各单位提出的立项申请和立法建议，应当组织全面审查，并根据项目成熟程度，编制年度政府立法工作计划，报市人民政府批准后执行。

（2）起草：市人民政府年度立法计划确定的立法项目的起草工作，原则上由提出立项申请的单位负责。政府规章草案应当经起草单位局（委、办）务会议或者市（县、区）人民政府常务会议讨论通过，形成送审稿，由起草单位主要负责人签署后，上报市人民政府;几个单位共同起草的，应当由各起草单位主要负责人共同签署。

（3）审查：市人民政府法制机构负责对政府规章草案送审稿进行形式审查和实质审查。

市人民政府法制机构应当将政府规章草案送审稿发送市人民政府有关部门、各市（县、区）人民政府、武夷新区管委会等单位广泛征求意见。

（4）决定和公布：政府规章草案依法提请市人民政府常务会议或者全体会议审议。

市人民政府法制机构应当根据市人民政府常务会议讨论研究和审议的意见，组织相关部门对政府规章草案送审稿进行修改，形成政府规章草案，报请市人民政府分管领导审核后，呈报市长签署。

政府规章草案经市人民政府常务会议审议通过后，由市长签署市人民政府令予以公布。

（5）立法前评估和立法后评估：政府规章草案的起草单位负责组织立法前评估。评估单位可以邀请有关行政机关、事业单位、高等院校、科研机构、社会评估机构、行业协会等单位参加立法前评估。

3 地方有轨电车管理办法主要涵盖的有关内容

通过分析南京和淮安有轨电车管理办法，总结办法中职责分工、通用管理、安全管理和法律责任等内容如下：

3.1 职责分工

3.1.1 政府职责

市人民政府：统筹协调本市有轨电车交通规划、建设、运营中的重大事项。

市规划行政主管部门：组织编制有轨电车交通规划，报市人民政府批准后公布实施。并按照有轨电车交通规划，对有轨电车交通线路、车站、停保场、变电站等设施用地以及配套换乘枢纽用地予以控制。

国土资源行政主管部门：按照有轨电车交通规划，依法办理土地出让或者划拨手续。

住房和城乡建设行政主管部门：负责有轨电车交通建设的监督管理。

交通运输行政主管部门：负责有轨电车交通运营的监督管理，所属的运输管理机构负责日常管理。

公安机关交通管理部门：负责有轨电车交通道路交通安全管理;公安机关公共交通治安管理部门负责有轨电车交通客运治安秩序维持和突发事件处置。

发展和改革、财政、规划、国土资源、城市管理、价格、卫生、环境保护、园林、安全生产监督等有关行政主管部门：按照各自职责，负责有轨电车交通的相关监督管理。

3.1.2 有轨电车交通建设单位、经营单位职责

（1）有轨电车交通工程建设期间。建设单位：对施工沿线建（构）筑物和设施进行調查、记录和动态监测，并采取措施保护建（构）筑物以及其他设施的安全;工程建成后，应当按照国家规定组织初步验收，验收合格后组织试运行;试运行期满经专家评审具备试运营条件的，报市人民政府批准后试运营，试运营期不得少于一年。

经营单位：试运营期满后，经营按照有关规定组织竣工验收。验收合格的，交付正式运营。

（2）有轨电车交通工程运营期间。交通运输行政主管部门：制定运营服务规范;制定乘客守则，并向社会公布;建立运营服务评价标准和质量考核制度;督促运输管理机构依法履行职责。

运输管理机构：督促经营单位建立运营管理制度并落实;督促经营单位加强对有轨电车交通设施日常巡查养护;对运营服务进行评价、考核。

经营单位：建立运营管理制度，公布服务承诺，保证服务质量;加强设施巡查、维护和保养，保证车辆和设施符合国家规定的安全运行技术规范;对从业人员进行教育和培训，保证从业人员具备相应的安全运营知识;统计、分析运营数据，定期函告运输管理机构;法律、法规、规章规定的其他义务。

3.2 通用管理

有轨电车行驶应当遵守道路交通安全管理规定，同时有轨电车驾驶人员应当依法取得相应驾驶证件。

3.3 安全管理

建设单位、经营单位：分别承担建设期间、运营期间的安全责任，设置专门的安全管理机构，建立健全安全管理制度，加强安全管理;对保护区施工活动进行安全监督，必要时对施工方案组织论证。

住房和城乡建设、交通运输、公安、安全生产监督等部门：将有轨电车交通建设、运营安全纳入重点指导、监督和检查范围，发现安全隐患的，应当责令建设或者经营单位限期消除隐患。

保护区作业单位：作业单位在有轨电车交通设施安全保护区内进行下列活动的，应当制定符合相关标准和要求的有轨电车交通设施保护方案，函告建设或者经营单位。

3.4 法律责任

该部分内容各地方规定不同。如，南京管理办法中对违反保护区、运营服务、运营安全和行政管理等内容的行为，均做出了具体的处罚规定。

4 结语

通过对有轨电车规划、建设、运营和立法现状进行分析，同时对比南京、淮安两个城市的有轨电车管理办法，建议地方政府参照当地立法程序，设立专门的有轨电车管理办法，通过规范有轨电车的规划、建设、运营等条款对有轨电车进行管理，并授予有轨电车运营单位的行政处罚权，对乘客在车厢内吸烟、便溺、饮酒等不文明行为和逃票行为等进行处罚。

参考文献：

[1]中华人民共和国主席令第二十号《中华人民共和国立法法（2015修正）》.

[2]中华人民共和国国务院令第695号《规章制定程序条例（2017修订） 》.

[3]《南平市人民代表大会及其常务委员会立法条例》.

[4]南政办[2016]106号《南平市人民政府地方性法规草案和政府规章制定程序规定》.

[5]南京市人民政府令第306号《南京市有轨电车交通管理办法》.

[6]淮安市现代有轨电车交通运营管理办法.