粤西地区农村集体“三资”规范化管理服务中存在的问题与对策探析

2021-09-10刘书宏刘海英

客联 2021年3期

刘书宏刘海英

A Study on Problems in the Service of Standardized Management of Collective Sino-Foreign Joint Ventures in Rural Western Guangdong and Corresponding Solutions

LIU Haiying，

（School of Business， Lingnan Normal University， Zhanjiang， Guangdong 524048，China）

Abstract： The Implementation Suggestions on Deepening Rural Comprehensiveness published by the central government has listed the service of standardized management of rural collective Sino-Foreign joint ventures as the key content in the reform of collective property rights system in rural areas， and put forward specific requirements. Cities in Western Guangdong Province have laid great emphasis on this work. Temporary regulations on resource management of rural collective capital and assets are gradually being issued， implementing the central government’s demand of deepening the reform of collective property rights system in rural areas. By strengthening organization and leadership， they launch comprehensive clear up of Sino-Foreign joint ventures， establish management and service platform for Sino-Foreign joint ventures， perfect “county-managing village capital” accounting agent services and standardize transactions among Sino-Foreign joint ventures. The service of standardized management of collective Sino-Foreign joint ventures have made great achievements， promoting the construction of incorruptness in rural areas， improving the revenue of rural collective assets and increasing public trust. However， problems still exist in the management of Sino-Foreign joint ventures in Western Guangdong. For instance， interconnection and interworking hasn’t been fully realized among management and service platforms of Sino-Foreign joint ventures. There isn’t adequate transparency of Sino-Foreign joint ventures. Regulatory services of Sino-Foreign joint ventures and operation of relevant management and service platforms remain to be improved. The competency of managerial personnel also needs further improvement. It is suggested that management institutions should be integrated and an online information platform centralizing government service system and rural Sino-Foreign joint ventures management should be established. The supervision and administration of Sino-Foreign joint ventures should be enhanced， clear rules of rural collective Sino-Foreign joint ventures transaction platforms should be installed， and management personal of Sino-Foreign teams should be strengthened， in order to realize the standardization of Sino-Foreign joint ventures management and lay a solid foundation for rural stability and agricultural development.

Keywords： Western Guangdong; collective Sino-Foreign joint ventures in rural areas; standardized management

农村集体“三资”规范化管理服务是农村综合改革的主要内容。中央《深化农村改革综合性实施意见》中将其列为深化农村集体产权制度改革的重要内容，明确提出“健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。”并且指出“切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产”。

粤西地区各市县区非常重视农村集体“三资”规范化管理服务工作，如湛江市早在2015年就下发了《关于湛江市农村集体资金资产资源管理暂行规定和开展全市农村集体“三资”清理工作的通知》（湛办发【2015】3号），2015年湛江市委市政府出台的《湛江市全面深化农村改革加快推进农业现代化的实施方案》中，将农村“三资”规划化管理作为重要内容。提出要健全交易平台和财务监管平台，加强集体资产台账和资源登记簿制度建设，建立健全资产管理档案和产权登记、变动审核等制度。规范农村集体资产交易办法，明确农村集体资产进入平台交易的各类条件规定和制度，创新农村集体资产经营机制等内容。2016年，湛江市还出台了《湛江市农村集体资金资产资源管理暂行规定》。这些制度建设和工作安排，为农村“三资”规范化管理服务提供了强有力的政策支撑。

一、粤西地区农村集体“三资”规范化管理基础工作开展情况

为了解农村集体“三资”规范化管理服务情况，农村综合改革项目组对粤西地区部分市县区进行了调研，通过召开座谈会、查阅资料、现场考察等方式，听取了各级农业部门、乡（镇）三资监管部门、村干部以及村民的意见和建议，深入基层实地查看“三资”档案材料，“三资”监管平台建设情况。此外还组织学生调查队，采取随机抽样的方式，深入农村村组，对村民进行了调查问卷，共发放调查问卷1000份，有效问卷872份.

问卷结果显示：（1）广大农民对于农村集体“三资”管理情况还是非常满意的，选择“满意”和“基本满意”的达到83.8%，这一数据在农村各类调查评估中，是相当高的，这说明粤西地区农村“三资”管理工作得到了群众的充分认可。（2） “三资”管理工作坚持了公开公正的原则，群众可以通过多种方式获得相应的信息。（3）关心集体“三资”氛围基本形成。例如在回答“你通过什么途径获知“三资”使用情况”时，选择“公告”和“自己主动去问”这两种主动参与方式的合计达到42.2%;在回答“你通过以下哪种方式获知村集体“三资”收益？”时，选择“村里张榜公示”“会计处询问”两项合计达到40.9%。（4）农村集体“三资”规范化管理虽然取得了成绩，但是离人民群众的要求还有距离。要继续推动“三资”规范化管理服务，提高公开化和透明度。

二、粤西地区“三资”规范化管理服务主要举措

（一）加强组织领导，使“三资”管理规范化

粤西地區各市县区政府都十分重视农村集体“三资”规范管理工作，把这项工作摆在突出的位置和议事日程。建立健全了党委领导、政府主抓、纪委监督、部门负责的领导体制和工作机制，形成了以农业部门为主，纪检、监察、财政、组织、民政、建设、司法、公检法等部门密切配合的各级农村集体“三资”规范化管理工作领导小组，就“三资”管理方案、制度建设、“三资”平台建设、办公机构、人员、清产核资、责任追究、各阶段工作任务及时间节点做出明确安排。同时，积极发挥村民监督小组的作用，形成齐抓共管的工作局面。

在领导的高度重视下，各县市区出台了一系列有关农村“三资”管理的规范性文件，有力地推动了农村“三资”管理工作规范化。

（二）开展清产核资，夯实“三资”管理基础

清产核资是“三资”管理的基础。只有摸清家底，才能健全制度、强化监督，才能逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的“三资”管理体制和经营机制，为集体“三资”保值增值奠定基础。

以湛江市为例，根据《中共湛江市委办公室、湛江市人民政府办公室关于湛江市农村集体资金资产资源管理暂行规定和开展全市农村集体“三资”清理工作的通知》（湛办发【2015】3号）精神，在坚持农村集体“三资”的所有权、使用权、监督权、处置权和收益权“五权”不变的原则下，湛江市各县（市、区）全面开展“三资”清理工作。清理工作以村自查为主，依据市、区统一制定的“三资”清查登记表，对农村所有资金、资产、资源进行清查、摸底、计量、盘点、核实、登记，做到“五清”，即资金账目清、资产底数清、资源分布清、主体归属清、债务债权清。对初步核实后的集体“三资”，在村务公开栏中进行公示，自觉接受广大村民的监督。凡在公示期间有异议的，根据群众反映，进行重点复核，进一步查漏补缺，依照有关法律法规和政策，结合各自实际，分门别类进行整改处理，确保所登记“三资”情况真实无误。各县市区在对农村“三资”清理中，根据本地情况，创造性开展工作，涌现出了一些比较好的做法。例如湛江市遂溪县“三资”清理工作责任分工明确，责任清晰，任务和责任覆盖了清理工作、制度建设、跟踪考核、问责督查等各个环节。至2015年年底，除极个别的村外，湛江市村级组织全部完成了资产清理核实工作，全面推行了会计代理记账工作。

（三）建立农村“三资”管理服务平台，实现“三资”管理手段现代化

农村“三资”管理服务平台，是管理“三资”、服务“三农”、规范产权交易的非盈利性机构，包括农村集体资产管理交易平台、土地承包经营权流转服务中心、林业产权权利交易平台、农村财务监管平台，以及各地探索建立的农村集体产权交易服务平台。按照统一职能职责、统一管理系统、统一制度规范的要求，以县（市、区）为建设主体，以镇（街）为节点，依托现有省政务信息资源共享交换平台，整合现有政务服务平台、党风廉政建设平台、农村综合服务中心等功能，实现“一个屋顶下，多个服务窗口”的合作共建，打造集管理、服务、交易和信息公开“四位一体”的综合平台。

各地依据本地实际，制定了“三资”管理服务平台资产资源交易制度，及时披露交易信息。同时，村、组财务委托镇财政结算中心统一管理，村、组集体资源委托镇农村集体资产资源交易服务中心，按照统一的交易流程进行交易。目前粤西地区已经建立起制度健全、运行规范、管理到位、监督有力的农村集体“三资”管理交易新机制。

（四）进一步加强和完善“村财镇管”会计委托代理服务工作

根据《中华人民共和国会计法》及广东省财政厅、监察厅《关于进一步加强和完善村级会计委托代理服务工作的通知》（粤财农管【2014】4号文件的通知要求，粤西各市结合自身实际情况制定了相关指导意见，全面实行“村财镇管”会计委托代理服务，农村集体经济组织的一切收入都必须及时、足额存入村集体设在镇财政所的资金收入账户，统一管理，通过代理服务对村里资金支出实行限额审批制，对资产统一监管，资源联合协管，使村集体经济组织财政收支实现帐、权、钱、物分管。以吴川市为例，该市制定了《吴川市进一步加强村财镇监管工作的指导意见》（吴财农【2015】4号），要求在资金“四权不变”（所有权不变、使用权不变、审批权不变和收益权不变）的原则下，村民小组（组级集体经济组织）将账务委托给财政所（财政结算中心）代理，双方需订立《会计委托代理协议书》，各村民小组将全部集体资金缴存到对公账户，不得私自设立其他账户运行资金，严禁“账外账”的情况。在报账程序上，各县市区都建立了较为完整的“村财镇管”的报账管理制度。

三、粤西地区“三资”规范化管理管理成效

（一）农村“三资”规范管理促进了农村党风廉政建设

农村集体“三资”实行规范管理，全面推行项目招投标、“三资”管理信息化、民主理财、财务公开等一系列制度，增强了村级财务的透明度，保证了农民的知情权、参与权和监督权，从源头上遏制了挪用公款、私分集体资产、支出无度等违法违纪行为的发生，促进了基层党风廉政建设和基层社会和谐稳定。通过清理“三资”，让群众全程参与，保障了群众的参与权、知情权、监督权;通过公开确权，实现农村集体“三资”在阳光下运行，让群众明白，还干部清白，进一步密切了党群、干群关系，村干部在群众中的威信不断提高。

（二）健全机制，让“三资”在阳光下运行

一是完善议事决策机制，促进决策民主化、科学化。充分发挥村党支部领导核心作用，对全村群众普遍关注和涉及全村绝大多数村民利益等村级重大“三资”管理事项决策，由村党支部在广泛征求党员和村民意见的基础上提议，经村“两委”会商议、党员代表审议后，由村民会议或村民代表会议形成最终决议，村民监督委员会全程参议。在村级重大事项民主决策和执行中，坚持做到决议公开、实施过程公开和结果公开，确保群众的知情权和监督权。

二是完善审批机制，提高效能效率。按照公开透明、优质高效的要求，进一步简化和规范“三资”审批程序。对村级集体资金支出实行限额管理、事前申报制度。规范申报程序，将事后监督提到事前监督。对“三资”处置按照“提出方案—形成建议方案—进行资产评估—实施民主听证—召开村民代表大会审议—乡镇（街）“三资”领导小组审查—发布公告—组织实施—签订合同”等程序处置。

三是完善公开监督机制，实施“阳光操作”。例如徐闻县坚持将“三资”台账在市“四公開”信息平台和村（居）务公开栏公开，并及时更新。坚持把群众关注的村务公开、农村公益事业项目建设、农村新型合作医疗、惠农资金发放等作为流程化管理的主要内容，细化公开项目，做到据实逐项公开，让群众清楚明白。同时，建立纠错机制，对发现问题及时纠正，有效地维护了群众的合法利益。

（三）“三资”交易公开透明，集体资产收益提升明显

过去集体资产出租、出让主要依靠村组干部与对方谈判，由于信息不透明，干部素质参差等原因，集体议价能力较弱，收益水平呈整体下降趋势。建立“三资”交易平台后，交易项目全部在平台面向社会公开竞投。公开竞争，使一些资源价格得以提升。例如麻章区自平台建立运行以来，全区已交易118宗，成交总金额6722.824万元，为集体增收宗金额707.732万元，溢价率达11.77%。其中，麻章镇成功交易43宗，成交金额5355.708万元，为集体增收总金额462.610万元;湖光镇成功交易42宗，成交总金额750.924万元，为集体增收总金额139.09万元，太平镇成功交易33宗，成交总金额616.192万元，为集体增收总金额106.032万元。

（四）“三资”管理规范，群众信任度明显提高

实行农村集体“三资”委托代理服务，乡镇代理服务中心通过建档造册，对村级资金进行台账式统一管理，对村里支出实行限额审批。“三资”家底清，管理使用和经营流转规范，较好地解决了农村集体资产产权不清、账实不符、资产闲置浪费及被侵占流失等问题，盘活了集体资产，为农村集体经济健康发展奠定了基础。通过无记名调查问卷，农民群众对于“三资”管理规范化改革满意程度非常高。

四、粤西地区农村集体“三资”规范化管理服务中存在的主要问题

（一）农村“三资”管理服务平台尚未完全实现互联互通

目前，粤西各市只有部分区全面建成了区、镇农村集体“三资”管理服务平台并实现区资产资源管理交易平台与区财政局财务资金管理平台及区政府网站的互联互通，大部分县（市、区）尚未实现服务平台的互联互通。各级职能部门无法随时调用和分析经济数据，做到现状随时查询、变动及时了解、代理实时掌握，影响各部门工作效率。

（二）农村集体“三资”公开程度不够，“三资”监管服务有待加强。

一些村集体财务公布的内容、形式、时间不够规范，有的村虽然定期公开财务收支状况，但公开的内容不具体，资料欠真实。无关紧要的公开，实质性内容公开不细，尤其对农民关心的征地补偿款收支状况，公路建设招投标情况，村干部工资报酬、招待费支出、机动地、林地、鱼塘发包情况等热点问题公开程度不够。个别村对“三资”管理工作落实不到位。具体表现为：“该讨论的不讨论”，书记主任“说了算”的现象仍然存在;“该集体决策的不开会”，“三资”管理的重大事项不提交村民代表会议票决通过;部分村干部将经手收取的资金不及时缴入收入专户，坐收坐支;一些镇领导怕承担责任、怕得罪村干部，不过问、不监管。一些职能部门履行职责不到位，服务效率不高等现象仍然存在。这些问题在一定程度上损害了群众利益，容易滋生腐败，影响农村社会稳定，阻碍农村经济发展。

（三）农村“三资”管理服务平台的操作尚不完善

一是“三资”交易细则不完善。申请交易村（组）要求的保证金超过标的额的20%时、民主表决已超过60日才提出交易申请时、已进入交易平台的交易项目与原承租方存在纠纷时、开标过程中出现投标人不遵守会场纪律时、在规定的报名时间内无人应标的村（组）是否可以在村内自行组织交易等问题无交易细则予以规范。

二是与政府采购相关法律法规相悖时，交易的依据不够明确。当农村集体资产资源的交易项目资金来源涉及到部分财政性资金时，是否适用政府采购相关法律法规。有个别申请交易的村（组）提出：以地域业绩作为投标人的报名条件、指定品牌作为投标主材使用、指定群体（如本村村民）参与交易、建设资金不到位的情况下提出交易申请等要求，都在一定程度上与政府采购相关法律法规相悖。

三是交易费用高，规范性操作受到一定限制。另外对一些涉及土地合作，工程招投标项目变更，合同延期等操作负责的农村集体资产资源交易，交易中心无法进行规范性操作，如需规范操作，涉及到的各项费用如专家咨询费、评估费、审核费、招标代理费、设计费等等，是农村集体经济无法承受的。对于这类项目如何进行交易，是现实中存在的问题。

（四）“三资”管理工作队伍建设需要加强。

一是队伍数量和保障条件需要加强。人员配备上要相对稳定，并且要具有良好的业务水平和较强的责任感，人员工作经费要保障。

二是业务能力和综合素质要提高。部分工作人员业务能力还有待提升，存在着对交易规程不熟悉，开标时人员不准时到位、资料报送不及时和存档资料不能及时送回等情况。部分镇“三资”工作人员积极性不高，业务不熟，导致时效性较低。

五、粤西地区农村集体“三资”规范化管理服务政策建议

（一）整合管理机构，搭建集政务服务体系与农村“三资”管理于一体的网络信息平台

1、整合管理机构。实现镇行政服务中心与镇农村“三资”管理服务中心合署办公，实现政务服务体系与农村“三资”管理“两块牌子、一套機构”的管理格局。

在农村集体“三资”管理服务平台体系建设过程中，实行以下几个统一：

一是设置统一。各镇“三资”管理服务中心统一内设办公室、评标室、开标室及档案室等4个功能室，并安装视频监控、电脑交易系统、电子显示屏、信息公开栏等相应设备设施，同时还统一安装“三资”管理标志牌。

二是人员统一。区、镇各招聘3名专职工作人员配备充实到“三资”服务中心，并由分管农业的镇领导兼任中心主任。

三是职能统一。服务中心除履行农村集体资产资源交易这项功能外，还履行农村财务结算、农村集体小型工程招投标、农村集体经济审计、农村土地流转及农村土地承包纠纷调解等五项职能，实现了资源整合、高效利用。

四是平台统一。各镇“三资”管理服务中心统一运行“三资”交易监督平台，设置合同到期自动提醒、合同逾期自动预警等功能，进一步提升了管理的科学性和时效性。

五是交易统一。以各镇为单位，结合实际，科学界定进入服务中心进行交易的标准，对不需进入服务中心交易的小额交易项目，可以在经济联合社公开、公平、公正地进行交易，镇服务中心派人到村（组）进行指导和监督。无论哪种交易方式，所有的交易信息都及时通过交易监管平台、互联网、滚动显示屏、手机短信及发包方村务公开栏等全面公开公示。

根据“三资”平台的运营发展的实际情况，不断强化交易中心功能，拓展交易内容，全面实现“三资”管理的动态信息、实时监控和远程查询的网络化。逐步将“三资”平台打造成农村综合性产权交易中心。

2、搭建覆盖全市的网络信息平台。

充分利用现代信息网络技术，依托现有省政务信息资源共享交换平台，整合资源、系统设计，加快建立覆盖县（市、区）、镇、村农村“三资”管理服务平台体系，所有农村“三资”信息全部录入管理平台，各级职能部门可以随时调用、随时查询，及时掌控相关信息。村民随时进入管理平台查阅“三资”信息，落实知情权和监督权。

（二）上下贯通，强化“三资”监督管理

构建县镇村自上而下或自下而上直通互馈的监督体系。

（1）实现实时监控。农村“三资”管理服务平台对所有“三资”业务处理实行全程电算化记账，实现数据网络传输上下贯通，相关业务审批部门可在平台上协同办公。县级对镇级可实时监控、远程查询和在线分析指导，镇级纪检部门可在线实时监督，群众可随时随地监督县镇操作流程，形成县级监控审查、镇级核算、村级公开和群众监督四位一体的“三资”监管体系。

（2）畅通查询渠道。除了传统的墙上公开信息外，群众还可在农村“三资”管理平台查询，还可开发手机客户终端功能，群众通过手机上网可查询了解“三资”信息，提高群众参与农村事物管理的积极性。

（三）明晰农村集体“三资”交易平台的操作细则

各市结合自身实际制定具体的实施细则。注重完善农村集体资产资源招标代理制，明确资产、资源达到交易标的的具体额度，明确代理资产、资源交易的办结时限。同时，农业、财政、林业、水土、国土资源、海洋与渔业等部门也要按照职能分工，完善涉及农村集体“三资”管理的相关制度，各负其责，相互配合，相互支持。

（四）加强“三资”管理工作队伍建设

1、提供三大保障。

一是加强资金保障。市财政局要及时落实对市“三资”办、镇（街）工作经费补助，做到专款专用。此外，对按期按标准完成工作任务的镇（街）给予一定的奖补资金，对工作落后的予以通报批评;二是加强人员保障。配备具有一定专业能力的干部到基层，负责培训和指导村委会干部熟练掌握“三资”管理服务平台的操作流程;三是加强纪律保障。纪委监察部门要加大查处力度。对“三资’管理松懈、整改工作不利的，对”三资“管理中严重违法违纪的，要严肃查处、决不姑息，并严肃追究相关责任人的责任。

2、进一步加强“三资”管理工作人员业务知识的培训。

加强“三资”管理工作人员业务知识的培训，提高工作人员自身素质及工作能力，从而建立起一支高素质的工作队伍。例如组织他们参加农村财会人员财政支农政策培训班和区产权交易业务培训班，并组织交易平台工作人员样板村镇进行现场观摩，对他们进行岗前职业道德培训和业务技能培训，对促进他们业务素质提高有很大的帮助。

3、制定农村集体“三资”规范量化考核办法

（1）考核目标

考核以农村集体“三资”管理制度和实现规范化管理为目标，以维护农民群众的根本利益为出发点，全面考核各镇推行农村集体“三资”管理工作情况，推行农村集体“三资”管理制度化、规范化，督促各镇建立起权责明确、产权清晰、公开透明、监督民主、运作规范、管理科学的长效机制，实现农村集体“三资”保值增值，促进农村集体经济发展壮大和农民收入增加，推动农村经济又快又好发展。

（2）考核内容

一是组织领导情况;

二是农村集体“三资”管理情况;包括：

①村集体“三资”管理制度和产权交易制度建设和执行情况;

②农村集体资金管理情况;

③农村集体资产、资源管理情况;

④建设项目管理情况;

三是农村集体“三资”管理服务中心建设情况;

四是“三资”公开及监督工作开展情况。

（3）考核方法

①镇定期上报农村集体“三资”管理工作报表和资料，年底镇上报农村集体“三资”管理工作情况汇报材料。

②每季度定期实地察看镇农村集体“三资”管理服务中心结构设置、人员配备、办公场所、设备配置、制度建设、账务处理、档案资料以及平台建设、运行情况，并逐项打分。

③向各镇反馈季度考核结果，通报年终考核结果。

（4）考核结果的应用

①对季度考核不合格的镇通报批评，季度考核和平时检查中发现的问题，镇“三资”管理服务中心要建立整改台账，由镇纪委督促限期整改。

②年度考核得分按一定比例折算计入各镇、驻村干部、村组干部的年度党风廉政建设责任制考核得分内。对成效显著的单位和个人在全区有关会议予以表彰和奖励;对工作后进的实行通报，督促整改;年度考核不合格的，取消评选党风廉政建设责任制先进单位资格。

总之，农村集体“三资”管理事关百姓切身利益，事关农村经济发展、事关社会和谐稳定，未来土地确权之后，“三资”管理服务平台将在处理农民土地权益与社会发展的矛盾，处理现代农业中的农民权益与农业发展的矛盾上发挥重要作用。加强农村“三资”管理是不仅是贯彻落实中省、市决策部署的具体行动，也是深化农村综合改革的重要举措。

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