新型压力体制：理解基层治理“内卷”的密码

朱秋雨

2020年始，波及全人类的新冠肺炎疫情重塑了各国生态，给国家治理带来重重考验。中国抗击疫情在短期内取得成效，不仅源于国家制度的优越性，也是大国治理制度深入社会的毛细血管，并成功发挥力量的体现。从大国抗疫一窥大国之治，是这两年学界和社会关切的方向。

基层乃国家治理的基石，关系到每个普通人的切实利益。武汉大学社会学院研究员吕德文长期从事田野调查，研究基层治理实例，提出颇有洞见的观察。在新书《治大国如烹小鲜》中，他说，“在一个加速社会，尤其在一种新的社会形态将要产生时，正是治理危机逼近之时。”南风窗记者和他聊聊了加速社会下基层政府的困境，以及基层治理效能缘何在下降。

南风窗：如果从基层治理上看，中国抗疫成功的地方在哪里？

吕德文：基层的成功归根到底是强国家能力。一是举国体制，也就是党领导下的集中力量办大事，我们有制度优势。制度优势可以转化为治理效能。第二，中国是工业体系比较完整的国家，面对需要调动大量资源的情况，中国都有自主应对能力。

现如今，基层社会逐渐原子化、分散化。我们国家的基层组织恰好能有效地组织和动员社会，这是中国的治理优势，别的国家很难做到。

这首先依靠完整的党组织体系，党好比社会细胞，党组织和党员成为社会运转有机组成部分，渗透在社会的各个角落，在有需要的时候，社会可以被迅速地动员起来。同时，基层的治理体系不单纯依靠正式制度，而是结合多方力量，从县乡村深入到村民小组。基层的组织体系和治理体系在互相强化。

中国抗疫的基层志愿者，尤其在农村，无非几类人：党员、村干部、退伍军人，以及群众里的积极分子。人们平常可能注意不到他们作出的贡献，但在关键时刻，这些人变成中坚力量。

南风窗：在人们的想象里，国家的治理体系越先進，治理能力就越强。但你曾经说过，现实有时并非如此“，两者没有先进与落后的因果关系，只有适合与不适合”。

吕德文：学术界和政策界有一些误解，总觉得现代治理体系要囊括诸如高科技、发达的社会组织等。但在应急状态下，如在疫情期间，那些看上去很高大上的制度，并不起作用。应急状态下需要集中领导，准确、高效地决策。

看上去传统的治理方式，比如群众路线，是非常宝贵的。经过各国应对疫情的对比，大家可以很清楚地看到，把一盘散沙的社会组织起来，是现代社会非常重要的能力。而这个能力，并不源自好听的治理理念，而是来自经过历史检验的治理实践。在这个意义上，我们需要有制度自信。

南风窗：很多亲历新冠肺炎疫情的国人，都会感慨—基层、社区人员工作压力很大。你也曾对此解读过，说“有责而无权，位卑而事众，让社区干部成了‘夹心饼干’”。基层的工作特点是什么？

吕德文：一大特点是跟老百姓面对面接触。上级部门负责制订政策，但无需直接面对群众。而基层的治理活动，面对需求不同的人群，便要考虑非常多的实际情况，同一个政策，同一件事情，要用不同的办法执行。

归根到底，基层需要有自由裁量权，意思是基层对政策本身的解释权和执行权。

但一个明显的变化是，基层的自由裁量权正越来越小。一大原因是上级部门的控制权不断增加，不断增强监督的权力。另外，基层政府过去很重要的权力，比如财权，如今被削弱。现在，我国大部分的乡镇和村都没有独立财权。它们靠转移支付，报账要先到财政局和乡镇财政所，很少能自主决策，能做的只能是执行上级部门的指令。

与此同时，基层社会往往呈现权责不对称的场景。今天奉行属地管理原则，也就是任何事情发生在这个地方，如果出了问题，基层政府都有可能被追责。但出问题的情况往往不是因为基层政府没有履行职责，而是无法履行职责。举个例子，高速公路发生了重大事故。事故发生时，车辆只是经过当地，地方政府一般也不负责管理交通秩序。但只要出了这个问题，地方政府就有可能要负属地责任。

基层治理要求高度的自主性和基层权责不对称的现状之间，是一个矛盾的结合体。在不同的情境之下，面对不同的事情和治理对象，基层做法有可能会发生很大的改变，它是不确定的。因此，基层治理很难固定下来，没有一个统一的模样。

南风窗：基层社会的权责不对等，权力小，责任重大。为什么中国基层负担会如此重？

吕德文：基层治理的流程被改造了。以前以结果论英雄。过去只看结果，一年一度考核一次就完成了。今天不是这样的，不仅事情要有结果，过程也要控制好。基层办事需要留痕—每一个环节你都要按步骤完成。在无形当中，基层政府也就失去了空间。

举个基层环境治理的例子。在处理污染企业过程中，上级部门要求关闭小工厂，还要拆除设备。某乡镇政府按照要求关闭了小企业，不合规机器也拆除了，但没有运走相应设备。上级环保督查来一看，给出结论是没有完成任务。

基层的情况大家都心知肚明，包括县一级也了解—这些设备没有生产能力，制造不了污染。而因为上级督察组发现了问题，一位副镇长被问责。基层这种“意外”，或者说被上级检查出来的意外其实很多。一刀切、“有洁癖”的监督要求，跟基层的弹性之间天然有非常大的距离。

现如今，跨层级的检查、督察、暗访越来越多，监督的频率越来越大，刚性也越来越大，这给基层造成了极大的压力。很多基层干部都说，现在工作做得好不好， “全靠运气”。我在某县调研发现，那些在交通要道、高速公路出口的地方，因为容易被暗访组造访，也就容易被通报批评，他们的工作成绩很难受到认可。

在常规的治理过程中，信息透明，上一级的政府知晓各个基层政府的基本情况。客观说，一个治理单元里，哪个地方干得好，哪个地方干得不好，大家都心知肚明，还用正儿八经地暗访么？因此，基层只需要认认真真地把活儿干好就行了。哪怕是被检查出来工作有瑕疵，也是可以解释和说明的。到底是真的工作做不好，还是因为一些意外的不可控的因素？

而来自省级、国家的督察组，不够了解实际情况，也倾向于在暗访中找到问题。于是，暗访组只要到了地方，哪怕这个地方干得再好，也大概率会被找到问题，基层干部很可能受到问责。与之相反的是，一些客观上干得差的地方，仅仅是因为暗访组没去，结论便是没有问题。

跨层级检查越来越多，且问责力度越来越大，还不由分说，基层政府都在提心吊胆。为了避免问责，基层要不折不扣地执行政策—哪怕不切实际也要完成上级的要求。很多形式主义、留痕等问题都出于此。

南风窗：上世纪90年代学者就此提出“压力型体制”的概念，你认为在当前的中国还适用吗？

吕德文：总体上今天还是一个压力型体制，但是与过去相比有变化。以前压力的传导，中间有很长的链条：乡镇的压力来自县里，县级的压力来自市级，市级压力来自省级。中央的压力最后到了乡镇，会呈现层层减弱的状态。

基层的压力来自上一级，后者往往了解基层的实际情况。比如县级对镇级施压时，县也知道乡镇的实际情况—它是可以讨价还价的，乡镇可以客观地陈述下达指标难以完成的难处。这是过去压力型体制非常重要的特点：可以沟通，可以解决，可以减压。

今天的压力型体制是刚性的，中央的压力直接传递到乡镇。这种刚性来自跨级的监督，想象一下，一个乡镇的领导哪有条件跟中央的督察组解释？太远了，根本够不着。

乃至于，现在基层对上级的检查、督察和暗访，都习惯于不争辩，不解释，“认命”了。只要是上面指出了问题，管他是真的还是假的，不要解释，认认真真整改就是了。而侥幸没有被查出问题，那也要根据别的地方的问题，对自己举一反三，认真应付—基层干部称之为“一人生病，全家吃药”。

还有一个很重要的变化是，过去的压力只集中在极少的事情上。计划生育和收税，这两个是中心工作，其他都是软指标。而今天，所有事情都有可能变成硬指标，一切事情，如安全生产、维稳、脱贫攻坚等都得重视。

过去是点状式的压力，现在是笼罩型的压力。基层被压力笼罩，一年到头都是压力。

南风窗：学者贺雪峰今年也提出“基层体制过热”论断，认为“过热的基层体制必然大量透支未来治理资源，长此以往基层治理将难以为继”。你怎么看待这样的观点？

吕德文：他的观察很准确，不只是基层过热了，整个社会都在过热。在我看来，我们处于透支下的加速社会。过去社会运转逻辑是量入为出，人和政府都一样，有多少收入，多少税收，你办多少事，都强调量力而行。今天是一个量出为入的逻辑，有没有能力，先把事情办了再说。

现在的社会有了一个很高大上的目标，好比年轻人结婚一定要有房有车，尽管靠当前奋斗根本不能实现，但这个目标是了结婚过日子的前提。地方政府也是如此—它们想在一定时期内实现宏伟规划，比如修很多广场，还要修建得漂亮。发展水平没有达到，没有那么多钱时，政府就得透支。贵州独山县是个典型，一个年财政收入不足10亿的县，融资了近400亿用以建设标志性景观。

独山县一点也不特殊，我走了那么多地方，无论是东部还是中西部，只要有足够的流动资金，政府便在大干快上。整个官僚体系都在加速运转，不断加压，不断运动。于是，基层工作者一年到头都很忙，“内卷”，自上而下都在加班。

南风窗：基层减负很重要。这个举措也提了几年，但一直都落实困难。最大的难点在哪里？

吕德文：基层负担过重，表现在基层，根子在上面。但现在所有减负措施都在要求基层自己减，比方说对开会和发文对数量下指标。问题是，上级部门仍在照常发文、开会—只不过，红头文件变成了普通文件，正式会议变成了工作会议。有些减负措施，比如视频会议，反而增加了基层负担。同样一个安全生产或防汛抗旱的会议，省、市、县为了表示重视，都一竿子插到底开会，乡镇主要领导得开三次，还不如以前一级一级开会。基层政府要想落实这种会议或者文件的精神，便很难减轻负担。

改善的办法，我认为最重要的一点，上级部门要贯彻分级管理的原则，一级只能管一级。现在基层的负担，某种意义上都是因为它在跨级指挥和监督。跨级的要求和监督下来了，基层政府基本不敢动弹。国家、省级暗访组到基层调查，通常基层是很难解释的。为了应付上级的检查，他们得提前做多少准备。本来一个不重要的事，都要力争做到万无一失。

南风窗：在你看来，跨级管理会带来政府间信息不畅通的问题？

吕德文：政府之间信息没有不畅通，但信息沟通机制其实被扭曲了。现在上级要掌握基层信息的手段，已经极大地强化了，通过暗访、国务院督查等途径。跨层级管理以后，上级部门了解基层的信息变得非常宏大，比过去膨胀了千倍万倍。

但同时，下级向上级的政策沟通的机制，极大地压缩了。现在流行的一句话叫“照单全收，举一反三”。只要上级部门检查出了问题，不能找过多借口“，照单全收”；某个乡镇检查出了问题，县里面别的乡镇跟着整改。基层负担重也有这个原因。

南风窗：在你看来，跨级管理是导致基层负担大的一大原因。这种治理手段，是否为特定社会转型期下，适应高速发展时代要求的产物？能否提高效率？

吕德文：所有事情都有相对性。掌握基层的实际情况，变得便利又透明，效率也提高了，这是国家能力提升的表现。国家的信息认证能力得到了极大改善。

当前，国家自上而下的信息能力提升了，但自下而上的政策沟通机制却堵塞了，下级很难对上级进行政策沟通和解释。说白了，上下级之间民主少了，不能“商量着办”。在国家治理绩效上可能是倒退的，还不如不要这些信息能力。

从效率的角度来讲，基层的治理效率在下降，投入跟产出不匹配。基层投入越多，制造的麻烦也越多。

举一个很简单的例子，各地都在搞人居环境治理。过去基层政府的工作方法是，发动群众管好自家门口，省时省力。现在你看人居环境治理，每个村都配备保洁员。群众连家门口，都不愿扫，等保洁员清扫。

保洁员的工资以及其他费用，都靠国家的财政投入。街道看上去虽然很干净，但投资太多了。基层的效能在降低。

现在基层的大量问题在于此，政府干了好事，却没有得到合法性的提升。

南风窗：这确实增加了基层在执行上的实际困难，不利于做好群众工作。

吕德文：根本的原因是，基层政府没有时间和精力来做群众工作。基层治理最核心的是群众工作，即把群众动员和组织起来，让他们自我管理、自我服务。但现在的治理任务非常刚性，基层政府没有可能按照过去做群众工作的路子，慢慢地执行，最后，都是靠行政的力量來推动。