我国政府购买居家养老服务的模式比较

一、政府购买居家养老服务的相关内涵

（一）居家养老（服务）

2008年1月，我国多部门联合推进《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，首次对在我国推行居家养老服务工作的多项内容做出了明确规定，为我国居家养老模式的发展奠定了良好的基础。根据各方给出的定义，可将居家养老（服务）作以下概述：依托社區建立养老服务设施，家庭、社会和政府共同为居住于家中的老年人口提供生活和医疗的社会化服务。是社会化养老模式与传统家庭养老模式相结合、相互补充的养老服务供给模式。

（二）政府购买公共服务

2013年7月召开的国务院常务会议要求推进政府向社会力量购买服务。而后出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府向社会力量购买服务工作提出了指导性意见。我国各方对政府购买公共服务概念的意见并不统一，但根据官方以及不同学者给出的定义，现将政府购买公共服务作出以下概述：利用财政资金，政府部门通过各种方式将公共服务供给的责任转交给社会组织或企事业单位履行。是实现“小政府、大社会”，进行政府改革和职能转变以及市场化、民营化的重要体现。

二、政府购买居家养老服务的模式及其比较

我国政府购买居家养老服务实践中，根据服务提供者和购买者的关系，通常可将政府向社会组织购买居家养老服务的模式简单地分为“形式性购买（民办公助）”、“委托式性购买（公办私营）”、“竞争性购买（公开招标）”三种模式。

（一）形式性购买模式

即民办公助的模式，政府利用财政拨款促进社会组织提供专业的居家养老服务或者成立居家养老服务社会组织，专门负责向老人提供居家养老服务。在此购买过程中，提供服务的社会组织不具备决策的独立性，通常只是被赋予代替政府向社区内的老龄人口提供居家养老服务的职能，其与政府部门之间实际是“被雇佣”与“雇佣”的“上下级”关系，依赖政府的财政拨款进行组织运转。

1、优点：作为提供服务的居家养老机构的资助方，政府部门成为组织运作的实际操纵者，其执行力得到增强，在一定程度上解决了居家养老服务需求与供给的矛盾问题，加大了政府的社会管理力度;社会组织作为市场化的、专业化的居家养老服务的提供者，能够提供的养老服务较政府而言更具人性化和多样性，能更好解决老年人口日渐多样化、多层次的养老需求;为更符合“买方”要求与老年人口养老需求，社会组织需向社会招聘或自己培养一批专业的工作人员，不仅促进相关学科人员的就业，一定程度上缓解了社会的就业压力，同时也促进了相关学科和行业的发展。

2、存在的问题：该模式属于政府“边扶持边购买”的形式，“买方”的过多干预使提供服务的居家养老服务机构缺乏独立的决策力，社会化的程度较低，其资源获得、组织发展以及管理都受制于政府，这实际上违反了政府购买的原则与初衷，违背了我国行政管理体制改革的真正要求;缺乏竞争性的购买程序没有形成规范的评估机制和激励机制，因此没有真正的法律责任存在，大大降低养老服务提供的效率及质量;资源的行政垄断形成市场壁垒，使其他组织无法或很难进入，对其他居家养老服务机构的发展不利，偏离社会主义市场经济发展的要求;缺乏社会的监督管理，造成政府部门扩大自身势力、谋取私利的情况频频发生。

（二）委托性购买模式

即公办私营的购买模式，通常由政府直接选定服务质量和生产规模上具有专业优势的具有较高社会声誉度的居家养老服务机构，并与之签订服务合同，通过委托的方式购买养老服务。因此，与形式性购买模式的高度依赖政府的资源经费、规则制定及生产组织等不同，此购买模式中居家养老服务的“卖方（社会组织）”本质上是独立于“买方（政府部门）”的有自主决策能力的专业化的法人主体。而“买方”也开始摆脱大包大揽的“全能型”政府形象，双方实际上是互信协商的“合作伙伴”关系。

1、优点：传统的社区管理体制中，基层政府没有充足的人力资源，管理效率低下，服务供给效果差，而政府选择出的优质的服务承包方在提供居家养老服务方面更具针对性和人性化，不仅在一定程度上解决了政府养老服务供给数量和质量的问题，且大大压缩了政府部门的成本，提高了社区服务的效益;该模式中的社会组织是已存在的居家养老服务机构，而非政府为完成居家养老服务提供的任务而专门组建的机构，其在组织发展的资源和平台上具有独立性，与政府部门之间属于合作关系，不完全依赖其资金进行组织运作，虽受政府部门的监管，但有较清晰的权责分工。

2、存在的问题：双方虽签订服务合同，但实际操作过程中，由于缺乏公开竞争的程序，政府部门往往处于主导的地位，服务承包方在合作协商过程中处于弱势地位，除需提供的常规性服务外，还需随时接受政府部门的指令性任务，该任务往往非具体任务的外包，这不仅增大了服务供给方的任务压力，且违背我国行政管理体制改革的初衷;双方签订服务协议是双方相互选择和协商的结果，没有进行公开招标的选择过程很大程度上受责任人主观意愿的影响，做不到绝对的客观公正，在缺乏监管的情况下容易滋生腐败等各种犯罪行为。

（三）竞争性购买模式

又称公开招标购买模式，即政府根据养老服务需求，对符合资质要求的居家养老服务机构进行公开竞标，按照“最低价值”或“最优价格”的原则进行选择，并与最终中标的居家养老服务机构签订服务合同，明文规定各自的责任与义务，形成契约的合作关系，是政府购买的最佳模式。相较前两种购买模式，此购买模式的服务承包方属于独立的决策主体，而非政府部门简单的职能授予。

优点：公开透明的自由竞争的模式不仅有效地防止腐败的滋生，而且倒逼参加招标的服务机构自觉提高所提供的居家养老服务的质量并降低价格，有效地促进了养老服务行业发展;服务合同明确双方各自承担的责任与义务，有效防止政府对社会组织日常活动的过多干预，加快转变政府职能;居家养老服务的“买方”与“承包商”在人力资源、资金等方面进行协商合作，提高养老服务效率。

参考文献：

[1]曹立前，王君岚.人口老龄化背景下政府购买居家养老服务的模式及完善路径[J].山东财经大学学报，2019（2）.

[2]孙蔚.政府购买养老服务的现状、困境以及对策研究[D].郑州大学，2017.

姓名：郑静（1995-），性别：女，民族：汉族，籍贯：广东中山，学历：硕士研究生在读，研究方向：社会保障，所在单位：福建师范大学公共管理学院，所在地：福建省福州市，邮编：350007