精准扶贫视域下“第一书记”扶贫治理路径研究

2021-09-10姚航斌

西部学刊 2021年4期

摘要：第一书记扶贫是党和政府为推进农村精准扶贫、精准脱贫而实施的一项重要措施。第一书记扶贫作为一项重要的公共政策，对增加农村领导力供给和打赢脱贫攻坚战具有重大的意义，对全面建成小康社会起着关键性作用，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要乡村实践。改进和完善第一书记工作的路径有：（一）要努力提高第一书记的领导能力;（二）实现第一书记政策的有效性和持续性，形成农村农民脱贫积极性提升与政策落实有机结合的良性互动发展;（三）建立第一书记的培训机制以应对基层出现的各种问题，包括技术问题。

关键词：第一书记;脱贫攻坚;扶贫

中图分类号：D422.6;F323.8 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）04-0023-03

党的十八大报告首次正式提出全面建成小康社会，2019年国务院政府工作报告中提出了全面建成小康社会，要扎实推进脱贫攻坚工作，深入开展乡村振兴。确保如期实现脱贫攻坚目标，农民生活达到全面小康水平。确保贫困人口到2020年如期脱贫，这是目标，也是使命。第一书记的加入为扶贫队伍注入新鲜血液，为脱贫探索新模式。本文将就国内外研究学者们的研究成果对第一书记的研究进行归类分析，说明到目前为止学者们对第一书记的进展及本人对以往研究所未涉及的且值得研究的地方提出个人见解。

一、“第一书记”的相关概念

在百度百科中，对第一书记是这样定义的：“从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派到村（一般为软弱涣散村和贫困村）担任党组织负责人的党员。”事实上，“第一书记”一般默认的就是驻扎在农村，领导村两委的工作的外来干部。

第一书记的特点将从人格魅力和工作态度两方面谈起，从人格的性质角度出发，第一书记普遍为青年，政治素养和文化程度都比较高，相对于学历主要以中小学为主的村两委干部，第一书记具有文化程度方面的优势。而且，他們对扶贫工作积极性高，对工作有较强的认可度，有强烈的社会责任感，服务意识强，用实际行动践行为人民服务的宗旨。在中组部发布的《通知》中指出，在基层工作中，第一书记需要发挥出的基本职能有以下四点：一是建强基层组织;二是推动精准扶贫;三是为民办事服务;四是提升治理水平。其中，推动精准扶贫是最重要的职能。精准扶贫具有结果导向性，各级政府都设立了明确的脱贫任务和时间表。

二、关于“第一书记”扶贫治理相关问题的提出

近些年来，我国一直在推进精准扶贫政策的顺利展开，领导干部被下派到基层工作岗位参与扶贫政策治理工作，由此，第一书记的概念便被提了出来。第一书记在基层工作岗位中，通过不断锻炼和实践，能够更加清楚地总结和提炼出乡村贫困的根本原因，并提出有利于乡村发展的政策和制度。目前，第一书记支援村治已经成为一场全国性的政治运动。但是，这一活动推广的时间并不长，取得的成效甚微，相关的指导理论和政策还不健全，一切都还处于探索的阶段。目前，知网上与第一书记有关的研究主要集中在以下三个方面，第一，驻村第一书记助推精准扶贫;第二，第一书记对农村治理的推动作用;第三，第一书记对基层党组织重建的重要作用。事实上，第一书记是党与人民群众之间的纽带，它建立起了基层群众与政府之间的联系，基层群众的根本问题可以通过第一书记反馈给党组织，而党组织又可以通过第一书记将政策措施落到实处。但是，第一书记在实际工作中，依旧还存在着很多问题，这既有第一书记的原因，也有农村多年来延续下来的问题，通过第一书记落实精准扶贫政策还有一定的难度。本文对第一书记的精准扶贫过程中的问题、原因、以及路径提出自己的看法。

三、“第一书记”扶贫工作存在的问题

为实现“两个一百年”的奋斗目标，我国贯彻和落实精准扶贫与乡村振兴两大战略。如何打好脱贫攻坚战，关系着乡村是否能够振兴。一个时期以来，农村自身存在不少问题：一是乡村空心化严重，因为农村大量劳动力外流导致留守乡村的大都是妇孺儿童;党支部结构失衡组织基础薄弱。农村工作开展离不开基层组织的建设工作，如果基层组织过于涣散，对于上级政府下达的扶贫政策不能及时、准确地落实到实处，致使基层党建工作缓慢，以及党组织的发展动力薄弱;二是农村信息匮乏，更新速度慢，社会资源的匮乏往往是贫困者丧失发展能力的主要原因;三是“怎么扶，扶持谁”是难题，在扶贫工作中，要想提高扶贫效率，就无法展开单线式的扶贫，那种在执行扶贫任务时多集中在扶贫部门的做法，根本无法形成规模化的扶贫格局。并且，原有的农村已经有固定的村风、村规和村领导，第一书记要开展工作，改善农村基层治理，要想打破传统的官僚制度，摒除传统的官本位思想有一定难度，或是在一些少数民族地区，不懂当地语言、不熟悉当地文化和宗教政策，就会形成一些工作障碍。

“扶贫先扶智，治穷先治愚”，只有精神扶贫才能彻底铲除贫困的根源。所以转变思想对扶贫队伍来说是一项紧迫的任务。在一些贫困地区，那里的居民无法认识到教育的重要性，思想意识落后，如大部分居民依旧保持着安于现状、墨守成规的小农思想，并不是不愿意发家致富，而是认为发家致富的道路比较艰辛，不确定性很大，以往懒惰散漫的习惯依旧占据着居民的内心。居民的这种思想和行为，为扶贫工作的顺利展开带来了巨大的挑战。对于扶贫来说，并不是给贫困户增加物质收入就能解决贫困问题的，而是要从精神和思想上扶贫，只有贫困户自己意识到需要摆脱贫困并且打算做些什么的时候，才是扶贫工作真正意义上的成功。现阶段，对于如何改变贫困户的思想，是扶贫工作需要解决的重点问题。

比如，一些贫困村的产业结构存在问题，由于大部分产业因为环境污染而关闭，这些村主要经济来源被陡然切断，经济一落千丈，村集体没有一分钱收入，房屋、街道年久失修，卫生无人管理，第一书记来了不仅要找经济支柱，还要对基础设施进行管理，构成双重挑战。而且，有相当一部分贫困户不愿意接受教育，不愿意通过自身努力脱贫致富。所以，村里还存在着精神贫困问题，大多数贫困户都守着自己的田地，不愿意在农闲时外出工作，当遭受自然灾害时，导致粮食减产，农户的收入便会减少，此时，农户只是在那里等着国家政府的救济金而没有采取任何措施，由此可以看出，农户的这种懒惰的思想已经深入骨髓，这也是造成贫困的主要原因，也是扶贫的重点之一。

部分山村由于贫瘠的自然环境，条件恶劣，只有极个别农作物才能存活，村民靠雨水维持一年的生活用水，村民生活极为贫穷。还有的村地处边疆又是少数民族地区。第一书记如何带领村民脱贫致富？新疆喀什地委组织部李志国、王永浩对偏远边疆地区扶贫有以下建议：围绕新时代党的建设总要求、加强基层组织建设、维护社会稳定、做好群众工作尤其是宗教工作、加强民族团结、落实惠民政策、推进脱贫攻坚等。

四、“第一书记”扶贫工作产生问题的原因

目前，对于扶贫政策执行效果的研究有很多。通过总结发现，造成扶贫政策执行之殇的因素有很多，但最主要的两个因素是精准扶贫政策设计和实践过程这两个环节出现了问题。从精准扶贫政策设计来看，扶贫政策设计过于理想化，与实际相脱离;从政策实践过程来看，驻村干部和村干部会为了一己私利而导致扶贫政策无法落到实处。例如，我国针对农村贫困地区提出了“项目进村”的策略，但是由于项目技术方面的要求较高，在实施过程中存在简化或无法监控，导致项目进展缓慢，不到位，甚至岀现贪腐问题，最终造成农村政策片面化和项目有名无实的局面。再加上村庄资源普遍较差，村庄内部领导力严重不足，地方政府无法提供充足的保障，而面对第一书记领导力方面的问题甚至一些负面影响，也无法公正对待，村庄内部的主要工作内容就是加强经济物质层面建设，对村庄内部领导力的培养没有足够重视。目前，对扶贫效果的可持续性的评价各种各样，针对扶贫过程中出现的绩效扶贫悖论得不到解释;在进行各项扶贫工作的时候，往往是驻村“第一书记”承担较大责任，但是他们的权力却非常有限，如在精准扶贫的过程中，他们需要为扶贫的时效承担责任，需要对扶贫政策执行的各个环节承担责任，但是对扶贫过程中的精准扶贫政策却缺乏决策权。而且，第一书记精准选派方面也存在很多不足，究其原因，主要在于环境艰苦，不少干部无法一下适应，无法快速进入状态，对于扶贫工作难、扶贫任务重的地区，担任第一书记的人通常是原来单位中的骨干，这会给其增加工作负担，从而导致第一书记无法全身心投入到工作中。最重要的是，对于新来的第一书记来说，他们对村里的情况不是非常了解，对当地的经济结构和产业结构也比较陌生，这些原因也使得第一书记很难短时间整合各种资源发挥作用。

五、改进和完善第一书记工作的路径研究

现如今，驻村第一书记已成为外部人才治村的一支中坚力量。在第一书记的带领和推动下，农村扶贫政策得以落实，农村的样貌也发生了翻天覆地的变化。通过驻村第一书记对于农村发展政策的引领与指导，逐步实现农村的经济发展与社会变革，在提升村民生产发展积极性的基础上，不断改善农村社会经济治理结构，并为农村的改革发展提供良好的人才保障。

要改进和完善第一书记工作，首先，要努力提高第一书记的领导能力。第一书记在展开扶贫工作时，应能在第一时间快速掌握该地区的资源，从而为乡村治理、精准扶贫政策的实施贡献力量;第一书记要对乡村的制度建设和文化建设引起足够的重视，以此来实现农村领导力的内生性供给，培养足够的乡村治理人才;要加大财政资金支持力度，以加强对第一书记扶贫的资源保障;第一书记要加强基层贫困治理体系建设，建立可持续发展的制度保障;第一书记要完善贫困治理机制，引导市场和社会力量参与贫困治理。在注重培养第一书记的领导力的同时，在选任第一书记时应扩大范围，以此来实现第一书记与工作岗位相适应;驻村的第一书记不仅要有领导权，同时也应该有“事权”和“财权”，以此来提高第一书记履行职责的效率。其次，对于农村的扶贫来说，并不是一朝一夕就能完成的事情，在通过调动农民自身积极性的过程中，发挥驻村第一书记的聪明才智，实现农村农民脱贫发展积极性提升与政策落实有机相结合的良性互动发展。第一书记要结合村里的情况，建立和完善保障措施与激励措施，以此来实现第一书记政策的有效性和持续性。此外，资源共享平台的建设工作也比较重要，不仅能对扶贫资源实行最优配置，而且还能实时分享信息，通过对一系列惠农便民的信息资源的及时发布，在逐步调动农民的生产能动性的过程中，实现农民生产发展与最前沿的农业科技信息相结合，不断提升农业发展、农民生产的科技水平。再者，第一书记的培训机制对于提高干部群体的整体素质具有重要的作用，在引进项目时，严格把控，充分考虑贫困村自然禀赋，更多地吸引适合的、成熟的、有发展潜力的企业及项目入村，最终达到帮扶的可持续性。最后，“第一书记”应处理好与乡镇干部、村干部等主体的关系，利用好本土资源，并加强对其的制约与监督。让“第一书记”真真正正“驻下来”、实实在在“帮起来”、扎扎实实“带起来”、强纪正风“严起来”、倾心支持“爱起来”。

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