城市常规公交发展困境及对策研究

赵永胜

摘 要：分析新形势下常规公交在外部小汽车、网约车、轨道交通、共享单车等全方位竞争下的发展现状，剖析常规公交发展存在的问题及困境;从政策保障、网络优化、场站支撑、路权优先、智慧赋能等五个方面提出常规公交发展思路和对策。

关键词：常规公交;网络优化;场站支撑;智慧赋能

随着城市轨道交通和个体交通的快速发展，常规公交在外部小汽车、网约车、轨道交通、共享单车等全方位竞争下进入下降通道，客流被分流明显，客流下降已成为行业的普遍现象[1]。因此，需要全面分析目前常规公交面临的外部和内部发展问题和困境，制定新时期常规公交发展思路和对策。

1 常规公交发展总体情况

自2005年国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）以来，城市公共交通发展迅速，基础设施和客流量呈现大幅增长，但近年来，受到内外部多重因素影响，部分城市常规公交客流量出现明显下滑。

1.1 基础设施规模持续增长，线网覆盖范围不断扩大

以南京为例，2010年公交车辆数为6 053辆，2018年为9 246辆，增长约53%，同时线路里程增长高达81%，极大地满足居民出行需求[2]。

1.2 受内外部多重因素影响，客流量呈现明显下滑趋势

公交基础设施不断增长，但是面对的却是客流量的持续下滑，据统计，2018年南京常规公交客流量比2010年下降约15%。而轨道交通客流量从2010年的2.1亿人次增长到2018年的11.1亿人次，增长高达429%，并且仍将持续增长。

2 常规公交发展存在问题及困境

目前常规公交面临着系统性问题（即政策不完善、基础设施不足、运营服务不到位），导致服务水平下降（可靠性差），致使吸引力下降（向个体交通转移），最终产生交通拥堵进而反向推拉（恶性循环）。

其具体表象主要体现在以下几个方面：

2.1 财政补贴机制不健全，企业持续亏损

近几年，政府财政补贴不断投入，但公交运营成本也不断增加，同时客流下降带来的票款收入也持续下降，企业持续亏损，致使服务水平进一步下降。

2.2 线网布局不合理，层次不清

随着城市规模扩大，公交线路数和线路里程不断增加，线网覆盖面积不断扩大，但是线网同质性严重，尚未根据乘客需求进行分级分层，服务标准和车辆配置未体现差异化。

2.3 场站控制力不足，缺口大

公交场站基础设施发展严重滞后于公交客流增长需求，制约着常规公交线网优化调整、运营效率和服务水平的提高。

2.4 专用道设置与需求不匹配，尚未成网

部分城市由于考慮到对社会车辆的影响，在公交客流走廊上并未设置公交专用道，相反为了完成公交专用道建设计划，在公交线路较少、公交客流不大的道路设置专用道，造成道路资源浪费。

2.5 高峰期发车间隔大，吸引力下降

为节约成本，高峰期增加发车间隔，发车间隔过大，居民候车时间长，公交吸引力严重下降。

3 常规公交发展思路及对策

为应对新形势下常规公交发展面临的挑战，需要充分思考，采取应对措施促进常规公交良性发展。本节从政策保障、网络优化、场站支撑、路权优先、智慧赋能等五大方面提出发展思路和对策。

3.1 完善财政补贴机制，维持公交企业良性发展

3.1.1 基于成本规制补贴机制，实施“定额+单项”补贴制度

即政府通过核定企业服务规模，并按照运营指标及服务质量考核结果，核定企业的年度财政补贴总额，实现公益性服务和激励企业增收节支[3]。

（1）定额补贴：包括人工费用、车辆运行费用、财务费用等，其中每年在核定的定额补贴金额中提取30%，作为考核补贴，与考核结果挂钩。

（2）单项补贴：包含乘车优惠补贴、新能源汽车使用补贴、生僻线路补贴、公交信息化建设补贴、中央油价补贴等通过政府购买服务方式单独计算给予补贴

3.1.2 引入“三维”针对性补贴激励机制，充分调动企业积极性

（1）第一维，公交客流增收计提奖励。针对客流的增长，增长部分带来的票款收入的50%作为公司补贴。

（2）第二维，运营成本节支鼓励。各类不同成本，按照核定节约出来的部分，作为企业的激励补贴。

（3）第三维，针对性考核。以平均车公里营收和早/晚平高峰发车班车比作为考核指标。

3.2 建立多层次的公交线网和服务体系，提升公交效益和效率

3.2.1 构建多层次公交线网体系

基于线网功能定位，梳理和构建公交线网层次结构，形成快线、干线、普线和支线四级线网。结合“智慧公交”建设，基于多源公交数据驱动，实现公交线网精准规划。

3.2.2 构建多层次公交服务体系

平衡公交运营效率与效益，针对不同线网层级、不同区域、不同客流情况采取差别化的服务模式，实现精准投放、精准服务。

3.3 完善公交场站规划实施机制，推进公交场站综合开发

3.3.1 建立年度公交场站缺口评估制度，编制年度公交场站建设计划

建立年度公交场站缺口评估制度，结合招拍挂用地、保障房用地供应计划及城市更新计划，编制年度公交场站建设计划;并与自然资源和规划局建立顺畅的互动协调机制，争取落实配建公交首末站，加强公交场站的规划实施。

3.3.2 建立配建公交首末站的规划实施机制[4]

研究出台制度化的配建公交首末站实施框架，制定指导配建公交首末站规划、设计、建设、管理、使用等各环节的实施细则与操作办法;完善“一书三证”中配建公交首末站的相关规定;优化配建公交首末站实施全过程的协调机制。

3.3.3 建立完善的配建公交首末站标准规范体系

在考虑配建公交首末站实际运营需求的基础上，按功能将配建公交首末站进行分类，明确各类场站的建设内容和建设标准。

3.3.4 推动建立公共交通用地综合开发政策机制

推动公交场站用地的综合开发利用，制定相关综合开发标准、规范和要求，完善公交场站建设投融资模式，建立城市公交用地综合开发增值效益反哺机制。

3.4 强化公交专用路权保障，实现公交提质提速

3.4.1 打造专用道网络体系

系统化、网络化、规模化建设公交优先路权保障，提高公交专用道的服务水平和运行效率，为公交运营提速提供专用路权保障提供支撑。

依托公交快线网络，进一步拓展专用道网络。对于骨架公交客流走廊，可结合快速路、主干道设置路中式高等级专用道，提高骨架走廊运输能力。

向专用道覆盖薄弱地区拓展路侧式专用道网络。对未覆盖专用道的既有道路，结合道路、客流条件，拓展专用道网络;对新建改扩建道路，结合公交客流走廊分布情况，在新建、改扩建过程中同步建设公交专用道设施。

3.4.2 完善公交优先信号系统

一是对既有专用道进行精细化改造，包含路口专用的设置、以及非机动车道与专用道的协调、出入口的设置、信号优先等，提高公交专用道的连续性;二是采取多元化监控措施，加强执法。例如视频监控、电子警察、车载探头和站台监控等，加强公交专用道执法力度，切实保障既有专用道的路权。

3.5 打造智慧公交体系，为市民提供精准公交服务

建设智慧公交大脑系统，提升公交运营调度水平，促进公交企业资源最优化配置，實现政府、企业、市民良性互动。

3.5.1 面向乘客层面：数据驱动的智慧公交全面可视化

通过对轨迹数据、地理信息数据、公交GPS数据、公交线路站点基础数据等多源数据的整合，实现公交车辆运行的信息化和可视化，形成面向公众乘客的完善信息服务。

3.5.2 面向企业层面：高品质、科学化的公交运营调度

基于大数据对公交运营的把握和问题的诊断，准确把握公交运营现状（客流匹配性、服务准点性、车辆运行效率等），并对其进行预测、诊断、预警，提出可靠、准点、快速、便捷的公交线网、运营调度方案。

3.5.3 面向决策层面：精细化精准化的全方位诊断评估

面向问题与需求，对公交系统进行运行评价分析与健康诊断，包括健康状况鉴定、致因诊断分析、改善方案生成和改善效果评价，实现问题定位更精准、诊断思路更清晰、改善方案更实用。

4 结语

面对内外部各种因素影响，常规公交客流量持续下滑已是既成事实，本文从财政补贴、线网、场站、专用道、运营服务等方面分析了目前常规公交面临的问题。基于以上现实问题，本文从完善财政补贴机制、建立多层次公交线网和服务体系、完善公交场站规划实施机制、强化公交专用路权保障以及打造智慧公交体系等5个方面提出了针对性的改善思路和对策，努力构建一个财政可承担的便捷、高效、集约公共交通体系。

参考文献：

[1]刘澍.新形势下广州地面常规公交转型发展的思考[J].交通与运输，2019（3）：74-76.

[2]南京市交通发展年度报告[R].南京市规划局，2011-2019.

[3]《完善公交企业成本规制财政补贴实施方案》（宁政办发〔2017〕31号），南京：南京市人民政府办公厅，2017.

[4]林锦山，孙永海，梁倩玉.深圳市公交首末站配建实施机制研究[J].规划管理，2013（7）：70-73.