政策性住房金融支持保障性租赁住房发展研究

摘要：大力发展保障性租赁住房，解决大城市住房突出问题已成为新时期我国住房政策的主要目标。然而，大规模推进保障性租赁住房建设首先面临融资难题，因为保障性租赁住房建设投资量大、盈利水平低、投资回收期长，难以获得商业融资“亲睐”，而单靠政府财政投资也难以满足其巨大的投资需求。在政府与市场之外，探索一条新的住房融资路径就显得尤为迫切。而政策性住房金融能借助政府信用，实现财政资金与市场资金的有效结合，能为低成本的民间闲散资金注入住房保障领域提供管道支持，是破解保障性租赁住房融资难题的有效路径。分析政策性住房金融融资原理与优势，探讨保障性租赁住房建设亟待政策性住房金融支持的必要性，借鉴发达国家的做法和经验，提出推动我国政策性住房金融发展的政策建议。

关键词：保障性租赁住房;政策性住房金融;融资创新

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）07-0023-28 收稿日期：2021-06-10

1 引言

随着城市化与现代化进程的加速，外来人口持续向大城市聚集，大城市的房价持续高企、房租持续看涨，“住房难”成为新时期新“三大民生”问题之一。为了维护广大中低收入人群基本住房权益，迫切需要政府提供住房保障。2020年12月召开的中央经济工作会议重申“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，明确提出“住房问题关系民生福祉，要高度重视保障性租赁住房建设，解决好大城市住房突出问题”。2021年3月中央发布的“十四五”规划纲要指出，“要以人口流入多，房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”。大力发展保障性租赁住房已成为新时期我国住房政策的重点。保障性租赁住房由公租房与政策性租赁住房组成，公租房主要面向具有城镇户籍的住房困难和收入困难的“双困”家庭。政策性租赁住房主要面向城市外来人口，包括新参加工作的大学生、外来务工人员等城市“新市民”，这部分人群数量庞大，长期以来处于住房保障的真空地带。数据显示，2019年全国人户分离的人口2.8亿人，其中流动人口高达2.36亿人，而享受到保障性住房的农民工比例不足1.5%。保障性租赁住房覆盖人群量大面广，建设资金投入巨大，单靠政府财政投资显然独木难支，同时保障性租赁住房投资回收期、盈利水平低，难以赢得商业融资的“亲睐”。

为了破解保障性租赁住房融资难题，亟待在政府与市场之外探寻一条新的融资路径，而发达国家的实践经验表明，政策性住房金融作为创新财政投融资的金融工具，能促进国家信用与市场资金的有效结合，能为低成本的民间社会资金注入住房保障领域提供管道支持，是破解保障性租赁住房融资难题的有效路径。为了推动保障性租赁住房健康发展，本文将对政策性住房金融的融资原理与优势进行分析，论证政策性住房金融支持保障性租赁住房建设的必要性，并借鉴国际经验提出推动我国政策性住房金融发展的政策建议。

2 政策性住房金融的融资优势

住房作为一种特殊的生活必需品，兼具商品属性与社会保障性。为维护国民的基本住房权益，发达国家普遍通过大力发展政策性住房金融，来推动住房保障事业的健康发展。政策性住房金融是指为贯彻政府的社会经济政策或意图，以国家信用为基础，在住宅业从事资金融通，为公共政策服务的金融制度安排。政策性住房金融的融资优势在于：一方面能弥补“市场失灵”，提供市场未能提供的金融服务;另一方面能借助国家信用有效放大财政融资功能，为住房保障领域注入大量的低成本民间社会资金。

商业银行遵循安全性、流动性、盈利性的原则，其盈利性居于核心位置。保障性租赁住房投资回收期长、盈利水平低、投资风险大，难以赢得商业信贷的积极参与，单纯依靠市场机制这只“看不见的手”难以满足融资需求。然而保障性租赁住房具有准公共产品属性，当融资面临“市场失灵”难题时，需要政府发挥主导作用以弥补市场缺陷。政府主导作用的发挥，并不意味着政府财政资金直接投资于保障性租赁住房建设。发达国家的普遍做法是，以国家信用为基础成立政策性住房金融机构，发挥财政资金的导向和杠杆作用，撬动民间社会资本，将低成本的社会资金注入住房保障领域。

以日本为例，日本用于保障性住房建设的财政拨款占中央财政支出的比例较高，但财政性资金一般不直接投资保障性住房建设，而是以资本金形式成立政策性住房金融机构——住宅金融公库，由公库向保障性住房开发商提供长期低息贷款。住宅金融公库的资本金来源于政府财政注资，但其发放贷款的资金主要来自于依托国家信用与财政投融资体制归集的闲散民间资本。住宅金融公库通过发放政策性贷款，为保障性住房建设提供了长期、稳定、低成本的资金来源渠道。住宅金融公库被称为解决日本国民住房问题的“三大支柱”之一。

住房政策性金融作为财政投融資的表现形式，借助国家信用，促进了财政资金与市场资金的相互配合， 既有效放大了财政融资功能，又为低成本的民间社会资金注入住房保障领域提供了管道支持，为保障性租赁住房建设提供了有效的金融制度保障，缓解了政府部门在住房保障领域面临的巨大的财政压力。实际上，在发达国家商品房制度与保障性住房制度并行的二元化住房制度框架中，商业性住房金融与政策性住房金融都是不可或缺的，两者分别在商品房市场与保障性住房体系中扮演重要的融资角色。

3 我国保障性租赁住房建设亟待政策性住房金融支持

3.1 “重购轻租”情况下政策性住房金融发展迟缓

自1998年我国对城镇住房实施市场化、货币化、商品化改革以来，住房政策就呈现出典型的“重购轻租”特征，由开发商承建的不论商品房，还是具有保障性质的经济适用房，几乎全都为了出售。以产权销售为特征的经济适用房建设投资回收期短，资金周转快，开发融资不存在太大障碍。在以往制度设计上，我国保障性住房建设并没有规定资金来源，而是鼓励开发商和商业性金融机构提供。例如，为应对“次贷危机”冲击，中央出台的4万亿投资计划中有9000亿元投向住房保障领域，其中对产权销售型的经济适用房（400万套）投资6000亿元，中央政府早已将其编入开发商承建一栏，即6000亿元的经济适用房投资主要依靠开发商与商业信贷解决。

3.2 “租购并举”背景下保障性租赁住房建设亟待政策性住房金融支持

“重购轻租”意味着租赁住房成为住房市场短板，城镇大量的住房需求不得不拥往购房“独木桥”，造成购房需求过旺，房价持续高企，中低收入人群住房问题亟待解决。近年来，政府逐渐意识到应大力发展租赁性住房，完善住房市场“租买选择机制”，有利于激活住房市场内部的自我调节系统。在此背景下，我国住房政策从“重购轻租”向“租购并举”转变。

党的十九大报告明确提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，彰显了住房回归居住属性的改革导向。“租购并举”背景下，保障性租赁住房建设已引起中央政府的高度重视，2020年12月18日召开的中央经济工作会议强调高度重视保障性租赁住房建设，且将“解决好大城市住房突出问题”作为年度八大任务之一。

当前，我国保障性租赁住房建设资金来源渠道单一，主要依靠中央专项资金、地方财政资金、土地出让金等政府财政资金，而且财政资金以直补的形式直接投资保障性租赁房建设，撬动民间资本的“四两拨千斤”作用尚未发挥。由于政策性住房金融发展滞后，财政资金与市场资金难以形成合力，大量的低成本民间社会资金缺乏流入住房保障领域的管道支持，使得政府面临着巨大的财政投资压力，保障性租赁住房的可持续发展亟待政策性住房金融支持。

4 住房政策性金融支持保障性住房发展的国际经验

为解决中低收入人群住房难题，韩国、日本、德国等发达国家纷纷设立政策性住宅金融机构，为公共租赁住房发展提供长期、稳定的低成本资金来源渠道，破解了公共租赁住房发展面临的资金瓶颈，推动了政府公共住房政策目标的实现。

4.1 韩国的国民住宅基金制度

上世纪70年代以来随着韩国城市化和工业化进程的提速，大量人口向首尔、京畿道和仁川为核心的首都圈集中，城市住宅供应面临短缺难题。大力发展以低廉价格面向中低收入家庭出租的公共租赁住房，成为韩国解决城市住房问题最基本的住房政策。1981年韩国政府依据《住宅建设促进法》设置了国民住宅基金（National Housing Fund， NHF），为公共租赁住房建设提供长期低息贷款。韩国的公共租赁住房体系由国民租赁房、公租房购成，具体包括永久租赁房、50年期公租房、30年期国民租赁房等住房类型。前两类租赁房主要针对城市最低收入贫苦户、低保家庭和城市开发拆迁户，30年期国租房主要针对家庭月收入不到城市家庭平均月收入50%～70%的低收入阶层。

国民住宅基金作为韩国政策性住房金融制度的核心，其高效运作的前提是有充足的资金来源作为保障。该基金的资金来源主要包括：政府财政、居民住宅预约储蓄、国民住宅债券、国债管理基金预收金和利息等。其中，国民住宅债券、居民住宅预约储蓄占了较大比例。国民住宅债券的购买有一定的政府强制性，当事人在购买不动产、汽车、船舶等需要政府部门予以确权登记的物品时，需要购买一定比例的住宅债券。预约储蓄制度是指事先预定申请购买住房，为了将来能购买住房而进行储蓄的制度。预约储蓄制度既为房地产建设提供了资金来源，又作为给准备购买住房的人授予购买资格的制度来实行。

韩国国民住宅基金给公共租赁住房建设提供了有力的融资支持，以2008年实行的安居住房政策为例，2009-2018年建设150万套公共住房共需105兆韩元，除了10万套永租房主要依靠财政资金投入外，其中40万套国民租赁住房建设融资中国民住宅基金融资占比达40%～50%，30万套公共租赁房、70万套公共出售房的所有建设费用均来自基金融资。

4.2 日本的住宅金融公库制度

二战后日本面临着严重的住房困难，为了保障国民的居住需求，1950年日本政府出台《住宅金融公库法》，并于1950年6月设立政策性住房金融机构——住宅金融公库，其宗旨是“对难以从商业银行获得资金支持的团体、企业与个人提供住宅金融支持”。住宅金融公库对促进日本公共住房建设、改善居住水平发挥了巨大作用。

住宅金融公库的资本金来自政府财政注资，但其营运资金并不是简单地来自于政府财政拨款，而是来自于财政投融资体制、财政利差补贴、公库以公立法人名义发放的特殊债券等。其中，财政投融资体制贷款是其最主要的资金来源。财政投融资体制（Fiscal Investment and Loan Program，FILP）是指依托国家信用，将邮政储蓄、厚生年金、国民年金、简易人寿保险等社会闲散资金归集起来形成所谓的“第二财政”，日本财政投融资年度资金计划中，邮政储蓄占50%，厚生年金、国民年金占20%，简易人寿保险占20%，政府发行债券占6%左右。财政投融资体制归集的资金以贷款形式流向住房、文教、农林渔业、产业技术、对外贸易等领域，其中住宅金融公库获得的贷款远大于其他公库获得的贷款。

金融公库支持的公共住房主要包括：一是由都市整备公团提供的面向中等收入者出售或出租的公團住房，二是由地方政府住宅局提供的针对低收入者阶层的租赁型公营住宅。住宅金融公库为日本公共住房发展提供长期低息贷款支持，住宅金融公库贷款利率参照民间银行3年期存款利率或10年期国债利率制定，平均利率一般比商业银行贷款低30%左右，利差损失由政府财政补贴，贷款期限为15～35年。自公库建立以来，共提供资金建立了892万套公共住宅，相当于日本住宅总量的23%。住宅金融公库为推动日本公共住宅发展，改善国民居住品质发挥了重要作用。

4.3 德国的合同储蓄制度

1950年德国联邦政府颁布《住房建设法》，把维护广大民众的基本住房权益作为政府最重要的政策目标。“创建面积、布局、租金（或负担）适合广大居民需要的住房”是其明文规定的宗旨。为了给德国的公共住房发展提供融资支持，1972年德国颁发《住房储蓄银行法》，对住房储蓄银行的业务范围、合同标准、资金来源与运用等方面做出了明确界定。根据《住房储蓄银行法》而形成的合同储蓄制度，为稳定住房储蓄银行的低成本资金来源提供了有力的制度保障。合同储蓄制度是德国最有特色的政策性住房融资制度，指储蓄者与住房储蓄银行签订储蓄合同，储蓄者连续、足额地存储资金，达到一定的时间和金额以后，储蓄银行向满足一定条件的储户发放长期、稳定、低利率的购房或建房贷款。德国合同储蓄制度体现了合作性和政策性相配合的住房金融特征。

在德国的租赁性住房供给中，作为非营利住房机构的住房合作社发挥了重要作用。目前德国拥有2000多个住房合作社，建有200多万套住房。住房合作社建造的住房占德国所有新建住房的30.9%。住房合作社兴建的住房主要供出租使用。参与合作社的成员包括公司白领、工人、退休工人、学生等。合作社建房前，每个成员必须缴纳一次性的会员费，建房资金不足部分由住房储蓄银行提高贷款。住房合作社的成功得益于政策性住房金融的大力支持，具体包括提供长达30～40年的低息贷款，贷款额最高可达建房成本的80%～90%。

住房储蓄得到了德国政府的资助，为了稳定住房储蓄银行低成本资金来源，德国政府通过发放储蓄奖励的形式，吸引居民积极开展住房储蓄，吸引了大量的社会闲散资金流向住房融资体系。住房储蓄银行的存贷款利率均远低于商业银行存贷款利率，存贷款利率不受资本市场的影响，且长期保持不变，实际上是一种互助的合作性住房金融體系。政府对住房储蓄体系给予免交存款准备金、税收优惠、住房储蓄补助奖励等支持政策。

上述发达国家的政策性住房金融制度紧密服务于公共住房政策目标的实现，保障了本国国民基本住房需求。政策性住房金融实现了国家信用与市场资金的有效结合，为低成本的社会资金流入公共住房领域提供了有效的金融制度安排。韩国、日本、德国等国家加强政策性住房金融立法、组建政策性住房金融机构，稳定政策性住房金融资金来源渠道，使政策性住房金融为推动公共租赁住房发展提供了有力的资金支持，对破解我国保障性租赁住房融资难题具有重要的启示意义。

5 推动政策性住房金融支持保障性租赁住房发展的政策建议

韩国、日本、德国的实践经验表明，住房政策性金融是政府实施公共住房政策的重要工具，是政府在住房领域实施国民收入再分配的重要手段，对解决公共租赁住房建设融资问题、提升民生福祉发挥了重要作用。我国要借鉴发达国家政策性住房金融制度运行经验，通过创新住宅金融路径来推动保障性租赁住房健康发展。

5.1 实现国家信用与市场机制有效结合，构建保障性租赁住房融资长效机制

发达国家通过发展政策性住房金融，实现国家信用与市场机制有效结合，从而形成高效率的资金组织系统，源源不断地将低成本的民间社会资金注入到公共租赁住房建设领域，这是保证公共租赁住房发展的前提。经验表明，保障性租赁住房建设资金来源不能完全依赖财政支出，也不能采取临时性的筹资方式，而必须发展政策性住房金融，为稳定公共租赁住房资金来源渠道提供制度保障。与发达国家形成鲜明对比的是，我国保障性租赁住房建设缺乏有力的政策性住房金融制度安排，政府财政投资成为保障性住房建设融资的主渠道，而且财政投资以直接投资为主，财政投融资机制不完善，难以撬动民间资金进入住房保障领域，财政融资功能难以有效放大。我国保障性租赁住房发展需要大量的低成本、长期的资金支持，政府部门要充分认识到政策性住房金融在破解保障性租赁住房融资难题中的重要作用，要以政府为主导，实现国家信用与市场机制有效结合，大力发展政策性住房金融，构建保障性租赁住房融资长效机制，为推动保障性租赁住房健康发展提供有效的金融制度安排。

5.2 加强住房政策性金融立法，组建国家层面的政策性住房金融机构

住房政策性金融作为一种特殊的金融形式，应当受到法律的保护、制约与规范。韩国、日本、德国分别制定了《住宅建设促进法》《住宅金融公库法》《住房储蓄银行法》等法律，对政策性住房金融的发展提供制度支持和融资保障。时至今日，我国尚无关于政策性住房金融的法律，我国应借鉴发达国家经验，加快政策性住房金融的立法进程，要以法律形式明确规范政策性住房金融的组织形式、业务范围、监管机制、资金来源、风险规避等，为推动政策性住房金融发展创造有利的法制环境。

发达国家普遍成立了国家层面的政策性住房金融机构落实执行住房金融政策，然而目前我国尚无真正意义上的政策性住房金融机构。我国现有的政策性住房金融主要体现为住房公积金制度，该制度偏重于从需求层面提供住房消费金融，提升职工的购房能力，而且属地分割和事业化的住房公积金管理体制缺乏投资和金融风险监管能力。为了给保障性租赁住房建设提供融资支持，需要组建国家层面的政策性住房金融机构，发挥类似韩国的国民住宅基金、日本的住宅金融公库、德国的住房储蓄银行等政策性住房金融机构的作用。

5.3 创新财政投融资模式，稳定政策性住房金融低成本的融资渠道

发达国家政策性住房金融的资金来源具有成本费用低、量大集中、相对稳定和可用期长等重要特征，这是政策性住房金融得以支持公共租赁住房发展的坚实基础。从发达国家的经验来看，各国均采取不同的措施以稳定保障政策性住房金融资金来源渠道。如韩国国民住宅基金来源于财政资金、国民住宅债券、住宅预约储蓄，日本住房金融公库资金来源于财政注资、邮政储蓄、厚生年金、国民年金、简易人寿保险，德国住房储蓄银行资金来源于合同储蓄，德国政府通过发放储蓄奖励的形式，吸引居民积极开展住房储蓄。我国应借鉴发达国家做法，推动国家信用与市场资金有效结合，为政策性住房金融资金开辟多元融资渠道。我国要改革财政资金直接投资保障性租赁住房建设的做法，可以考虑将这部分资金作为发展政策性住房金融的资本金，同时要借助政府信用拓展低成本的融资渠道，尤其是要积极开展住房储蓄业务。德国的住房合同储蓄、韩国的住宅预约储蓄、日本的邮政储蓄，成为这些发达国家政策性住房金融的主要资金来源渠道。住房储蓄筹资成本低、可以有效吸收社会闲散资金。我国要积极开办住房储蓄业务，通过实施积极的财税激励政策，对参与住房储蓄者提供减税、奖励政策，借助国家信用，把社会资本导入政策性住房金融机构。

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作者简介：谭禹，广东财经大学教授、博士。

基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度一般项目（GD16CSH03）。