新时代国家审计完善应急管理体系的关键路径思考

刘 雷，王 鑫，唐凯桃

(重庆理工大学 会计学院， 重庆 400054)

一、引言

近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等重大突发公共事件发生频率高、影响范围广、受灾程度重，已严重威胁我国的公共安全。尤其是新冠肺炎疫情的爆发，严重威胁了人民的生命安全和身体健康，严重影响了我国的经济发展和社会秩序，为我国进一步建设和完善应急管理体系敲响了警钟。应急管理体系是中国特色社会主义新时代背景下国家应对重大突发公共事件的重要制度安排，同时亦是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。应急管理体系的建设和完善工作已引起国家的高度重视。国家应急管理部于2018年3月正式成立，整合了多个应急管理职能部门，提高了应急管理工作的系统化和专业化水平。2019年11月中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记再次强调要积极推进我国应急管理体系和能力现代化，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五规划”)在“全面提高公共安全保障能力”部分明确提出要“完善国家应急管理体系”。

应急管理是为了最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定[1]。2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》明确了应急管理工作的指导思想和工作目标，同时指出了将围绕“预案”“体制”“机制”和“法制”(以下简称“一案三制”)来加强应急管理规划和制度建设[2]。2017年1月国务院办公厅印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》指出，继续推进以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，完善应急管理标准体系。根据中央审计委员会的要求，国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，要适应新时代新要求，紧密围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计，完善体制机制，为推动国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。“十四五规划”要求“发挥国家监察机关和审计机关对推进规划实施的监督作用”。因而，国家审计理应并且能够完善国家应急管理体系的建设，通过实施专项审计、跟踪审计、常规审计、经济责任审计等多种方式实施全方位、全过程监控，提高应急管理体系的有效性。

二、实践概况和研究综述

(一)应急管理审计实践概况

国家审计已在应急管理实践中发挥了重要作用。以国家审计署官网发布的审计结果公告为例，自2003年发布审计结果公告以来，已有18份直接与突发公共事件相关的审计结果公告，具体如表1所示。

表1 国家审计署重大突发公共事件审计公告

由表1可知，国家审计署重点关注的重大突发公共事件包括突发公共卫生事件、重大自然灾害等，审计对象包括专项资金物资、社会捐赠款物、灾后恢复重建等，审计方式包括专项审计、跟踪审计等。上述公告显示审计发现了政策不够完善、政策执行不到位、救灾物资管理不规范(挤占、挪用、分配不合理、积压、异常采购、改变用途等)、项目开工建设不符合规定(未及时开工、进度滞后、不符合规划等)等问题，取得了重要的审计成效，被审计对象及时规范行为，更正错误，并对应出台和完善几百项制度。此外，省市县等各级地方审计机关在国家审计署和所在地方政府的工作部署下，对重大突发公共事件的应急管理实施了审计工作。

由此可见，国家审计已将重大突发公共事件纳入审计范围，审计对象从救灾过程的物资使用全过程到灾后恢复重建，采用包括专项审计、跟踪审计等审计方式，取得了重要的审计成效。在审计重点突出、审计内容具体的同时，审计对象层次有待提升，审计范围有待扩展，审计工作安排有待系统化。

(二)应急管理审计相关研究

政府审计完善应急管理体系属于交叉学科领域，我国对应急管理体系建设的研究文献较多，而将国家审计与应急管理体系建设联系起来的研究相对较少。赵君锋等直接指出目前应急管理领域的研究者并没有意识到国家审计的意义，当务之急是推进国家应急审计的常态化和制度化[3]。但是已有不少学者对此领域进行了研究探索，主要以突发公共事件或公共危机作为审计研究对象，归结起来，主要有以下3个方面：

1.关于突发公共事件/公共危机审计的基本理论研究

华金秋阐述了抗震救灾资金审计的必要性、目标、主体、基本原则、要点、技术方法、证据、报告以及开展措施[4]。毕秀玲等从委托代理理论和新公共管理理论出发，从公共危机事前、事中、事后以及后续4个阶段进行探讨，构建了公共危机审计基本理论框架，明确提出审计应贯穿于公共危机管理的全过程，并且需要突出审计重点[5]。郑石桥等以信息经济学、经典审计理论和公共危机管理理论为基础，对突发公共事件审计本质、审计需求、审计目标、审计主体、审计客体、审计依据、审计准则、审计时机、审计内容、审计预案、审计方法、审计结果等审计要素单独地进行系列分析，最后提出突发公共事件审计的基本理论框架[6]。此外，也有研究者对突发公共事件/公共危机审计的框架、审计原则、审计目标、审计流程、审计管理策略、审计报告等要素进行单独研究。

2.关于突发公共事件/公共危机审计的具体方式研究

跟踪审计被认为是最重要的审计方式[7]，理应得到深入研究，包括审计风险、审计质量控制、审计资源配置、分阶段的审计重点、机理、具体方法、运行机制等。救灾物资和资金是审计重点对象，具体研究内容包括来源、分配、使用、发放、审计要点和措施等[8]。突发公共事件审计存在的各类问题及对策也成为研究的重点[9]。

3.关于应急管理体系审计的相关研究

直接针对应急管理体系的研究相对较少。郑石桥等从突发公共事件管理体系出发，指出应急管理审计可分为应急预案审计、应急体制审计、应急机制审计、应急法制审计[6]。

综上可知，应急管理审计已经得到一定程度的关注。但从应急管理体系整体层面出发探讨国家审计作用发挥的关键路径的研究几乎没有，或有的研究仅是提出类似概念，未进行进一步探讨。本文以应急管理体系“一案三制”框架为着力点，深入思考体系核心要求和重大问题，提出国家审计完善应急管理体系的关键路径。

三、国家审计完善应急管理体系的需求分析

国家审计完善应急管理体系的基本原理即应急管理体系审计需求分析。不同学者从不同的理论出发进行过讨论，如信息经济学、经典审计理论和公共危机管理理论[6]，还有审计“免疫系统”理论[10]，抑或是权力制约理论[11]和国家治理理论等。本文从我国新时代的大背景出发，以马克思主义国家学说、国家治理理论以及审计经典理论中的受托经济责任理论来解析国家审计完善国家应急管理体系需求的内在逻辑。

(一)马克思主义国家学说

马克思主义国家学说明确提出国家有“政治统治”和“社会治理”两项基本职能[12]。这两项职能既相辅相成，又在不同社会阶段中有显著区别。“政治统治”职能服务“社会治理”职能，“政治职能”会随着共产主义高级阶段的到来而由强到弱直至消逝，“社会治理”职能将持续存在，服务人民。马克思主义国家学说针对治理的基本原则之一是“以人民为主体”，既指治理的主体是人民，人民承担治理的责任，也指以人民利益为价值追求，人民是治理服务的对象[13]。党的十八大以来，习近平总书记立足新时代国际国内实际，将马克思主义国家学说与我国治理现实相结合，提出新时代国家治理的诸多新观点，明确“坚持以人民为中心”的治理理念，将人民对美好生活的向往作为国家治理的奋斗目标。由此可见，以人身安全、社会稳定、美好生活为代表的人民利益诉求应是国家“社会治理”的核心内容。与此同时，马克思主义国家学说指出，要实现国家的治理，既要民主，也要有权威，才能保证组织坚强有力，实现国家职能，而权威离不开监督。为使国家公职人员以人民利益为中心，接受监督是治理的必然要求。党的十九大报告要求要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威髙效的监督体系， 把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。习近平总书记在中央审计委员会提出“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”，应“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。基于以上分析，国家审计完善应急管理体系的基本逻辑如下：国家治理实现“社会治理”基本职能的重要内容是保障人民生命财产安全，而应急管理体系的完善是国家治理实现这一职能的重要方式和手段，在治理过程中要接受以国家审计为代表的监督主体的监督。

(二)国家治理理论

“治理” (Governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来与“统治”(Government)一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。俞可平认为治理隐含着一个政治进程，即在不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。国家治理是治理在国家层面的运用[14]。国家审计署前审计长刘家义2012年发表在《中国社会科学》上的论文将国家治理定义为“通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展”[15]。由此可见，国家治理的主要对象是以人民利益为中心的公共事务，且治理过程离不开控制、管理和监督。党的十九大报告提出，新时代要坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，推进国家治理体系和治理能力现代化。总而言之，国家治理是以人民为中心的治理，其对象是以人民利益为中心的公共事务，而作为满足人民利益诉求的应急管理体系，其建设和完善是国家治理的重要内容。因此，应急管理体系理应成为国家审计监督控制的对象。

(三)公共受托经济责任理论

审计因受托经济责任(Accountability)而产生[16]，并随着受托经济责任内涵的拓展而不断向前发展。受托经济责任受到诸多权威机构和学者的关注和研究。美国审计署(GAO)认为，政府的受托经济责任是指受托管理并有权使用公共资源的政府向公众说明其全部活动的义务。最高审计机关国际组织(INTOSAI)认为，受托经济责任是指授予一个被审计人或实体的责任，显示他已经根据资金提供者的条件对委托给他的资金进行了管理或控制。我国著名审计学教授蔡春认为，受托经济责任就是按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务[17]。从这些权威的定义可以看出，受托经济责任是广泛存在的。受托经济责任可以进行不同的分类，其中，国家审计对应的是公共受托经济责任，其委托人是公共资源所有者，即全体公民，受托者则是以各级政府部门为主的公共组织。所有者将公共资源委托给作为受托者的以各级政府部门为主的公共组织，政府等公共组织就负有管理好公共受托资源的责任，即需要履行公共受托经济责任，更好地服务于全民，两者之间形成了公共受托经济责任关系。国家审计因公共受托经济责任的产生而产生，也随着责任内容的发展而发展，其本质目标则是促进公共受托经济责任的全面有效履行。实施应急管理、建设和完善应急管理体系，保障公众生命财产安全和维护国家和谐稳定，是公共受托经济责任的重要内容，继而成为政府部门的职责所在，应当进入国家审计的监控范围。与之对应，国家审计作为公共部门之一，理应将应急管理体系的建设和完善纳入审计工作范围，促进政府部门全面有效履行应急管理的公共受托经济责任。

国家审计履行完善应急管理体系公共受托经济责任的三方关系如图1所示。

图1 公共受托经济责任履行全体公民、政府部门和国家审计三方关系

四、国家审计完善应急管理体系的关键路径分析

“一案三制”是我国应急管理体系的核心框架，也成为国家审计完善应急管理体系的着力点。国家审计将通过各类专项审计、跟踪审计、常规审计等方式，分别作用于应急管理预案、体制、机制和法制4个主要方面，来实现完善应急管理体系的目标。国家审计完善应急管理体系的关键路径如图2所示。

图2 国家审计完善应急管理体系的关键路径

(一)实施国家审计，提高应急预案编制的有效性

应急管理预案是应急管理体系的重要组成部分，是构建“一案三制”应急管理体系的首要部分。应急预案是指对不同种类、场景、等级以及不同特点的突发性事件采取的及时、有效的应急措施，而事先拟定的行动指南，目的是为了应急管理部门在面对突发性事件时，能有条不紊地采取应急措施。我国目前已建立起针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各领域的突发公共事件的应急预案体系，包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及举办大型会展和文化体育等重大活动应急预案等内容。尽管我国应急预案体系在逐步完善，但是普遍存在重数量轻质量、重编制轻使用等问题，应急预案的实用性、针对性和可操作性还有待进一步提高。国家审计可以通过应急预案专项审计、应急预案应用效果跟踪审计等方式来完善应急预案体系编制，提高应急预案的实用性、针对性和可操作性。

1.应急预案专项审计

应急预案专项审计是对应急预案编制的适当性和有效性进行监督和评价，旨在提高应急管理预案的质量。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时指出，应急管理工作应把重心从应急救援转换到应急准备中来。应急预案则是应急准备的核心内容，高质量的应急预案是应急管理成效的基本保障。应急预案专项审计的重点主要包括：

(1)应急预案编制基础的合理性。应急预案编制前的基础工作是否规范合理是审计的重点检查内容，主要包括：一是预案编制小组成员的专业性，编制应急预案是一项对专业性、持续性和效率均有较高要求的工作，重点检查小组成员的专业背景、专业组合、时间分配、小组组长领导组织能力等；二是突发事件风险评估的科学性，风险评估的科学性是应急管理有效实施的重要前提，重点检查风险评估团队的专业性、评估方法的科学性、评估报告结果的合理性；三是应急资源配置的合理性，应急资源的配备是预案从编制到应用可操作性的基础，重点检查预案涉及的人、财、物等资源的充足性、来源的可靠性、分配的合理性。

(2)应急预案内容的完整性和实用性。应急预案内容包括应急目标、编制原则、使用范围、组织与工作原则、启动条件、运行与监督等。审计重点检查的内容主要包括：一是管理目标和原则的合理性，管理目标是统领应急预案制定的指南，编制原则是预案内容制定的规则约束，重点检查管理目标的适当性、编制原则的恰当性；二是应急管理措施的可操作性，应急管理措施是实现应急管理目标的具体实现方式，检查重点包括措施实施主体的合理性、措施实施范围的完整性、职责分工的明晰性、权利义务的对称性、资源调配的可行性等；三是预案触发条件的合理性，触发条件设置的合理性是应急预案及时启动的关键，重点检查触发条件的合理性、触发信号的醒目性、触发传导的顺畅性；四是预案条款的协调性，预案条款的协调性是指预案的条款与相关法律法规、应急管理标准、总体预案与上级和同级预案等的匹配程序，是审计检查的另一重点。

(3)应急宣传与预案演练的有效性。应急管理知识的公众宣传和预案的演练是应急预案的重要组成部分。针对应急宣传，审计应重点关注宣传的效果，具体包括宣传知识是否有效、宣传资料是否齐全、宣传对象是否全面、宣传方式是否合适、宣传效果是否可反馈、可评价等；针对应急预案演练，审计应重点关注演练的有效性，具体包括应急演练能否达到检验和提高预案有效性的目标，同时关注预案演练设计是否合理、演练场景是否逼真、演练实施是否真实、演练问题是否总结、应急预案是否有必要进行调整等。

2.应急预案应用效果跟踪审计

如果说演练是模拟考试，那么预案启动应用即是实战。实战成绩就是应用效果，是检验应急预案目标是否达成及其效果的核心标准。跟踪审计是变传统的事后审计为全过程审计，审计介入时点前移，从而实现事前、事中和事后的一体化连续审计，体现出较强的时效性、过程性、持续性和有效性[18]。应急预案应用效果跟踪审计是通过国家审计来监督和评价应急预案在实际应用全程的效果，进而发现预案缺陷、提出改善建议，完善应急预案的一项工作。需要说明的是，应用效果跟踪审计的对象应是重要的具有代表性的专项应急预案，如应对重大公共卫生事件(如新冠肺炎疫情)的专项应急预案。应急预案应用效果跟踪审计是对应急预案执行过程的实时全程跟踪审计。审计重点主要包括：

(1)应急预案启动的及时性。应急预案应用的首要步骤即是预案的启动。启动的及时性与否直接决定着整体应用效果，过早启动或延迟启动均无法达到及时性的要求。跟踪审计需重点关注：一是预案启动条件、启动“阈”点、启动信号、启动响应级别等重要环节设置是否合理；二是应急预案启动条件与实际突发事件的拟合程度、启动“阈”点的判断是否准确、启动响应类别选择是否合适。

(2)应急资源调配的合理性。应急预案作用发挥的基础是应急资源能够得到及时合理的调配。与一般公共管理工作不同，应急管理工作涉及多部门、多层级、多系统，需要人力、物力、财力等多种资源支撑。在预案实际应用中，应急措施的具体落实及效果很大程度上由应急管理资源的调配来决定。跟踪审计需要重点关注各类应急资源是否充足、到位是否及时、调配是否协调、资料利用是否高效。

(3)预案实际执行的效果。执行的效果是跟踪审计的关注核心，也是其他关注的归结点。一是预案预防的效果，即能否有效起到预防作用，在特定环境下，及时提出预警；二是预案目标的实现性，即能否有效阻止突发事件危害的蔓延、能否将可见损失降至最低程度、能否让受灾人员得到妥当的安排等；三是预案应用的拟合度，即应急预案的情景设置与实际情况的符合程度、应对措施与实际要求的差异程度。

(二)实施国家审计，提高应急管理体制运转有效性

应急管理体制是应急管理体系的重要组成部分，主要是指应急管理机构的组织形式，是一个横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的有机系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次[19]。应急管理体制是应急管理工作开展的组织保障，是应对重大突发性事件多部门多组织协同的必然要求。国家审计可以通过领导干部经济责任审计、应急管理部门预算执行情况审计等方式来提高应急管理体制运转的有效性。

1.领导干部经济责任审计

经济责任审计是我国特有的国家审计方式，审计对象是作为党政领导干部和国有企事业单位领导人员的自然人。党政领导干部在应急管理工作中发挥着组织和指挥作用，是应急管理工作的领导保障。应急管理部门领导干部责任的合理划分、领导作用的有效发挥以及问责机制的有效落实，将直接影响应急管理工作的质量。需要说明的是，这里的应急管理部门不仅包括应急管理部及各省市应急管理厅局，还包括参与应对重大突发事件的财政、民政、公安、医疗、武警、消防等各系统部门。下面以作为应急管理核心的应急管理部门为例来说明领导干部经济责任审计的检查重点。

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》指出,经济责任是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。由此可以看出，领导干部经济责任的内容十分广泛，涉及经济政策落实、公共资金使用、经济风险防控等多个方面。就应急管理部门领导干部经济责任审计而言，审计重点主要包括：

(1)应急管理体系的完善性。保障应急管理体系建设的完善性是贯彻党和国家重大突发事件风险防范方针政策和决策部署的重要要求，也是应急管理部门领导干部的职责所在，应该成为领导干部经济责任审计的重点内容。应急管理体系的完整性主要包括应急预案(包括总体应急预案和专项应急预案)制定的完整性、应急管理体制的规范性和协调性、应急管理机制运行的有效性，以及应急管理法制的健全性等。

(2)应急财政资金使用的合规性和有效性。应急管理工作的全过程就是应急财政资金使用的全过程。在我国，应急财政资金主要来源有中央转移支付的救灾专项资金、地方政府预算中常用于应急管理的总预备费、财政部门的临时拨款，以及社会各界的捐赠，其中前三项是构成了应急财政资金的主体部分。应急财政资金使用的合规性，包括资金来源是否合法、到位是否及时、分配是否合规、使用是否规范、记录是否完整等；应急财政资金使用的有效性，包括资金是否用在关键环节、资金使用后突发事件危害是否得到有效遏制、受灾群众是否得到妥善安置、应急资金是否存在浪费等。

(3)日常财政收支的规范性和效益性。日常财政资金是应急管理部门正常行使职责的经济基础，其使用的规范性和效益性是领导干部经济责任的重要内容，亦是审计的重点对象。部门日常财政收支的规范性包括资金内部控制制度的完善性、资金来源的合理性、预算的规范性、资金用途的合规性、使用记录的完整性等；部门日常财政支出主要指财政资金投入产出的效果，包括财政资金分配的合理性、工作成果数量和质量与计划目标的达成程度、资金使用的节约性和效率性、应急管理工作的社会影响性等。

(4)应急管理目标的实现性。应急管理部门领导干部任职期间发生的重大突发事件的应急处置效果，即应急管理目标的实现性，是经济责任审计的重要内容。应急管理目标的实现性主要包括重大突发事件发生前监测预警工作的及时性、事件处置流程的规范性、事件处置方式的妥当性、应急资源使用的经济性和效率性，以及事件处置结果的效果性和可接受性等。

2.应急管理机构预算执行情况审计

预算是政府部门为管理行政事务所运用的一种管理工具，预算反映政府的活动计划，体现政府在特定时期的政策目标、手段及其财政活动范围。预算收入和支出安排的财政资金使用是应急管理机构职责履行的基础，是应急管理体制作用发挥的保障。应急管理机构预算执行情况审计主要确保应急管理机构财政资金使用的合法合规性、真实有效性和效率效益性。审计重点主要包括：

(1)预算编制的科学合理性。预算编制的科学合理是预算执行做到合法合规和真实效益的前提，理应成为预算执行情况审计的首要对象。预算编制的科学合理性包括了预算的合理性、预算编制要求的规范性、财政收入和支出安排的合理性，如财政资金来源的稳定性、财政资金支出用途的全面性和针对性、财政资金支出分配的科学性、重大财政支出项目论证的充分性，以及预算管理制度的完善性等。

(2)预算执行的合法合规性。合法合规性是应急管理机构预算执行的基本要求，是预算执行审计的基础目标。预算执行的合法合规性主要包括财政资金是否严格按照批准的预算明细执行，如资金使用数量是否超标、资金使用用途是否合规、资金使用进度是否符合计划、资金使用流程是否标准等、固定资产管理是否规范、预算执行是否按照预算法等相关法律法规要求公开透明、账务处理是否符合政府会计准则要求等。

(3)预算执行的真实效益性。财政支出的效益水平受到党中央和国务院的高度重视，财政支出绩效评价管理得到迅速的发展。应急管理机构财政支出绩效集中体现为预算执行的真实效益性。预算执行的真实效益性包括重大财政支出建设项目的目标达成性、财政专项资金用途的实现性、日常运行财政资金使用的经济性和效率性、应急专项资金使用的真实性和有效性等。

(三)实施国家审计，提高应急管理机制运行有效性

应急管理机制是应急管理体系发挥作用的关键载体，贯穿应急管理全过程，涵盖事前、事中和事后各个时间段。从应急管理环节上来说，运行机制至少应包括监测预警机制、应急救援机制、应急决策与处置机制、应急联动机制、信息发布机制、恢复重建机制、调查评估机制等。2020年1月，全国应急管理工作会议指出，新时代应急管理体制已基本形成，要健全风险防范化解机制。国家审计可以通过运行机制专项审计、应急管理信息化综合应用平台专项审计等对应急管理机制进行监控和评价，促进形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运行高效的应急管理机制有机体系。

1.运行机制专项审计

运行机制专项审计是指国家审计对应急管理各类机制运行的规范性和有效性进行监控和评价。监测预警机制是各类应急管理机制的“先头部队”，是“应急管理工作应把重心从应急救援转换到应急准备中来”这一要求的关键“落脚点”。监测预警机制是一套系统，该系统利用一定的手段和方式监视、检测和分析重大突发灾害事件发生的征兆和信号，并以恰当的方式及时进行预先告警，以期最大程度的减少损失。下面以监测预警机制专项审计为例，来了解运行机制专项审计。监测预警机制专项审计重点主要包括：

(1)监测指标设置的科学性。监测指标的科学设置是监测预警机制运行有效性的基础，是专项审计的首要对象。监测指标设置的科学性包括指标的针对性、指标的全面性、指标逻辑的合理性、指标间关系的协调性、指标数据的可获取性和及时性等要求。

(2)监测预警要素的完善性。监测预警机制的有效运行，高度依赖于监测预警体系要素的完善性。监测预警机制的要素主要包括突发事件涉及部门或单位的全面完整、监测预警机制成员部门的协同合作、沟通信任以及信息共享、机制运行的日常保障和评价等。

(3)监测预警能力的可靠性。监测预警能力的核心是对突发事件发生前信息的分析能力，是信息收集发挥风险预防作用的关键。监测预警能力的可靠性主要体现在风险信息收集的及时性和全面性、风险信息整合的有效性和迅速性、风险信息分析的科学性和实时性，以及风险信息分析结论的可靠性等方面。

(4)预警信息传递的及时性。监测预警机制作用发挥的最终形式是预警信息传递，价值体现即是传递的及时性。预警信息传递的及时性主要包括预警信息内容的全面性和准确性、预警信息方式的可理解性、预警信息传递渠道的顺畅性、预警信息接收对象的恰当性等。

2.应急管理信息化综合应用平台专项审计

随着大数据时代的到来，利用大数据服务应急管理工作成为必然需求，而应急管理信息化综合应用平台是连接二者的“桥梁”。综合应用平台是“互联网+”在应急管理领域的具体应用，是以信息化推进应急管理现代化的具体体现，价值巨大。2019年5月，全国应急管理科技和信息化工作会议上明确提出要建成应急管理综合应用平台。所谓应急管理信息化综合应用平台，是指应急管理部门借助大数据、信息化和计算机技术构建的应急管理数据处理系统，利用数据采集、数据分析、数据解释以及数据应用等方法为应急管理工作提供强大支撑。国家审计可以通过应急管理信息化综合应用平台专项审计对系统建设和平台应用进行监督和评价，推动应急管理信息化综合应用平台的完善与发展。审计重点主要包括：

(1)系统建设的完善性。系统建设的完善性是应急管理信息化综合应用平台发挥作用的基础，应当成为专项审计的首要对象。系统建设的完善性主要包括系统软件的可靠性和兼容性、应用软件的先进性和可靠性、对接外部系统全面性和有效性、系统功能的完善性和实用性、风险模型建立的完整性和有效性、系统硬件(如服务器)对系统运行的支撑性、系统界面的简洁性和可理解性等。

(2)数据处理的有效性。应急管理信息化综合应用平台作用发挥的过程就是数据处理的过程。平台数据处理的有效性理应成为专项审计的关注重点。数据处理的有效性主要包括数据信息采集的全面性、数据信息接口的兼容性、数据信息格式的标准化、数据信息转化的灵活性、数据信息存储的可靠性、数据信息分析的科学性、数据信息传递的及时性等。

(3)平台运行的安全性。应急管理信息化综合应用平台对接多个系统，连接多个数据库，应用多种分析模型，涉及大量隐私数据，其安全稳定运行的重要性不言而喻。专项审计应重点关注平台运行的安全性。平台运行的安全性包括物理的安全性(如环境安全、设备安全)、运行的安全性(如系统数据备份与恢复、病毒检测与消除等)、信息的安全性(如信息的保密性、完整性和抗抵赖性等)、安全管理的完善性，以及平台运行的稳定性等。

需要说明的是，应急管理信息化综合应用平台专项审计对审计人员的信息化专业能力提出了较高要求，项目组成员应以相关专业背景的审计人员为主，同时充分利用专家进行工作。

(四)实施国家审计，提高应急管理法制实施有效性

应急管理法制是应急管理体系的保障，是体制、机制核心内容法律化的表现形式，通过国家强制力来保障体制、机制的实施[20]。我国应急管理法制是以《宪法》为根本，以《突发事件安全法》为核心的应急管理法制体系，健全的应急管理法制体系使得应急管理工作开展有法可依，有规可循。国家审计可以通过重大应急管理政策措施落实情况跟踪审计和政策法规协同一体化审计来推动应急管理法制不断完善。

1.重大应急管理政策措施落实情况跟踪审计

2014年国务院发布的《关于加强审计工作的意见》强调要发挥审计作用，促进国家重大政策部署落实。国家审计署近年来对各省市、各部门持续推进重大政策措施落实情况跟踪审计的实践也表明了其重要的价值。重大政策措施落实情况跟踪审计，是指审计机关依法对各地区、各部门贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署情况，主要是对具体部署、执行进度、实际效果等进行监督检查。应急管理法制体系目前正在逐步完善，重大应急管理政策措施的有效落实既是法制体系逐步完善的重要体现，也是必要要求。重大应急管理政策措施落实情况跟踪审计可以成为推动法制体系持续完善的重要力量。跟踪审计重点主要包括：

(1)政策措施配套的充分性。审计前期应重点关注重大应急管理政策措施配套的充分性，确保政策措施落实具备坚实的基础。政策措施配套充分性的要求包括是否制定具体落实计划和安排，如实施路线图和时间表、是否制定相应的配套政策和实施细则，如明确政策执行过程的规范化要求和标准化评价方法、是否落实政策措施的支持资源，如人员安排和配合部门的沟通与宣传等。

(2)政策措施落实过程的规范性。跟踪审计与其他审计方式相比，重要特征在于过程管理，而非事后审计。过程管理的规范性决定着结果的有效性。就重大应急管理政策措施落实情况跟踪审计而言，同样需要注重过程监督检查。政策措施落实过程的规范性主要包括是否按照落实计划和安排执行、过程中遇见的特殊情况处理是否得当、落实过程是否进行必要的痕迹管理、执行中出现的偏差是否得到及时调整等。

(3)政策措施落实的效果性。跟踪审计的目的是监督检查并督促政策措施的有效落实。政策措施落实的效果成为跟踪审计的重点关注对象。政策措施落实的效果性主要包括政策措施预期的目标是否实现、实现程度是否得到合理评价、目标实现是否经济有效率、涉及群众是否满意、出现的问题是否进行分析与总结、是否进行必要的问责等。

2.政策法规协同一体化审计

应急管理工作的重要特点在于要求多部门和多组织的协同合作。以重大自然灾害突发事件为例，应急管理工作往往需要应急管理部门、财政部门、民政部门、医疗部分、人民解放军、公安干警、消防部队、保险公司、社会救助组织等部门来共同完成。不同部门和组织对应急管理工作政策法规的协同性和一体化对应急管理工作完成效果产生直接而又重要的影响。政策法规协同一体化审计属于专项审计，其目的在于发现应急管理相关政策法规的规定冲突、分析冲突规定存在原因，并提出针对性的审计建议，最终促进政策法规的协同一体化。审计重点主要包括：

(1)政策规定的完整性。应急管理工作涉及多个部门和组织，不同部门和组织对应急管理工作的规定需要“整齐划一”，尤其做到管理工作均有规定，重要条款均要明晰，关键职责均会明确。政策规定条款的完整性即包括政策规定的存在性、管理要求的完整性、重要条款内容的完整性和职责规定的完整性等。

(2)政策规定的一惯性。政策规定的一惯性是协同一体化的基本要求，包括横向和纵向两个方面：一是不同行政部门和组织对相同应急管理措施和要求规定的一致性和协调性；二是相同行政部门和组织不同行政层级之间的政策法规条款的一致性和协调性[21]。此外，不同部门和组织以及同一部门和组织的不同层级的政策法规前后的一惯性也需关注。

(3)政策规定的协同性。协同一体化要求做到牵头部门及协同部门责任确定的合理性、多主体责任的体系化、政策法规制定原则的协同性、应急资源调配流程的协调性、条款规定涉及权利与义务的对称性、重要工作规定配合的顺畅性等要求。

综上，国家审计可以在应急管理体系的预案、体制、机制和法制上发挥独特的作用，进而促进应急管理体系的完善。

五、结语

随着社会的发展和时代的进步，安全需求已经成为人民对美好生活追求的重要组成部分。其中，公共安全是国家安全稳定和人民幸福安康的基础。应急管理体系是维护公共安全的特殊而又重要的保障设施，其建设水平和完善程度是国家治理能力和治理体系现代化在应急管理领域的体现。基于此，本文研究了作为党和国家监督体系重要组成部分的国家审计在完善应急管理体系过程中的内在需求并基于此讨论关键路径。

无论是马克思主义国家学说，还是国家治理理论和公共受托经济责任理论，均明确提出了要将国家审计作为国家治理的重要手段和方式，服务于国家治理的需要，从而完善国家应急管理体系成为国家审计的应有之义。

完整的应急管理体系由预案、体制、机制和法制，即“一案三制”构成。因此，“一案三制”应成为应急管理体系建设和完善的着力点。基于“一案三制”应急管理体系核心要求和重大问题的思考和分析，实施应急预案专项审计、应急预案应用效果跟踪审计、领导干部经济责任审计、应急管理部门预算执行情况审计、运行机制专项审计、应急管理信息化综合应用平台专项审计、重大应急管理政策措施落实情况跟踪审计、政策协同一体化审计等关键路径，可以实现完善应急管理体系的审计治理目标。