城市低收入群体的困难程度、社会救助供需现状及其意愿——基于841个样本的调查分析

王正攀

(中共重庆市委党校(重庆行政学院) 社会和生态文明教研部， 重庆 400044)

一、引言及文献回顾

社会救助是社会稳定的“最后一道安全网”和兜底民生保障的关键制度安排。新中国成立至今，社会救助制度已逐步发展成为以最低生活保障、特困人员供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。新时代，党中央从全面建成小康社会全局出发，把扶贫开发工作摆在治国理政的重要位置[1]，社会救助“最后一道防线”的保障作用得到进一步夯实。在一系列政策支持下，“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决”[2]。然而，社会救助中的不平衡不充分问题，特别是“一些不符合低保条件的低收入家庭、支出型贫困家庭无法纳入现有救助范围，存在兜不住底的风险”，以及“救助项目偏向于资金救助而服务类救助不足，救助方式上偏向于单项救助而综合救助不足”等问题[3]，依然突出。2019年4月，习近平总书记在重庆考察时强调，“要从最困难的群体入手……集中全力做好普惠性、基础性、兜底性民生建设”[4]。党的十九届五中全会提出要“改善人民生活品质”“健全多层次社会保障体系”。这意味着中国城镇化发展中的“城市贫困”问题——“城市低收入群体的相对贫困”已经进入决策层的视野。后扶贫开发时代，中国的社会救助类型将实现从保障型向发展型转变，城市低收入群体将成为主要的瞄准群体。因而，聚焦城市低收入群体的困难程度及其社会救助状况，并提出针对性建议，具有社会现实意义。

城市低收入群体的贫困研究广泛而深刻。早期如霍布斯的社会救助思想、刘易斯的贫困文化论和费里德曼的个体主义贫困观等均对此有所论述。Seebohm将贫困划分为“初级贫困”和“次级贫困”，使贫困的内涵由物质领域缺乏扩大到社会关系领域，为社会排斥理论的发展奠定了基础[5]。一些学者从收入分配角度分析了贫困本质。如Vgikle认为税收制度对调整居民收入分配差距作用甚微，原因在于税收对“劫富”有效，但对“济贫”作用不大[6]；James指出贫困问题的本质原因是收入分配不平等，因此政府应从税收、公共支出和公共管制等方面加以解决[7]；William发现，美国城市黑人低收入群体正由制度性贫困转为结构性贫困，需通过建立各种族都认可的计划，才能有改善底层阶级生活的机会[8]。国外近期研究主要集中在社会救助制度的功能效用上。如Weitoft等利用瑞典数据发现，长期接受社会援助的低收入家庭儿童受教育程度较低，在酗酒和滥用毒品方面显示出不好前景[9]；Wright等对南非“儿童抚养补助金”(CSG)的研究发现，尽管CSG在某些方面保护了困难家庭中的女性尊严，但在申请程序、救助程度等方面仍有身份歧视[10]；Chaddha指出20世纪70年代后福利国家的低收入家庭越来越依赖信贷债务，而不是国家社会援助政策，原因在于一些社会援助政策如福利和收入所得税抵免(EITC)在保护低收入家庭方面变得不那么有效[11]。

国内相关研究主要集中在4个方面：一是关于城市低收入群体的内涵界定。如池振合等认为，统计学意义上的低收入户并非研究中所指的低收入群体，研究中的“低收入”和“相对贫困”所指代的事物具有相同的本质属性，都指收入水平不能维持社会认可的基本生活，所以低收入群体就是相对贫困群体[12]。二是关于支出型贫困家庭的救助研究。如王超群研究发现，中国因病支出型贫困的发生率和致贫率较高，因病支出型贫困生活救助效果优于医疗救助效果[13]；江治强的调查数据表明，城乡困难家庭成员罹患慢性病、大病和残疾的比例远超全国平均水平，医疗救助制度虽发挥重要作用，但覆盖面和救助标准仍需提高[14]。三是关于城市低收入群体社会救助需求的研究。如王立剑基于苏州、深圳的数据发现，影响城镇低收入人群社会救助需求的因素有收入水平等积极因素和找新工作的难易程度等消极因素[15]；徐增阳等认为城市中的农民工对失业救助、医疗救助和住房救助有较强需求[16]；刘新认为城乡低收入群体就业状况不佳的主要影响因素是社会关系、技能培训，以及健康和年龄[17]。四是关于现有社会救助制度的评价研究。如杜慈容基于台北的数据发现，社会救助制度能稳定低收入家庭生活，但无助于其积极脱贫[18]；“城乡困难家庭社会政策支持系统建设”课题组的研究认为，中国的社会救助体系已实现了政策目标并获得积极评价，但城乡困难家庭的收入仍不能覆盖支出，保险福利支持也不足，因此须重新审视低保标准[19]；邓大松等认为，大部分贫困家庭对社会救助制度政策效果持肯定态度，贫困户参加“低保”、获得救助年限长，对帮扶效果有促进作用[20]。此外，林闽钢[21]、郑功成[22]等对中国社会救助的发展历程和改革方向进行了总结和阐述。

综上，国内外已有的相关研究在救助思想、理论构建、概念界定、政策功能分析等方面进行了较为全面的探究，这为后续研究奠定了基础。而且，在研究方法上，基于区域观察的案例分析、调查研究等被较多采用，这为本文的研究提供了思路和方向。因此，本文尝试通过选择典型地区作为案例，并采用问卷调查方法，对城市低收入群体的困难程度、社会救助供需现状以及意愿进行分析，以期为后扶贫时代发展型社会救助的构建提供样本参考，进而提升社会救助政策施政的精准性。

二、研究假设与研究设计

(一)研究假设

城市低收入群体的相对贫困与困难程度、救助需求和救助意愿密切相关。论文据此提出以下假设：

假设1：城市低收入群体中的“偶尔困难”和“阶段性困难”家庭多于“长期性困难”家庭。

低收入群体困难的直接原因是大病消费造成的“收不抵支”。因此，本文将城市低收入群体的困难程度分为3种类型，即“偶尔困难”家庭(家庭基本生活因某种或某些因素导致的临时性质的困难境况)、“阶段性困难”家庭(家庭基本生活因某一时性的某种或某些因素陷入某个阶段性的困难境况)和“长期性困难”家庭(家庭基本生活因某种或某些因素影响面临长期性的困难境况)。虽然都属于低收入群体，但在现有的社会保障制度和医疗保险水平提升的前提下，更多的是“阶段性”的或是“偶尔性”的困难，而“长期性困难”由于现有社会保障水平的提升则比例小。

假设2：城市低收入群体的社会救助中物质需求较多，精神需求较少。

在支出型困难家庭的城市低收入群体中，物质方面的需求是最突出的。如前所述，因病支出型贫困的生活救助效果优于医疗救助效果，但是因病支出型贫困社会救助政策对救助资金需求极高，超出了当前社会救助制度的筹资能力。这样的家庭每个月因病支出的费用是较大的，带来的压力是不断积累的。物质救助是最能缓解其困境的，因而该方面救助需求是较多的。而且，造成城市低收入家庭困难的原因，除“因病致困”外，无劳动能力或弱劳动能力导致生活困难、家庭变故等也是影响因素，因此该群体亦会有精神方面的救助需求。然而，与其他因素相比，因病支出型贫困对低收入家庭造成的困难后果会更为严重。所以，精神层面的救助需求会有，但占比应该较小。

假设3：城市低收入群体的救助供给完善，该群体向政府寻求社会救助的意愿不高。

虽然由于政策执行等问题，城市低保在一些地区异化成某种“福利依赖”[23]，但也反映了城市政府财政能力优于农村的客观事实。而且，伴随着近年来不断增多的民生投入和服务型政府建设，城市政府的社会救助供给能力优于农村，社会救助的保障体系也更趋完善，城市居民已经享受到的社会救助政策亦是全面的。因而，城市低收入群体已经获得了较多社会救助保障，所以其向政府寻求帮助的意愿不高。

(二)研究设计

1.区域选择

N区是重庆主城区之一，面积262.43平方千米，2018年末该区常住人口91万人，常住人口城镇化率95.7%，户籍人口城镇化率93.02%，即将实现全域城市化。从经济发展水平看，该区2018年地区生产总值742.78亿元，人均地区生产总值8.16万元，是全市人均GDP的1.24倍。从居民收入来看，该区2018年居民人均可支配收入37 886元，其中城镇常住居民人均可支配收入38 703元，农村常住居民人均可支配收入21 039元，三项数据均高于同年度的重庆全市平均水平。综合来看，N区在重庆市区域发展中具有代表性，选择其开展低收入群体的社会救助调查有示范意义。

2.抽样方法

研究数据来源于问卷调查。调查对象为N区101个城市社区的“低收入群体(1)2018年，重庆城市低保标准为每人每月546元；根据《2018年重庆市国民经济和社会发展统计公报》，2018年重庆市居民低收入组人均可支配收入8 243元(686元/月)。在问卷设计将低收入群体的人均月收入标准设置为城市低保标准的1～3倍，即546～3 827元。”，抽样方法采取分层随机抽样进行，2019年6月至8月共发放问卷900份，收回850份，其中有效样本841份，有效率93.4%；回收的有效问卷采用SPSS 24.0软件统计分析。

3.变量测量

为确定城市低收入群体社会救助方面的指标维度，先以N区的4个社区为调查对象，发放并有效回收40份调查问卷。通过对开放式问卷的梳理、分析，形成了初步问卷。然后采用头脑风暴法邀请相关专家对问卷进行多次修订。最终定稿的调查问卷共42个题目，分为3部分7方面。第一部分“基本情况”包括个人信息和家庭信息，第二部分“困难情况”包括困难程度及其影响因素、物质层面的困难需求、精神层面的困难需求，第三部分“社会救助情况”包括社会救助认知、社会救助意愿。

三、样本统计及结果分析

(一)样本特征描述

1.样本基本特征

描述样本基本特征的统计项目涵盖了性别、年龄、受教育程度、政治面貌、婚姻状况、就业状况等内容。其中在年龄、就业状况等划分上，根据经验将年龄分为3个阶段，按照就业状况区分为6个类别。从表1可知，在人口学特征上，城市低收入群体的年龄分布以“中年人”为主；该群体中的女性比例高于男性；学历层次中学及以下的居多；有一定比例“党员”；“离异、丧偶”占比较少。就业方面，调查样本的就业状态不稳定；其职业主要来源于“农转非人员”“进城务工人员”“退离休人员”以及“在私营企业工作或从事个体工作的人员”，职业分层处于社会中下层，社会层次较低。上述特征符合既往有关城市低收入群体的基本特征，表明样本具有代表性。

表1 样本基本特征

2.样本家庭特征

样本家庭特征指对调查样本家庭人口、收入以及居住等方面的特征描述。如表2，在家庭特征上，调查样本以“核心家庭”(父母和子女一起住)和“夫妻家庭”为主，家庭规模平均人口为3人；家庭居住的房屋情况以商品房和经济适用房为主。调查样本的家庭月收入呈现出“分化”特点，在城市居民低保标准“1～3倍”的占比24%，“3～6倍”的占比49%，“6倍以上”的占比27%；家庭月收入平均值约2 250元，按照家庭平均人口“3人”计，调查样本的人均月收入约750元，仅略高于重庆市特困人员救助供养标准710元/月，比城市低保标准仅高约204元；样本家庭收入主要来源：工资、退休金/养老保险、劳动收入、配偶等。

表2 样本家庭特征

(二)对研究假设的验证

1.对假设1的验证

家庭困难程度主要通过“家庭困难程度类型”“家庭生活质量”以及“家庭患病人数及病种”等变量指标测量。

(1)家庭困难程度类型。统计显示，调查样本选择其家庭属于“长期性困难(36.0%)”的占比别高于“阶段性困难(31.6%)”“偶尔困难(31.8%)”。图1交叉分析表明，家庭月收入在“3 277元以上”的，选择“偶尔困难”“阶段性困难”“长期性困难”的占比依次递减；家庭月收入“1 639～3 276元”的，选择“阶段性困难”的占比稍高；家庭月收入“546～1 638元”的，选择“偶尔困难(9.9%)”“阶段性困难(20.1%)”“长期性困难(39.9%)”的占比依次递增。即，如果将“偶尔困难”“阶段性困难”“长期性困难”3种类型看作是家庭依次困难的3个程度的话，意味着调查样本的家庭月收入越低，其困难程度越大，这与王超群[13]的研究结论基本一致。

图1 样本家庭月收入的困难类型比较

(2)家庭生活质量。这一指标通过家庭收支情况、家庭消费支出的项目及其占比进行测量。如图2，虽然“546～1 638元”的家庭月收入多于家庭月支出10个百分点，“1 639～3 276元”家庭月收入仅多家庭月支出0.5个百分点，但“3 277元以上”的家庭月支出占比多于家庭月收入占比9.2个百分点。但从绝对值来看，样本家庭支出月均支出为约3 328元，比家庭月收入均值2 250元高1 078元。对家庭支出项目的调查结果显示，日常生活支出(87.1%)、看病医疗(68.8%)、子女教育(33.5%)排在前三位。结合前述样本家庭住房情况，可推断房贷压力(15.4%)并非样本家庭的主要家庭支出负担。在“家庭收入能否满足吃穿住用行等方面需求”选项中，51.1%的样本选择了“有困难”或“生活拮据，难以维持日常生活”。这意味着，样本的家庭月收支整体处于失衡状态，“收不抵支”现象突出；同时，样本生活质量不高，超过50%的家庭维持基本生活存在困难。

图2 样本家庭月收入与月支出分组比较

(3)家庭患病人数及病种。在“家中是否有患重大疾病或完全丧失劳动能力”选项中，选择有1人的占比为25.5%、有2人的占比8.7%、有3人及以上的占比1%，三者合计35.2%。70.9%的样本家庭有慢性病患者，其中高血压 56.8%、糖尿病 38.4%、心脏病 19.8%、骨关节疾病 18.9%、呼吸系统疾病10.2%。从医疗支出看，有病患的家庭平均每月花费看病用药方面的费用为1 356元，是家庭月平均支出 3 328元的41%，是家庭月平均收入2 250元的60%。显然，调查样本中与疾病相关的家庭不仅占比较高，而且医疗支出费用较多。由此可见，城市低收入群体中的“支出型困难家庭”主要来源于医疗费用方面。

从上述分析可推断，面临长期性困难的样本家庭是主体，因此假设1不成立。

2.对假设2的验证

社会救助的需求包括物质和精神两方面。物质需求指生活、医疗、健康方面的帮扶和救助，精神需求指情感、情绪、心理等方面的抚慰或缓解。对社会救助需求测量主要通过“担忧问题”“物质和精神需求救助态度”“社会关系融洽”等指标测量。

统计显示，样本担心的主要问题有“医疗问题、养老问题和基本生活问题”，三者分别占比66.7%、40.6%、40.2%。有17.8%的样本担心“精神压抑和心理痛苦”问题。如表3中，42.1%的样本认为“物质方面的救助需求大于精神情感方面的救助需求”，16.5%的样本持相反观点，认为“精神情感方面的救助需求大于物质方面的救助需求”，41.4%的样本则“态度不确定”。

表3 样本物质需求和精神需求的态度占比 %

“社会关系融洽”包括家庭关系、亲朋关系、邻里关系“是否融洽”三方面。如图3，虽然选择家庭关系“融洽”的占比为56.3%，但选择家庭关系“不融洽”和“一般”的占比合计为43.7%。可能的原因是，家庭陷入困难不仅对个人情绪、心理产生消极影响，而且家庭的和谐关系亦受此影响。78.5%的样本获得过来自“亲朋好友”的帮助，但选择亲朋关系“融洽”的占比为49.6%，“一般”的占比为43.0%，“不融洽”的占比为7.4%。此一数据背后的原因可能是样本认为这些帮助更多是象征性的，没有实质性解决其问题(实际上也不可能解决)，抵消了这些帮助附着的情感因素。此外，有69.5%的样本获得过邻里或社区的帮助，但选择与社区邻居关系“融洽”的占比也只有41.9%，关系“一般”和“不融洽”的占比分别为52.1%和5.0%。除了前述原因之外，城市“陌生人社会”的特点也可能是邻里关系“融洽”占比不高的原因。

图3 样本的社会关系融洽占比

在救助方式选项上，57.5%的样本认为“物质帮扶和精神抚慰双管齐下的方式”是解决困难的最好方式，33.8%的样本认为“给予物质上的帮扶”是最好方式，6.1%的选择“给予精神上的抚慰”是最好方式。统计结果进一步显示，63.6%的样本认为“若有专门的心理倾诉机制以解决面临的心理、情感问题，会让自己好受些”，仅27.9%的占比不认同这一观点。这显示，接受精神救助在心理上可能是复杂的，但大多数样本是乐于接受、理性对待的。

可见，样本虽然在物质方面的救助需求占比较高，但精神方面的救助需求同样是不可缺少，甚至是有益的。因此，假设2成立。

3.对假设3的验证

社会救助的供需意愿主要通过“社会救助供给现状”“社会救助意愿”进行测量。

(1)社会救助供给现状。一是现有的政策性社会救助覆盖有限。样本中选择“没有获得过救助”的占比有50.7%。在获得过社会救助的样本中，得到过“政府、社区”救助的占比38.2%，来自“亲朋好友”救助的26%，来自“社会组织、社会爱心人士”方面救助的占比仅有5.5%。在救助内容方面，“医疗救助”18.7%、“临时救助”16.2%、“就业救助”8.0%、“教育救助”4.2%、“社会力量救助”4.4%、“住房救助”1.4%、“灾后救助”0.7%。二是养老保险的覆盖率和医疗保险的报销比例较低。样本中“有养老保险”的占比为54.5%，有44.7%的“没有养老保险”；医疗保险方面，享受过“合作医疗”的占比为43.4%，“社会医疗保险”的占比37.1%，13.4%的样本“没有享受过医疗保险”；在“缴纳过的保险”选项中，各项占比为“养老保险”68.2%、“医疗保险”82.9%、“失业保险”25.7%、“工伤保险”21.4%、“其他”10.9%。虽然样本有保险意识，尤其是医疗保险费缴纳比较高，但由于报销比例较低，所以医疗费用支出压力仍然较大。这说明既往的养老保险、医疗保险或临时救助方式不能有效解决城市低收入群体面临的医疗救助困境，现有的社会救助制度供给是不充分的。

(2)社会救助意愿。如图4所示，在社会救助的意愿方式选项中，样本选择“提高医保水平”占比83.8%、“提高养老待遇”占比76.9%、“政府物质救助”占比45.0%、“政府部门慰问”占比6.7%、“社区慰问与帮扶”占比5.3%。上述方式基本上是政府社会救助提供的主要内容或方面。据此判断，调查样本向政府寻求社会救助的意愿较强。统计结果还显示，样本对“社会组织帮扶”“心理机构干预”“亲朋好友救助”“邻里间的帮扶”和“爱心人士救助”也有一定的意愿，这为社会救助的提升方向提供了思路。

图4 样本的社会救助意愿方式

在“得到帮扶和救助是否低人一等”的选项中，选择“不同意”的占比74.8%，“同意”的占比5.9%，“不确定”的19.3%。绝大多数样本对接受社会救助能积极对待。

上述分析表明，样本所享有的社会救助供给体系尚不完善，政府提供社会救助的水平和能力亟待进一步提升。因此假设3不成立。

四、研究结论与建议

通过对重庆市N区841个样本的数据调查和统计分析，结果显示：第一，在人口学特征上，样本的“年龄较大、学历较低、就业不稳定、职业所处的社会层次较低”；在家庭特征上，样本以“核心家庭”为主，平均人口规模为3人，居住房屋以商品房和经济适用房为主，收入水平低。第二，在将城市低收入群体根据困难程度划分为“偶尔困难”“阶段性困难”“长期性困难”3种类型前提下，样本的“长期性困难”家庭占比高于“阶段性困难”和“偶尔困难”家庭；家庭月收入越低，其困难程度越大；样本的家庭月收支整体处于失衡状态，“收不抵支”现象突出；生活质量不高，超过50%的样本家庭维持基本生活存在困难。第三，样本虽然在物质方面的救助需求占比较高，但精神方面的救助需求是不可缺少的，甚至是有益的。第四，样本的社会救助供给体系尚不完善，政府提供社会救助的水平和能力亟待进一步提升。在这一背景下，样本向政府寻求社会救助的意愿比较强烈。基于此，本文提出以下建议：

(一)精准把握城市低收入群体的社会救助需求

城市低收入群体的社会救助需求多层次，不仅有物质方面，而且有精神方面。可依托城市社区居委会、社会组织或专业化服务组织，借助大数据、互联网、智能化等现代数字技术手段，建立城市低收入群体“困难需求数据库”。将城市低收入群体依据人口特征、家庭特征以及困难程度等精确分类，详细掌握其家庭变化情况和社会救助对象的需求，重点关注“低保边缘家庭”和家中有长期病患的“支出型困难家庭”。同时，民政、妇联、残联等部门建立城市困难群众信息共享机制，精准、高效开展工作。

(二)健全新时期的城市低收入群体就业保障机制

“稳就业就是稳民生”，城市低收入群体抗击家庭风险和社会风险的能力较低。特别是2020年新冠疫情后，失业现象增多，进一步加剧了此类家庭的困难程度。对于已就业者，政府应依据《劳动法》和《劳动合同法》监督相关工作单位为其购买失业保险。对于长期失业没有购买失业保险的长期困难性家庭，可采用社会组织帮扶、政府补贴的方式为其解决。社区、劳动社会保障部门、人力资源招聘企业或机构要建立协同帮扶机制，一方面对于有劳动能力的鼓励其就业择业，对其开展教育、就业方面的帮扶；另一方面对于吸纳城市低收入群体就业且人数达到一定门槛的企业或机构，政府可通过灵活方式给予其财税政策优惠。

(三)建立健全城市低收入群体医疗救助保障机制

一是建立“困难群众社区互助基金”，救助主体与医疗机构开展合作，精准帮扶城市困难群众。通过给“因病致困”家庭病患发放“医疗券”的方式，使其能够到相关医院的门诊科室就医看病，减轻其就医上的经济压力。二是建立心理救助机制。以社区为单位，建立专业的心理救助志愿者队伍和社会工作队伍，加强其心理服务培训，使这些人员在进行物质帮扶的同时，也能对有心理问题的困难家庭给予心理抚慰；在有条件的社区建立城市困难群众的心理咨询室，免费为有心理障碍或消极情绪的困难群众定期或不定期地进行心理按摩或情绪排解；购买心理咨询师或心理服务团队的专业服务，主动为有心理问题的困难群众提供心理服务。

当然，切实保障城市低收人群体的生存权、发展权和公平权，最根本的是建立与社会发展水平相适应的民生保障制度，提升低收入群体的养老保障和医疗保障水平，实现基本公共服务均等化。