突发公共事件背景下政府应对能力对政府公信力的影响机制研究——以新冠肺炎疫情事件为例

党的十九届四中全会提出，要“提高政府执行力和公信力”，而政府公信力是政府执行力转化为权威的具体表现〔1〕，反映了社会公众对政府作为的认可度和信任度，体现着政府治理的合法性及其职能履行的有效性。政府公信力的增强一方面有赖于政府和社会公众之间关系的根本改善，另一方面需要政府不断优化自身属性，增强自身的管理服务能力，尤其是突发公共事件中，政府的战略沟通能力、组织动员能力以及科学决策能力等应对能力的提升与政府公信力的重塑具有明显关联性。

随着我国经济社会进入转型期，突发公共事件不仅在种类上日益增多，并且呈现出频发、多发的态势。通过观察近年来系列突发公共事件中地方政府的应对方式，可以发现，政府能否及时主动回应公众吁求，能否准确完整地公开信息以及能否妥善地进行处理等，不但关乎政治稳定与和谐社会建设，而且很容易成为社会公众评价政府行为的重要标杆，进而影响政府形象和政府公信力。因此，迫切需要研究政府应对能力与政府公信力之间的作用机理和影响关系，并理清政府应对能力的具体内涵和构成要素。本研究选取新冠肺炎疫情事件作为问卷调查的研究背景，将政府应对能力按主动性、回应性、透明性、准确性划分为四个维度，结合个体认知规律理论，引入公众责任归因作为政府应对能力和政府公信力的中介变量，并将公众责任归因按责任归属、稳定性、可控性划分为三个维度，在此基础上构建三者之间的理论假设和研究模型，利用结构方程模型对相关假设进行检验，从公众感知的视角分析政府应对能力对政府公信力的影响机理，为地方政府不断提高公信力提供理论参考依据。

一、文献述评

(一)政府应对能力

国内学者从不同研究角度对政府应对能力进行阐释，胡艳芝等以公众需求为出发点，提出政府应对能力是政府通过整合各项社会资源对公众正当诉求做出反应的一种业务能力表现〔2〕。牛冲槐等从应急管理的视角对政府应对能力的内涵进行扩展，认为除了满足公众需求外，在面对突发事件时，政府还需要第一时间做出处理和回应，进而将对公众的负面影响和损失降到最低〔3〕。还有的学者从政府职能的视角对政府应对能力进行界定，如杜小峥指出，政府应对能力是各级政府部门以及公务人员在面临互联网舆论挑战时所应具备的在较短时间内能调动尽可能多的资源对危机进行处理的能力，真实妥当披露公共信息的能力以及良好的沟通协调能力等多方面的综合能力〔4〕。

综合以上学者观点可以发现，政府应对突发公共事件的能力涵盖了几个关键要素，即积极主动处理、及时做出回应、完整公开信息以及与公众进行如实有效沟通。因此，本研究将政府应对能力定义为政府在突发公共事件后通过利用各种资源和管理手段进行危机控制和补救，能够及时充分有效地对公众诉求给予反应的综合能力，并将政府应对能力按主动性、回应性、透明性、准确性划分为四个维度。

1.主动性

主动性是指政府在应对突发公共事件过程中为消除负面影响而自发地采取系列行动的品质。张一文等利用指标体系评价法研究非常规突发事件网络舆情涨落规律时指出，政府相关部门往往由于对于网民最为关注的公共安全事故、政府官员言行等突发事件的应对不主动、不科学，造成局面被动，公信力遭到质疑〔5〕。在应对公共突发事件时，政府主动采取控制措施的处理姿态，一方面传递出将公众利益摆在第一位的信号，有利于公众形成期望可能获得满足的心态，从而有利于公众对政府兑现承诺、言行一致等信用形象的认知，另一方面也直观反映了政府的应急水平和危机管理能力，从而直接影响公众对政府的信任。

2.回应性

回应性是指政府在处置突发公共事件中的反应能力和回应速度。文宏等通过构建理论模型对2008～2015年的170个网络反腐案例数据进行检验，结果发现，超过一半的网络反腐事件中政府回应不及时〔6〕。在信息网络化时代，互联网和新兴媒体的发展使得信息传播由单向模式向多中心多向辐射的新型模式转变，呈现出传播速度快、传播范围广等特征。突发公共事件爆发后，政府若没有及时回应公众诉求，没有第一时间向社会公众公布事件真相，很可能会助推负面舆情的蔓延，引发公众对政府的质疑，从而影响社会安定以及损害政府的公信力。

3.透明性

透明性是指政府在突发公共事件发生后能否全面地公开与事件相关的信息，避免内容缺失以及公开面和公开方式的狭窄。美国传播学者奥尔波特与波斯特曼曾提出一个关于流言流通量的公式：流言流通量=事件的重要性×事件的模糊性〔7〕，即公众认为信息涉及切身利益的重要性越高，而来自正式渠道的信息越模糊不清，流言传播就越迅速。社会主体通常根据自己所掌握的信息对突发公共事件进行分析和判断，如果无法获得完整的信息，容易引起相关利益组织、媒体和公众的主观臆断，导致危机升级。因此，信息的透明公开实质上是成功处理突发公共事件的一个重要手段，既是保障公民享有知情权以及行使监督权的应有之义，也有利于政府规范行为，树立公平公正的正面形象。

4.准确性

准确性是指政府在处理突发公共事件过程中所体现的专业程度，包括判别发布信息的准确性以及相关人员处置事件的专业化水平等。王永芳等在分析政府门户网站信息公开效率问题时指出，信息公开的及时性以及信息发布的准确性是关键影响因素〔8〕。突发公共事件发生后，公众对于事件爆发的原因以及事件的进展有着强烈的求知欲，尤其是在对事件真相不了解的背景下，若刻意封锁信息，又或是将失真、虚假信息传播给公众，不仅容易引起大众心理恐慌，而且公众会认为政府存在欺骗、敷衍等不良行为，从而对政府的不信任心理会被无限放大。

(二)公众责任归因

社会心理学的归因理论提出，为了减少对危机事件的认知难度，公众往往不自觉地会对发生的事件进行责任归因，尤其是产生负面影响的突发重大事件〔9〕。归因理论揭示了公众在非常规环境下的一种基本的认知过程，为理解公众对突发公共事件的反应提供了重要的分析框架。在突发公共事件中，公众通过探明事件发生的原因来推断事件主体的责任程度，进而形成对政府的整体感觉和期望。若政府无法准确把握公众对于危机的责任归因规律，则很可能采取不相匹配的应对策略，从而对政府声誉造成伤害。

根据美国心理学家Weiner提出的三维度归因理论，公众会从三个方面对突发事件的原因进行评估：一是责任归属。在突发事件发生之后，公众会利用各种信息判断突发事件产生的原因是来自组织内部还是组织外部，具体来说，如果公众认为突发事件的原因是由于政府自身能力不足、努力不够、正直善良品质缺失等内部因素导致，那么政府要对突发事件承担主要责任，相反，如果公众认为突发事件是环境、任务难易等外部因素导致，那么政府就不需要为此承担主要责任。二是稳定性。即突发事件发生的原因是偶发性的，还是稳定存在，过去是否发生过类似事件，未来再次发生的可能性有多大。如果是稳定的，政府就会被认为存在主观上的过失，需要为此承担主要责任。三是可控性。即突发事件的发生和发展是否在政府的能力掌控范围之内，也就是政府是否有能力采取有效措施控制突发事件恶化。如果突发事件是可控的，那么政府就要承担主要责任〔10〕。Weiner的三维度归因理论获得了学者广泛认同，Klein等通过研究相关文献发现，Weiner的三维度归因理论最具有说服力〔11〕，因此本研究也将采用Weiner的三维度划分，将公众责任归因按责任归属、可控性和稳定性划分为三个维度，并基于Weiner的研究成果，将责任归属界定为导致突发公共事件发生的原因是来自政府内部因素的可能性，将可控性界定为政府对突发公共事件发生的原因的掌控程度，将稳定性定义为导致突发公共事件发生的原因一直存在的可能性。

(三)政府公信力

西方国家对政府公信力的研究起步较早，更多的是以信任为主题，关注如何提高政府的信用，Nor Zaini Zainal Abidin等通过构建模型研究地方政府的道德责任与公众对地方政府信任的影响关系，结果发现道德责任显著影响地方政府公信力〔12〕。Min Jae Park等利用相关数据进行实证分析，发现政府对社会媒体的自主意向和实际服务行为会对公众信任产生积极影响〔13〕。而国内理论界对政府公信力的研究可归纳为三种主张，一是以政府为主体，主张政府公信力是政府通过开展合理有效的行政活动来获得公众信任的能力，如张庄庄认为政府公信力是地方政府凭借自身信用所赢得的信任状况〔14〕。二是基于公众感知的视角，强调公众对政府行为的主观价值判断，把政府公信力当作公众对政府的信任度和满意度，即对政府政治合法性的认可和服从。如季燕霞提出，政府公信力体现的是社会公众对政府行为的评价〔15〕。三是将前面两种观点结合起来，从政府和公众双向互动的视角来阐释政府公信力，认为政府公信力既是政府自身的信用能力和影响力的客观结果，也包含公众对政府的认可和信任〔16〕。可以看出，学者们对政府公信力的理解在主客体方面存在较大差异。综合以上学者观点，本研究将政府公信力界定为公众对政府行政行为形成的整体形象和信誉的认知、信念、态度等心理意向，反映了公众对政府的信赖、拥护和支持程度。

二、研究假设

(一)政府应对能力与政府公信力

吴卫军等基于应然性视角，指出突发事件中政府信息公开应具有及时性、主动性、准确性、广泛性等要求〔17〕。马得勇等通过实证分析发现，信息透明性、政府回应性显著正向影响地方政府的公信力〔18〕。在突发公共事件发生之后，政府能够主动承担责任并积极采取系列应急措施，在第一时间给出明确表态，真实全面对突发事件情况进行说明，消除公众疑虑，满足公众对事件处理的期待，不仅能使危机得到有效控制，还有利于促进公众对政府的正面评价，增强公众对政府的信任度。基于此，本研究提出

H1：政府应对能力正向影响政府公信力。

H1a：主动性正向影响政府公信力，

H1b：透明性正向影响政府公信力，

H1c：回应性正向影响政府公信力，

H1d：准确性正向影响政府公信力。

(二)政府应对能力与公众责任归因

1.主动性与公众责任归因

徐彪等认为，在公共危机中，政府若能积极采取应对措施，会降低公众对政府的责任感知，进而显著影响政府的公共形象和声誉。相反地，政府消极被动应对，将会增加公众对政府责任的感知，导致政府公信力受损〔19〕。Coombs等总结了组织在危机发生之后的四种响应策略，可分为否认、推诿、重塑和改善，并指出不同类型的应对方式与公众责任归因之间的相关性程度也各不相同〔20〕。其中，采取改善策略的组织，公众对其的责任归因是较低的，改善策略包括积极开展公关活动等内容。公众在责任归因的过程中，除了事件发生的客观原因外，政府的一些道德品质和特性对公众责任评估的影响更大〔21〕。由于晕轮效应的作用，如果公众对政府具有正面的认知，则倾向于弱化对政府的责任感知。政府在应对突发公共事件时的主动性越高，公众越会感觉自己的利益正受到保护，对政府的正面认知就会越强烈，将事件责任归因于政府的可能性就会越小，越会认为事件发生的原因是临时性的以及不在政府的掌控范围内。

因此，本研究提出

H2：主动性与公众责任归因存在显著负向影响。

H2a：主动性对责任归属产生负向影响，

H2b：主动性对稳定性产生负向影响，

H2c：主动性对可控性产生负向影响。

2.回应性与公众责任归因

Jill Kleina等的研究表明，当政府积极地对公众的期望和要求作出回应时，公众会将公共危机发生的原因归于外部环境等因素，进而降低公众的危险性感知〔22〕。所以政府在突发公共事件发生之后，尤其要争取第一时间对公众的关切作出回应。于鹏等的研究提出，在全媒体时代，舆情危机处理的“黄金24小时”原则应该更改为“黄金4小时”〔23〕。迅速地回应舆论和公众的各种不解，一方面能够消除公众疑虑，防止会对政府产生负面影响的谣言传播，另一方面可以让公众感受到政府有关部门的担当，政府负责任的形象也会得到巩固。反之，若错过最佳应对时机，回应的效果会大打折扣，时间越久，公众的不满和愤怒情绪越高，越会强化政府在事件中应承担的罪责。因此，本研究提出

H3：回应性与公众责任归因存在显著负向影响。

H3a：回应性对责任归属产生负向影响，

H3b：回应性对稳定性产生负向影响，

H3c：回应性对可控性产生负向影响。

3.透明性与公众责任归因

Ray认为，在危机情境中，如果一个组织试图隐藏什么，媒体很有可能会挖掘出事件真相，组织的危机将会进一步升级〔24〕。付宏等以“三亚宰客门”事件为例，剖析微博传播作用下事件舆情演进的动因，发现主管部门企图遮掩事件真相的举动会成为网民情感负面态势的推动力，从而引发舆论高潮〔25〕。在应对突发公共事件时，政府是事件相关信息的最大拥有者，如果政府可以利用这些信息优势为自己塑造正面形象提供有利证据，坦率公开全部信息，并诚恳地与公众互动沟通，获取公众的信任和理解，那么公众将事件责任归因于政府的可能性也会降低。因此，本研究提出

H4：透明性与公众责任归因存在显著负向影响。

H4a：透明性对责任归属产生负向影响，

H4b：透明性对稳定性产生负向影响，

H4c：透明性对可控性产生负向影响。

4.准确性与公众责任归因

朱谦认为，在突发性环境污染事件处置过程中，特别要重视环境信息公开的真实性、准确性和完整性等〔26〕。英国著名的公共危机处理专家迈克尔·杰里斯特曾指出：“若一个组织不能就其发生的危机与公众进行如实恰当的沟通，不能准确告诉社会面临当前危机局面它正采取的具体补救措施，不能很好表现它对所发生事故的态度，无疑会给组织的信誉带来致命的影响，更为严重的是，可能造成组织的消亡”〔27〕。准确性体现了政府在突发公共事件处理过程中实事求是、专业严谨的应对态度，有利于增强公众对政府的认同感，并在一定程度上促使公众对政府产生偏好和信赖，从而弱化对政府在突发公共事件中的消极作用感知，更倾向于将突发公共事件归因于外部、不稳定、不可控的因素。因此，本研究提出

H5：准确性与公众责任归因存在显著负向影响。

H5a：准确性对责任归属产生负向影响，

H5b：准确性对稳定性产生负向影响，

H5c：准确性对可控性产生负向影响。

(三)公众责任归因与政府公信力

Ferrin等的研究表明，公众对危机事件的归因是影响政府信任的重要因素〔28〕。Sitkin等在阐释组织信任的形成机理时指出，在公共危机事件中，公众对原因稳定性的推断会影响其对政府行政管理等能力的评估以及未来可信性的判断，如果危机事件被认为是偶然发生的，而非经常性，就不会对政府信任造成严重伤害；但是如果危机事件被归因于是政府长期存在的行为，公众就会认为在同样背景下类似危机事件会再次发生，公众对政府的信任度将会极大降低〔29〕。徐彪基于现实案例通过情景模拟试验对政府信任受损和修复机理进行实证检验，研究结果发现，公众对公共危机事件的内部归因以及稳定性归因越强，政府信任受损越严重〔30〕。由此，本研究提出

H6：公众责任归因与政府公信力存在显著的负向影响关系。

H6a：责任归属对政府公信力产生负向影响，

H6b：稳定性对政府公信力产生负向影响，

H6c：可控性对政府公信力产生负向影响。

综合以上分析，本研究构建如图1所示的政府应对能力对政府公信力影响的作用机制模型。

图1 政府应对能力对政府公信力的作用机制

三、研究方法

(一)样本与数据

考虑到数据收集的便利性以及结合研究目的，选取新冠肺炎事件作为突发公共事件进行调查研究。为了确保量表设计的有效性，在正式问卷发放前，在福州市区小范围开展预调查。修正预调查中有歧义的测量条目后，在福建省泉州市、福州市、厦门市等多个地区进行正式调查，采取线上和线下相结合的方式，共发放370份问卷，实际收回338份，删除无效问卷，最后收集的有效问卷共316份，有效问卷回收率93%。

(二)变量测量

问卷所有条目均采用LiKert 5点量表进行测量。主动性测量主要是在Belschak等开发的成熟量表基础上进行适当调整，测量被调查者对地方政府的主动沟通态度和积极行动的感知〔31〕。透明性及回应性主要是在马得勇等的研究成果上进行修改，测量被调查者对地方政府的信息公开透明度感知以及回应速度和反应能力感知〔18〕，准确性主要是参考崔鹏等的研究，测量被调查者对地方政府处置事件的专业程度以及发布判别信息的准确性感知〔32〕。公众责任归因的三个维度测量是参照Folkes等以及Jill Klein等开发的成熟量表〔22～23，33〕，并结合研究内容进行适当修改。政府公信力测量是在借鉴Van Ryzin等以及吕维霞等的研究成果〔34～35〕基础上进行设计。

样本数据统计分析显示，在调查对象方面，女性占比高于男性，为62.6%；年龄主要集中于30～55岁区间；职业分布涵盖政府机关部门、企事业单位、个体户、社区等多种类型；受教育程度均为专科及以上学历，说明被调查者有较高的文化水平，能够准确理解问卷调查中的各测量题项，并且都有一定的工作经验，能结合自身实际经历做出比较贴切的判断。

首先对测量量表进行信度和效度分析，然后利用结构方程模型对提出的假设进行检验。运用主成分分析的方法对模型维度变量进行验证性因子分析，检验各个变量的信度和效度，结果如表1所示。由表1可知，准确性0.6<α<0.7，信度可以接受；其他变量指标的Cronbach α值都在0.7以上，这就说明问卷设计具有较高的可信度，能够比较稳定、一致地反映被调查者的态度。

表1 验证性因子分析和信度检验结果

续表1 验证性因子分析和信度检验结果

四、结果分析

(一)政府公信力的结构方程模型分析

利用LISREL软件对政府应对能力、公众责任归因和政府公信力之间的关系进行结构方程分析，通过应用最大似然估计法(Maximum Likelihood，ML法)对模型的作用路径值进行估计，最后得到如表2所示的模型拟合指数。从表2可以看出，χ2/df的值为2.58，小于要求的标准值5；GFI值为0.85，小于理想值，但比较接近标准值0.9，AGFI值为0.9，贴近要求；CFI、IFI、NFI等指数均达到拟合标准的要求，从总体上看结果较为理想，模型的拟合效果较好。因此，下文将利用该模型中的标准化路径系数与T值分析因子间的关联程度以及显著性。

表2 模型拟合优度指标 N=316

1.政府应对能力对政府公信力的影响

由表3可以看出，政府应对能力对政府公信力的正向影响作用的假设均得到验证。主动性、回应性、透明性、准确性对政府公信力的影响路径系数分别为0.25、0.37、0.41、0.24，对应的T值分别为2.29、2.37、2.42、2.16，均在0.05显著性水平上大于1.96，因此假设H1a、H1b、H1c、H1d都得到了验证。在突发公共事件中，政府主动、透明、准确地公开信息，及时对公众诉求作出回应等，都有利于强化公众对政府正面形象以及行政能力的认知，从而形成对政府的信任。

表3 政府应对能力与政府公信力的作用关系检验

2.政府应对能力对公众责任归因的影响

由表4可以看出，主动性与公众责任归因的路径系数中，主动性与稳定性的路径系数为-0.05，T值为-1.46，T值的绝对值低于1.96(在0.05的显著性水平上的T值)，说明两者的关系结果不显著，不支持假设H2b。而主动性对责任归属、可控性的显著影响得到证实，对应T值分别为-3.16、-2.33，结果显著，接受假设H2a、H2c。对于回应性与公众责任归因，其中回应性与责任归属、稳定性对应的T值分别为-3.72、-2.92，结果显著，接受假设H3a、H3b，而回应性与可控性的路径系数不显著，T值绝对值低于1.96，因此不接受假设H3c。透明性对公众责任归因的负向影响均得到验证，对应T值分别为-2.48、-2.51、-2.30，对应T值绝对值均在0.05显著性水平上大于1.96，因此假设H4a、H4b、H4c都得到了验证。准确性与公众责任归因的路径系数均为显著，T值分别为-3.12、-2.87、-2.23，因此接受假设H5a、H5b、H5c。

表4 政府应对能力与公众责任归因的关系检验

通过以上分析可以发现，假设H2b和H3c均未得到验证。对于H2b，政府针对突发公共事件的情境，其所采取的行动措施是否积极主动，或许不能成为公众评判突发公共事件是否是偶发性的前置影响变量。判断某类公共事件是否经常发生，公众更多的是基于客观现实情况或是政府的信誉，并不会因为政府在事件后很有诚意的主动补救而改变看法。对于H3c，突发公共事件的可控性感知不受回应性的影响，可能的原因是公众对突发公共事件的可控性感知并不是建立在政府的反应能力和应对速度快慢上，因为即使地方政府可以在最短时间内采取策略做出回应，突发公共事件也可能无法得到有效控制。

3.公众责任归因对政府公信力的影响

从表5可以看出，公众责任归因对政府公信力的负向影响作用的假设均得到验证。责任归属、稳定性、可控性对政府公信力的影响路径系数分别为-0.52、-0.41、-0.37，对应的T值分别为-2.71、-2.35、-2.13，对应的T值绝对值均在0.05显著性水平上大于1.96，因此接受假设H6a、H6b、H6c。不难发现，责任归属对政府公信力的影响最为显著，也就是说，当公众认为突发公共事件是政府自身内部的主观因素造成时，则这种主观的程度越高，政府公信力受损就会越严重。

表5 公众责任归因与政府公信力的作用关系检验

(二)检验结果

研究假设结果如表6所示，除了主动性对稳定性归因的影响作用以及回应性对可控性归因的影响未通过验证，其他假设均得到支持。

表6 政府公信力的影响机制研究

五、政策建议

研究结论对政府组织部门的管理实践启示如下：

第一，应重视突发公共事件应对能力的提升。美国学者詹姆斯·福里斯特曾说过：“政府工作的困难在于，他必须干得好，而且也必须让公众相信他干得很好，换句话说，能力和表现都是必要的”〔36〕。透过本研究可以了解到，突发公共事件爆发后，公众对政府能否积极采取应对措施、能否第一时间准确公布事件真相、能否及时有效回应公众的意愿和诉求等能力的感知，不仅对公众责任归因产生差异影响，还会直接显著影响政府公信力。可见，政府公信力的提升得益于政府能力的展示。政府应对突发公共事件的能力和表现是公众认知政府、与政府形成信任关系的重要变量。因此，政府要不断提升应对突发公共事件的主动性、透明性、回应性和准确性，积极担当作为，保障公众知情权和监督权，建设有效的沟通反馈机制，避免信息噪音对政府公信力产生的消解作用。

第二，在突发公共事件情境中要积极引导公众客观归因。文中的实证结果显示，突发公共事件爆发后，公众对事件的责任归属、稳定性和可控性判断会影响政府公信力。当公众认为突发公共事件的原因是来自于政府组织的内部因素，并且事件发生的原因越稳定，可控性越强，政府公信力受损就会越严重。该结论表明，只有当公众认为政府应该对突发公共事件的发生负责时，政府公信力才会受到质疑。因此，在突发公共事件后，政府应结合实际情况，尽量降低公众对事件的内部归因、稳定性归因与可控性归因程度，从而弱化公众对政府的责任缺失感知。一方面，要加深公众对政府的认同感，根据社会认同理论对个体认知和行为的解释，当公众对政府的认同度较低时，在很多情景下都会对政府表现产生怀疑，这就增加了政府对突发公共事件不稳定性归因提升的难度。因此，政府要认真倾听公众的心声，及时为民众排忧解难，将公众的态度作为突发公共事件应对策略选择的基本依据。另一方面，要与公众建立稳定的协作关系，拓宽公众参与社会治理的渠道，满足公众多样化利益表达等需求，借以帮助政府建立和维护良好的声誉，增强公众对政府的信任度。

第三，完善对突发公共事件的内控管理机制。公众对突发公共事件进行责任归因，包括责任归属、稳定性和可控性三个方面。其中，稳定性和可控性归因可以反映出政府日常监管工作的优劣。若是公众将突发公共事件发生的原因归为可控的，这意味着政府的预警监管机制出现问题。若是公众将突发公共事件的原因归为稳定的，这就反映了此类问题长期存在却一直没有被发现，或是尚未得到有效解决。因此，政府应健全应对突发公共事件的内控管理机制，包括完善危机预警机制、内部协调机制以及行政问责机制等，加强公共安全培训等组织制度建设，设计灵活、具体的操作流程，重点防范各种可能存在的风险源，从根源上将危机事件遏制在萌芽状态。