对“一把手”的监督仍是当前党内监督的关键

夏镇龙

加强党内权力监督，是当前政治生态环境下党的一项重要任务，也是保持党的先进性和纯洁性，贯彻全面从严治党重大战略的根本方针。

我国反腐败斗争已经取得压倒性胜利，但如何进一步加强对领导干部尤其是“一把手”等地方领导干部的权力监督，仍然不可松懈。在新形势下如何进一步加强对“一把手”的监督？近日，西北政法大学纪检监察学院院长、教授、博士生导师姬亚平（以下简称“姬”）对本刊记者（以下简称“记”）进行了剖析。

必须一如既往加强对“一把手”的监督

记：从目前的趋势来看，党中央对“一把手”的监督正在进一步加强？

姬：是的，我们党对反对腐败从不含糊，尤其是党的十八大以来，我国反腐败斗争更是进一步从严从紧，所取得的反腐成绩也是有目共睹的。我们的反腐败斗争，尤其注重牢牢抓住“一把手”这个关键环节。习近平总书记在十九届中央纪律检査委员会第二次全会上强调，“要坚持抓关键少数和管绝大多数相统一，既对广大党员提出普遍性要求，又对‘关键少数特别是高级干部提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督”，这是对党员领导干部特别是“一把手”的监督的强调，也指出了“一把手”监督仍是当前加强党内监督的重点。

加强党内权力监督，是当前政治生态环境下党的一项重要任务，也是保持党的先进性和纯洁性，贯彻全面从严治党重大战略的根本方针。把各级党委“一把手”作为党内监督的重点对象，是贯彻全面从严治党的关键环节。党的十八大以来，中央出台了一系列全面贯彻从严治党的纪律法规，对于当前环境下打击贪污腐败、严肃党内政治生活和完善党内监督体系起到了极大的作用。

记：近年来查处的腐败案件，不乏“一把手”等领导干部的腐败身影，甚至是一些堪称“老虎”的腐败领导干部。

姬：正如大家所熟知的，我们党历来严查腐败，尤其是党的十八大以来，党中央将反腐败斗争上升到前所未有的高度，查处了大量贪腐官员，其中就有不少腐败的“一把手”。

但由于我们党内现行领导体制和监督体制仍有待进一步完善，再加上个别地方实践中  受  政策、法规执行不力的影响，有的地方、有的部门对地方领导干部特别是党委“一把手”的监督仍存在着一定程度的“难监”“虚监”“弱监” 现象，致使在一些地方领导干部特别是“一把手”这个群體成为腐败高发群体。在一些地方，领导干部的级别越高，监督难度越大，进而成为监督中的一个薄弱环节。

所以说，从严治党的关键是从严治“吏”，也就是掌握公权力的党员干部，“吏治腐败”是最大的腐败。只有不断加强对领导干部特别是“一把手”的监督，才能真正贯彻落实“党要管党，从严治党”的大政方针。

多种因素可能导致“一把手”权力寻租

记：从权力监督和制约的角度来看，您认为一些“一把手”领导干部滥用权力的原因有哪些？

姬：一是有的地方“一把手”的权力过分集中。在党委书记全面主持党委会和常委会工作这样一种制度模式下，“一把手”长期处于核心领导地位，担负着全面领导责任，一些地方的“一把手”掌握着最为核心的人事权、财政权、决策权和资源配置权，甚至包括个别“一把手”还掌握着一定的司法权。

如果这些权力高度集中，往往就会使“一把手”不仅可以轻易操纵本单位所负责的公共政策制定和公共资源分配，干预地方经济社会运行，还掌握着整个某个地方系统内部的党政机关，甚至是司法机关的干部人事任免权，这也造成有的地方一旦“一把手”出现腐败问题，就会出现“塌方式”腐败的局面。

二是有的地方“一把手”权力行使缺乏制约。个别“一把手”对民主集中制缺乏正确的认知，在心理层面对这一制度缺乏认同度尤其是高级领导干部和青年干部，将民主集中制错误地理解为“民主是虚，集中是实”，习惯于以个人意志替代集体意志，等级观念严重，个人主义膨胀，排斥监督，通过各种手段巩固自己的领导地位，个别“一把手”甚至在重大问题的决策和重要干部的任免上不经过班子成员酝酿和讨论就做出决定，以书记办公会意见代替常委会意见，以个人意见代替书记办公会意见，忽视党委内部其他成员的意见。

三是个别地方权力监督体系不畅。有的地方对上级监督出现了过度依赖巡视组的问题，从而导致其他监督主体积极性减弱;同级监督中，同级党委其他成员几乎是无法起到监督作用;下级监督中，下级监督主体意识薄弱，渠道有限而对于那些掌握了上级领导违法犯罪线索的普通党员干部来说，如何将线索上交给“一把手”的上级机关，就显得非常重要。此外，在个别地方或部门、单位，外部监督往往无法得到有效保障。

记：有人认为，“一把手”腐败案频发也与监督对象的“主观属性”相关。您能就此类观点做出分析吗？

姬：“一把手”的“主观属性”与其腐败案的关联主要体现在三个方面。一是身份属性发生冲突。“一把手”拥有作为普通公民的自然人人格和党员身份带来的党员人格的双重身份，有的时候，二者在思想观念、行为表现、规范约束等方面往往存在较大差异，如果“一把手”干部手中的权力难以受到有效监督和制约，自然人人格中的贪婪、欲望等因素不断释放，忘记理想信念，缺乏精神之钙，会导致党员的身份和权力成为其谋求自身利益的工具。

二是个体的逐利性。“一把手”作为公共权力的拥有者，在行使公权力的过程中，本应坚持公共利益最大化的原则，将私权置于公权之下。但具有“经济人”属性的“一把手”们也往往面临利益取舍的问题，一些“一把手”在行使权力的过程中也会追求个人利益的最大化，自利的天性使得“私权”与公权两种权力观念错位，公权成为“私权”得以实现的工具，权钱交易等腐败行为随之产生。

三是价值观念的异变。有的“一把手”们在权力欲望腐蚀作用下，伴随着受外部环境的影响和自我约束心理的削减，会在心理上发生一定的扭曲和失衡，再加之侥幸心理作祟，理想信念逐步丧失，价值观也因此一步步被扭曲。

记：客观来说，一些“一把手”之所以腐败，与外部环境的负面冲击也密不可分。您认为外部环境的负面冲击主要表现在哪些方面？

姬：一是受传统文化糟粕思想的影响。受到长期封建专制统治思想影响，其中一些传统的政治文化糟粕仍在当今的政治生活和公务人员的政治行为中产生负面影响，包括腐败案例中表现出来的“官本位”思想、“人治”观念、“家长制”观念、“宗族”观念，以及“一人得道鸡犬升天”“衣锦还乡光宗耀祖”之类的传统观念，这些因素极易在有的官员思想中产生负面影响，使其将公权力当作自身的私人“权力”。

二是社会交往过程异化。在现实生活中，个体具有不同的社会身份，并因为社会群体的密集分布而扮演者不同的社会角色，这些群体包括以婚姻血缘关系为纽带形成的血缘群、以工作关系为纽带所形成的业缘群、以教育学习为关系形成的学缘群、以地域关系为纽带形成的地缘群，多重的角色冲突，就会使个别“一把手”丧失政治原则，亲属关系、同学关系、老乡关系冲击着政治规矩，使其做出违背公职人员身份的行为选择，腐败现象由此产生。

三是市场经济体制还需完善。市场主体手中的金钱和一些掌握资源分配权的“一把手”等公职人员，他们往往“本能”地将其与手中的权力结合在一起，“围猎”和“甘于围猎”现象并存，使得有的“一把手”领导干部寻租活动的空间进一步扩大，在收益大于成本的驱动下，一些“一把手”权力寻租腐败行为就会增加。

进一步完善“一把手”制度的合理运行

记：对“一把手”的监督离不开合理构建权力运行框架。您认为该如何进一步完善权力运行框架？

姬：一是明确党委“一把手”的权力边界。明确“一把手”的权力范围，推进“一把手”权力清单制度，进一步明确全委会和常委会的决策权划分，完善重大决策事项由常委会向全委会提请审批制度，完善全委会的表决程序，扩大票决制的适用范围、限定使用举手、记名表决方式的范围和程序，切实发挥全委会的决策和监督作用，让“一把手”权力在阳光下运行，遏制权力寻租的空间。

二是在党委内部形成对“一把手”的有效制约。上级党委要加强对下级党委“一把手”贯彻执行民主集中的情况考评以及監督检查，开展有针对性的教育和引导措施，鼓励在班子内部发扬民主集中制的工作原则;要降低“一把手”在干部人事任命问题上的影响力，发挥党委内部其他成员的主体意识和监督作用，营造分工负责，集体决策的良好氛围;地方各级党委要建立普通党员行使党内监督权的保障机制，在全党范围内形成“敢说真话，能说真话，鼓励说真话”的民主氛围。

三是建立党委“一把手”的权力监督框架。强化上级党委和上级纪委的监督;进一步深化现有的纪委双重领导体制改革，增强纪委工作的独立性，强化同级监督;要全面发挥基层党员和党代表在对“一把手”权力进行监督上的潜力;重视群众监督和媒体监督等社会监督力量的运用，强化外部监督。

记：建立针对“一把手”的常态化教育机制应该在哪些方面进一步加强？

姬：一是注重培养“一把手”的官德意识。党内监督要立足于加强针对党员领导干部，尤其是党委“一把手”的思想教育，树立正确的权力观和牢固的思想防线，提升其官德修养。

二是落实党内批评与自我批评制度常态化和深入化。要坚持把批评与自我批评作为一项常态化的机制加入到党的正式文件中，克服批评和自我批评中的形式主义，使其成为各级党组织的“必修课”;完善民主生活会机制，上级党组织要加强监督检查;要注重批评后的整改，将批评过后的整改情况作为一项制度纳入到整个环节中去。

三是改革创新党内廉政教育方式。要根据当前反腐败领域出现的一些新问题、新特点，围绕重点领域，结合“一把手”的岗位和工作特点，完善廉政教育的内容;结合信息时代下网络技术的发展形势，创新廉政教育的方式，使廉政文化深入到领导干部生活的方方面面;要对各级党委“一把手”开展常态化、定期的理论培训，将考核结果与“一把手”的履职考评相挂钩。

记：“一把手”的政治生态形象直接关乎党和政府的形象，营造良好的政治生态环境是反腐倡廉建设的长期功课。您认为该在哪些方面进一步发力？

姬：一是净化官场风气，破除官场潜规则。规范权力运行，要拿出踏石留印抓铁有痕的决心，把权力关进制度的笼子里，让权力的运行过程公开化、程序化，在党内彻底铲除“官本位”思想和“家长制”作风，树立正确的权力意识和制度意识，创造积极向上的官场文化，以形成良好的官场风气。

二是打造良好的政商环境。政府要明确自身在市场经济活动中的地位，做好自己监管者的职责，减少对市场经济活动的干预;进一步推进简政放权，深化行政审批制度改革，推动政府职能向创造良好发展环境转变;建立政府在经济领域，重大工程项目领域以及民生项目领域的重大决策评估制度，引入专家学者、行业代表、普通群众等社会力量对决策的必要性、科学性、规范性进行评估审查，堵死权钱交易的所有漏洞。

三是建设全民性廉政环境。廉政文化从范围上来说，应该属于一种全民文化，不仅仅要针对党内的党员领导干部，也要针对每一位普通群众，要在全社会范围内形成一种“腐败可耻、廉洁光荣”的氛围，使每个人都能在思想和行动上严格要求自己，自觉遵守廉洁规范。党的纪检机关和宣传部门要整合当前的廉政教育资源，创新教育措施，采取形式多样、针对性强的宣传手段，在全社会弘扬廉洁文化，要着重突出对“一把手”亲属，与公权力联系密切的开发商等重点对象的宣传教育，将廉政文化渗透到社会生活的各个角落。